市政公用“國有化”回潮

李克誠

眼下，對于我國市政公用行業(yè)來說，可謂是多事之秋：在湖南邵陽市自來水公司員工縱火燒死3名高管之后，黑龍江大慶市杜蒙縣自來水公司也發(fā)生命案，公司總經(jīng)理和副總在辦公室被員工杜某燒傷刺死。

除了這些暴露在公眾面前的突發(fā)事件外，隱藏在市政公用領(lǐng)域暗處的深層變革也在涌動。在大規(guī)模推行“市場化”改革10年之后，我國不少城市正掀起一股市政公用行業(yè)重歸“國有化”的浪潮。

“目前，大部分地方的（市政公用行業(yè)）市場化、民營化改革已難以推行下去，處于停滯狀態(tài)。在改革措施負(fù)面效果嚴(yán)重、又找不到新的出路的情況下，市政公用行業(yè)已在向原來的體制回歸。”多年研究市政公用行業(yè)改革與監(jiān)管問題的知名學(xué)者、國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院專家王學(xué)慶說。

重回政府懷抱

我國市政公用領(lǐng)域（供水、供暖、供氣、公交等）的大規(guī)模改革源于2002年。當(dāng)時的建設(shè)部出臺了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，提出鼓勵社會資本、外資參與市政公用設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營。此后數(shù)年，國內(nèi)掀起了一股“市政公用行業(yè)市場化”熱潮。

事實上，在此之前，市政公用行業(yè)的市場化嘗試已零星出現(xiàn)了。以公交領(lǐng)域改革為例，早在1997、1998年，為了擺脫當(dāng)時的公交運營困境，南京在國內(nèi)率先推行了公交改革：打破國企“大一統(tǒng)”局面，引進(jìn)民企、外資等資本進(jìn)入公交領(lǐng)域，先后組建了多家公交公司。不久，南京公交走出運營虧損的困境，迎來了“爆發(fā)式增長期”。南京的公交改革在當(dāng)時也成為全國楷模，多地政府爭先效仿。

然而，經(jīng)過10多年高速發(fā)展之后，近幾年，由于高油價、人力成本上升等因素，公交行業(yè)重新進(jìn)入虧損周期。已進(jìn)軍到公交領(lǐng)域的民企、外企“退出”意愿越來越強。同時，南京也以迎接2014年青奧會為契機，宣稱“公交優(yōu)先”、“回歸公益”等，于今年對進(jìn)入公交領(lǐng)域的外資、民資的股份進(jìn)行全面回購和托管。目前，南京11家公交運營企業(yè)已被整合為3家，公交市場又重回“國資主導(dǎo)”模式。

曾學(xué)習(xí)“香港市場化模式”的上海，在2010年世博會之前，也出臺過相似舉措，政府斥資重金將公交資產(chǎn)回購到政府手中。

從最初的國資“大一統(tǒng)”，到后來的國資、民資、外資“三駕馬車”逐鹿市場，再到如今的重回“政府懷抱”，國內(nèi)多個城市的公交改革似乎都在沿著相同的路徑邁進(jìn)。重慶、深圳、大連、煙臺、中山、惠州、烏魯木齊、樂清、桐鄉(xiāng)、哈爾濱、無錫……目前，很多城市都已進(jìn)行了公交國有化整合，將之前轉(zhuǎn)讓的或其他方式進(jìn)入的社會資本進(jìn)行回購。而更多的城市正在醞釀對城市公交進(jìn)行國有化整合。

不僅在公交領(lǐng)域，在自來水、供暖等其他市政公用領(lǐng)域，近幾年也陸續(xù)出現(xiàn)了不少“重新國有化”的案例。最新的案例出現(xiàn)在遼寧鳳城。今年8月，媒體報道稱，疑似“失蹤”數(shù)月的鳳城市委書記王國強其實是“擅自離境”外逃至美國。而其“外逃”的導(dǎo)火索，則源于其主政鳳城期間曾主導(dǎo)了將國有供暖企業(yè)以“白菜價”賣給了一家外資企業(yè)。然而，這家外企接手之后并不爭氣，甚至在春節(jié)期間也先后多次停止供暖，怨聲載道的當(dāng)?shù)匕傩占娂娤蛏霞壨对V、上訪。目前，鳳城市政府已決定斥巨資對此前出售給外資的供暖企業(yè)進(jìn)行回購。

“回歸”的動力與邏輯

那么，為何在推行了10多年的市場化改革之后，一些市政公用行業(yè)如今又開始重返“國有化”懷抱呢？

“現(xiàn)在重歸國有化并不令人意外。”東南大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副院長周勤教授對《南風(fēng)窗》記者說，早在10多年前市政公用領(lǐng)域啟動市場化改革之時，幾乎就“埋伏”下了今日的結(jié)果。因為公用事業(yè)最顯著的特點是其普惠的公益性、強烈的外部性，但民間資本和外資更注重盈利性、短期獲利，兩者間本身就存在著緊張的關(guān)系。最近幾年，隨著燃料和人力等企業(yè)運營成本顯著上升，矛盾進(jìn)一步激化。當(dāng)企業(yè)的剛性成本在增加而無法內(nèi)部消化時（政府不批準(zhǔn)漲價或者不增加補貼），企業(yè)就會陷入不可持續(xù)運營狀態(tài)。

在王學(xué)慶看來，我國近10多年各地推行的市政公用事業(yè)改革，實際上是一種市場化、競爭化、民營化的改革模式，其結(jié)果必然將“公益性”為最顯著特征的市政公用行業(yè)變成“營利性行業(yè)”，同時，地方政府也將提供市政公用產(chǎn)品和服務(wù)的公共責(zé)任，完全推給了市場。

這就帶來了一系列問題和矛盾。譬如，一些政府官員為了完成招商引資的任務(wù)，不惜以高額代價吸引社會資本進(jìn)入投資，但一旦完成了招商引資的任務(wù)后，則對允諾的補貼和優(yōu)惠政策不予兌現(xiàn)，結(jié)果地方政府與民營企業(yè)相互欺詐，最后發(fā)生自來水停水、供暖單位停暖、公交罷運等事件。而一旦發(fā)生大的問題，地方政府只能接盤“爛攤子”。

周勤說，10多年前地方政府熱衷于對市政公用事業(yè)進(jìn)行市場化改革，一個重要的動力是當(dāng)時的市政公用事業(yè)單位人浮于事、運營困難、財政補貼不堪重負(fù)。因此，當(dāng)時的地方政府樂于將國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓或出售。然而，經(jīng)過多年實踐后，地方政府卻發(fā)現(xiàn)，即便交給民企運營，該補貼的還是要補貼，有時還要幫民企收拾“殘局”，其最初的“甩包袱”的目的并不能很好地實現(xiàn)。更重要的，如今地方政府依靠大量的土地出讓收入，財力顯得較為充裕。出于管理的便利甚至“尋租”的需要，它們多選擇自行投資和直接管理運營市政公用項目。

專業(yè)從事基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)行業(yè)的公私合作（Public-Private Partnership，PPP）咨詢服務(wù)機構(gòu)上海濟邦咨詢公司董事長張燎認(rèn)為，受此前數(shù)起政商勾結(jié)貪腐大案的影響，一些地區(qū)的政府部門普遍存在“寧公毋私”的新意識形態(tài)歧見，至少“政治上不會犯錯誤”。而在10多年前，當(dāng)時社會上崇尚和寬容改革，“推行市場化”被視為“改革”的象征，在仕途晉升上也會帶來一種加分效應(yīng)。

正是由于多種因素在10年間發(fā)生了巨變，因此，近幾年，一些原來處于改革前列的城市，紛紛收縮改革。王學(xué)慶注意到，有的城市對原來已出售給外資、民資的自來水、公交、污水處理等資產(chǎn)和股份進(jìn)行回購（如沈陽自來水），有的則是在經(jīng)營期滿后不再與對方續(xù)約（如深圳公交），有的甚至提前多年便從民企或外資手中收回了特許經(jīng)營權(quán)（如湖北十堰公交）。

重提“政府責(zé)任”與“監(jiān)審能力”

“收歸國有未必是壞事?！倍辔皇茉L專家不約而同地說，這至少說明政府更加慎重對待和重新評估市政公用領(lǐng)域的改革措施，也反映出政府逐漸意識到自身的責(zé)任，開始重拾“政府責(zé)任”。不過，現(xiàn)在看來，一些地方政府即便開始正視自身在提供市政公用產(chǎn)品和服務(wù)上的角色與責(zé)任，但也多是有利益考量的，而并沒有承擔(dān)其全面的責(zé)任。

從一個現(xiàn)象中能看到些許端倪：同樣是屬于市政公用行業(yè)，公交領(lǐng)域的“再度國有化”趨勢非常明顯，且多是政府主動為之；而自來水、燃?xì)?、供暖領(lǐng)域，“重回政府懷抱”的案例則較為分散，且多是因為某個企業(yè)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的問題，政府被動收拾殘局的無奈之舉。

之所以出現(xiàn)上述差異，除了供氣、供暖等領(lǐng)域目前仍是國有資本為主導(dǎo)、社會資本進(jìn)入較少的客觀原因之外（以市場化相對深入的供水行業(yè)為例，據(jù)中國水網(wǎng)統(tǒng)計，目前全國城鎮(zhèn)共有3000多家自來水公司，但真正實現(xiàn)市場化的僅有40%～50%左右），也與政府的利益考量等主觀選擇因素相關(guān)。因為，相對于自來水、燃?xì)?、供暖而言，公共交通行業(yè)在很大程度上仍是一個城市的“面子工程”、是一種顯性的政績。

最近幾年，面對水價連連上漲的趨勢，不少城市居民怨聲載道，但自來水公司的成本上漲的負(fù)擔(dān)，往往是通過聽證會（有網(wǎng)民戲稱為“聽漲會”）、最終由消費者來埋單。相對于政府對公交補貼“一擲千金”的大方舉動而言，對自來水的補貼則顯得“精打細(xì)算”。這其實也反映出在潛意識中，不少地方政府仍把自來水行業(yè)視為普通行業(yè)，認(rèn)為“既然市場化了，就應(yīng)該自負(fù)盈虧”，甚至原本應(yīng)由政府來承擔(dān)的責(zé)任（如水源保護(hù)工程、調(diào)水、管網(wǎng)改造等），也多交給自來水企業(yè)來承擔(dān)，這實際上仍是對政府責(zé)任的一種誤解。

清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤注意到這樣一種現(xiàn)象，就連完全市場化的住房問題，現(xiàn)在中央和地方政府也開始重拾政府責(zé)任，建設(shè)廉租房或者對居民進(jìn)行政策性補貼了，為何對供水行業(yè)的政府公共服務(wù)的責(zé)任則要免除呢？須知，水的問題可能比住房問題更關(guān)系民生、甚至關(guān)系到整個民族的健康與未來。

除了真正承擔(dān)其政府責(zé)任之外，目前的當(dāng)務(wù)之急還是要建立配套科學(xué)的監(jiān)管制度和體系。以市政公用領(lǐng)域目前存在的普遍問題—產(chǎn)品（服務(wù)）定價機制為例，現(xiàn)在各級物價管理部門對自來水價格的制定，基本上是以自來水企業(yè)上報的成本為主要依據(jù)的，這就會誘導(dǎo)企業(yè)虛報成本，結(jié)果就會出現(xiàn)“自來水成本漲多少，價格也漲多少”的現(xiàn)象。這樣，管理層高額工資、獎金、福利以及修建樓堂館所等成本都可以計算為企業(yè)的“生產(chǎn)成本”，并經(jīng)由水價的提升，最終轉(zhuǎn)由消費者承擔(dān)經(jīng)濟后果。因此，政府監(jiān)管部門如何建立科學(xué)的成本審監(jiān)機制就顯得尤為重要。

再比如，市政公用企業(yè)的退出機制問題。不少案例顯示，一些市政公用經(jīng)營企業(yè)，很多時候以“停水”、“斷暖”為手段，威脅政府提高價格、增加補貼或者給其他政策優(yōu)惠?！百嶅X就干，不賺或賠錢就撒手不干（反正有政府收拾殘局）”成為他們的行事風(fēng)格。如何對這種情況進(jìn)行監(jiān)管并提出可操作性的預(yù)防及應(yīng)對機制，也要提前謀劃。

因此，僅僅國有化整合不能解決目前存在的問題。專家們認(rèn)為，更重要的是，政府要切實建立科學(xué)完善的監(jiān)管制度。否則，公用事業(yè)領(lǐng)域的深層次問題和實質(zhì)矛盾只是得到了暫時的掩蓋而已，今后的改革仍會在“所有制問題”上左右搖擺、來回打轉(zhuǎn)，而無益于這個特殊行業(yè)的問題的真正解決。