三峽庫區(qū)移民社會(huì)保險(xiǎn)基金籌資機(jī)制研究

重慶三峽學(xué)院 程 燕 三峽庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展研究中心 魏強(qiáng)勁 王順克

社會(huì)保障制度是一項(xiàng)關(guān)系到每個(gè)家庭、每個(gè)人的利益，也是關(guān)系到社會(huì)公平與和諧、國家財(cái)政能力的重要制度，它是社會(huì)穩(wěn)定的“穩(wěn)定器”、“減震器”和“調(diào)節(jié)器”，是一個(gè)國家人權(quán)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，社會(huì)保障的成熟程度與一個(gè)國家和地區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)。隨著三峽大壩的建成，三峽水庫累計(jì)130萬人進(jìn)行了移民。如此浩大和繁雜的移民工程，其艱巨性、復(fù)雜性是其他任何工程不可比擬的，三峽百萬移民也因此而被稱為“世界級(jí)難題”。作為社會(huì)保障制度核心的社會(huì)保險(xiǎn)基金，其籌資機(jī)制具有重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義，因此本文在對三峽庫區(qū)調(diào)研的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了基于生態(tài)補(bǔ)償理論和國有股劃撥的三峽庫區(qū)移民社會(huì)保險(xiǎn)基金籌資機(jī)制。

一、三峽庫區(qū)移民社會(huì)保險(xiǎn)調(diào)研情況

調(diào)研地點(diǎn)為重慶市萬州區(qū)武陵鎮(zhèn)，共發(fā)放250份問卷，收回有效問卷243份。

（一）移民年齡、教育及家庭收支情況調(diào)查 從表1和表2可以看出，70%以上的留守移民年齡超過了40歲（16歲以下少年兒童未參加問卷調(diào)查），這些年齡段的移民很多是當(dāng)年三峽工程移民過程的見證者，通過他們的調(diào)查更有說服力。這些“4050”和老年的移民一方面年齡較大，體弱多病，同時(shí)由于文化程度普遍較低，沒有專業(yè)的職業(yè)技能，所以無法像年輕人一樣外出務(wù)工，通過打工獲得工資性收入。三峽工程所造成的原來很多良田被淹沒或者處于消落帶，很多失地移民家庭只能獲得部分耕地，面積有限甚至是完全喪失土地，造成了移民的家庭經(jīng)營性收入較低。收入低進(jìn)一步影響了其儲(chǔ)蓄，即財(cái)產(chǎn)性收入也較低。而現(xiàn)階段移民所獲得的補(bǔ)償性收入有限，即轉(zhuǎn)移性收入較少，所以通過移民純收入來源的四個(gè)組成部分可以得出其純收入較低，這在表3中也可以得到證實(shí)，即移民的家庭收入普遍偏低，消費(fèi)水平也就偏低，生活水平不高。

表1 武陵鎮(zhèn)被調(diào)查移民年齡調(diào)查表

表2 移民文化程度調(diào)查表

表3 移民收入及消費(fèi)情況調(diào)查表

（二）移民社會(huì)保障情況 在移民參保方面，由表4很直觀的發(fā)現(xiàn)：移民們參加的主要保險(xiǎn)是醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，在調(diào)查中，三分之二的移民都是辦理了醫(yī)療保險(xiǎn)，究其原因，醫(yī)療保險(xiǎn)門檻比較低，每年只需要20元的醫(yī)保費(fèi)，就可以享受到生病后的報(bào)銷，低廉的保費(fèi)使大部分移民能承受，而不愿意參加的移民則反映醫(yī)療保險(xiǎn)在實(shí)際的操作中存在不便，如可以報(bào)銷的醫(yī)療項(xiàng)目有限，一些重大疾病無法提供醫(yī)保，同時(shí)報(bào)銷的手續(xù)不是很快捷，耽誤時(shí)間和精力。

表4 移民參加社會(huì)保險(xiǎn)情況統(tǒng)計(jì)表

近三分之二的移民辦理了養(yǎng)老保險(xiǎn)，根據(jù)重慶市頒布的政策，失地移民現(xiàn)在享受特殊的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，年滿75歲的一次性繳納1.5萬元即可按照城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員最低基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)按月發(fā)給養(yǎng)老待遇，根據(jù)年齡，每小一歲需要增加1300元，到55歲為4.1萬元，55歲以下除了一次性繳納4.1萬元費(fèi)用之外，還需每月繳納城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。同時(shí)根據(jù)移民的搬遷時(shí)間不同，政府給予50%~80%的補(bǔ)貼，這樣一次性繳納的費(fèi)用即在0.3萬元~2.05萬元之間。根據(jù)這項(xiàng)政策，很多年滿55歲的移民參加了移民養(yǎng)老保險(xiǎn)，而“4050”移民和更年輕的移民則感覺每月支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用較高，經(jīng)濟(jì)壓力大。被調(diào)查移民中有87.89%的人希望出臺(tái)更加有利于低收入人群的三峽庫區(qū)移民養(yǎng)老保障制度。

而工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，相對參保的比較少，很多移民甚至不知道這三種保險(xiǎn)。還有很大一部分移民因家庭貧困沒能辦理任何保險(xiǎn)。

（三）三峽庫區(qū)移民社會(huì)保險(xiǎn)問題分析 從三峽工程立項(xiàng)開始，黨和政府就十分關(guān)心三峽移民的社會(huì)保障問題，展開多種形式的工作，截止至2010年底，重慶的農(nóng)村三峽移民安置費(fèi)用已到達(dá)181.7億元，在剛剛開展的移民養(yǎng)老保險(xiǎn)中也提供了很大的金額進(jìn)行資助，維護(hù)了三峽庫區(qū)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，然后由于三峽移民工程涉及面廣，還有一些不完善的地方，具體表現(xiàn)在以下方面：

（1）社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面低。首先是移民習(xí)慣了過去的補(bǔ)助形式，而對于需要自己預(yù)先墊付，然后收益這種保險(xiǎn)制度不了解。因此要擴(kuò)大宣傳，使三峽移民能夠理解并接受社會(huì)保險(xiǎn)這有利于庫區(qū)社會(huì)和移民家庭和個(gè)人的制度。其次針對有些陷入貧困的移民家庭和個(gè)人，可以考慮提高其在參保中政府補(bǔ)貼的比率，根據(jù)實(shí)際情況，少繳納或者免除繳納他們的費(fèi)用，使他們能夠保證基本的生活，進(jìn)而通過發(fā)展生產(chǎn)，擺脫貧困。第三、減少領(lǐng)取保險(xiǎn)時(shí)候的一些繁瑣環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)綠色通道，讓三峽移民能快速、有效的拿到保險(xiǎn)，減少其對社保制度的抵觸情緒，也能側(cè)面擴(kuò)大社保的宣傳。

（2）社會(huì)保險(xiǎn)籌資非常困難。社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌資應(yīng)該來源于社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人三方面。三峽庫區(qū)重慶段有15個(gè)區(qū)縣，在這里面有萬州區(qū)這樣的國家級(jí)貧困縣9個(gè)，地方財(cái)政收入有限。又由于庫區(qū)遠(yuǎn)離重慶主城區(qū)、湖北宜昌市這兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)域，原有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為了三峽工程拆遷、缺乏技術(shù)投入等原因造成衰退，而新的產(chǎn)業(yè)由不能支撐本地居民的需要，形成了三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)空心化。這種產(chǎn)業(yè)空心化使得庫區(qū)的企業(yè)在社保保障投入這一塊捉襟見肘，一些企業(yè)只能部分完成其社會(huì)統(tǒng)籌的任務(wù)。而庫區(qū)移民貧困的生活現(xiàn)狀，使得三峽庫區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)資金的籌集雪上加霜?？梢哉f，三峽庫區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)中最大的問題就是社會(huì)保險(xiǎn)資金的籌集問題。

二、社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集的原則與模式

（一）社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集原則 社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集是指字特定的組織和資源條件下，以一定的模式，并通過多種籌資渠道和途徑來實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障財(cái)務(wù)整體收支平衡的過程。社保基金的籌集一般都遵循三大原則，即整體收支平衡原則，效率與公平結(jié)合原則，經(jīng)濟(jì)適度原則。

整體收支平衡原則，要求保持長期的財(cái)務(wù)平衡，即籌集的資金與支付的費(fèi)用之間產(chǎn)生的債務(wù)要保持長期的平衡，同時(shí)注意社會(huì)保險(xiǎn)基金不應(yīng)該用于非社會(huì)保障方面的支出?；谶@種平衡關(guān)系，社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集形成三種各有利弊的模式，即現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制和部分積累制。

效率與公平結(jié)合原則，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)公平。社會(huì)保障基金主要來自參與者的籌集，但參與者的情況各異，社會(huì)保障也應(yīng)承擔(dān)著收入再分配的職能，因此在不同的對象進(jìn)行籌集時(shí)，應(yīng)注意有所區(qū)別，合理安排其應(yīng)有的負(fù)擔(dān)。但在注重公平的同時(shí)，不能忽略效率要求，這不僅僅要考慮籌集本身的效率，也包括降低籌集的成本，更要強(qiáng)調(diào)符合效率發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。

經(jīng)濟(jì)適度原則，是指社會(huì)保障資金水平，即資金籌集和給付水平在微觀管理層面上體現(xiàn)為基金收支平衡原則，而堅(jiān)持這個(gè)原則的目的在于保持社會(huì)保障基金制度的可持續(xù)發(fā)展?；I資的具體模式由“以支定收”向“以收定支”轉(zhuǎn)變，在宏觀上是與經(jīng)濟(jì)適度這個(gè)原則相吻合的。但也要考慮到社會(huì)保險(xiǎn)作為福利政策的剛性問題。社會(huì)保險(xiǎn)的向上剛性與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行的周期性存在差異，這就要求社會(huì)保險(xiǎn)基金的積累速度應(yīng)盡可能稍快于經(jīng)濟(jì)的平均發(fā)展速度。

因此，合理的籌資規(guī)模應(yīng)該有一個(gè)公平、透明的制度化社會(huì)保險(xiǎn)體系作為基礎(chǔ)，使各種社會(huì)保險(xiǎn)措施都有明文規(guī)定并形成制度，有法可依、有章可循。同時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)體系的資金來源應(yīng)該盡可能多層次、多渠道化。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)基金籌資模式 主要包括：

（1）現(xiàn)收現(xiàn)付模式。現(xiàn)收現(xiàn)付制，是指根據(jù)“橫向平衡”原則，即提前根據(jù)最近幾年保險(xiǎn)費(fèi)用支出的統(tǒng)計(jì)，結(jié)合就業(yè)人數(shù)等方面的預(yù)測當(dāng)年要新支出的保險(xiǎn)費(fèi)用，并在當(dāng)年按照一定的比例要求企業(yè)和個(gè)人分別繳費(fèi)，并將籌集到的資金當(dāng)年全部發(fā)放，在當(dāng)年實(shí)現(xiàn)社?；鹗杖牒椭С龅钠胶猓饹]有盈余，這種模式管理簡單，但實(shí)際由于每年繳費(fèi)比率不同，更適合以費(fèi)的形式進(jìn)行籌資。這種模式的缺點(diǎn)是由于沒有長期規(guī)劃，預(yù)測時(shí)間短，穩(wěn)定性較差，往往會(huì)因各種因素的影響導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金收支失去均衡，從而需要經(jīng)常調(diào)整費(fèi)率。隨著人口老齡化的不斷加劇，就要不斷調(diào)整費(fèi)率，對現(xiàn)收現(xiàn)付模式穩(wěn)定性的沖擊很大。

（2）完全積累模式。完全積累制，是指依據(jù)“縱向平衡”原則，完全用過去積累的繳款所掙取的利息收入提供保險(xiǎn)金的制度。這要求參加保險(xiǎn)的員工從開始工作就逐月將一定比率的收入存入個(gè)人賬戶，滿足其自身今后面臨的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)。本質(zhì)上講這是一種個(gè)人的儲(chǔ)蓄形式，優(yōu)點(diǎn)是對個(gè)人的激勵(lì)作用明顯，容易為大眾所接受，但是這種模式要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展在幾十年的跨度上保持平衡，否則個(gè)人賬戶中的基金會(huì)因?yàn)橥ㄘ浥蛎浡实纫蛩刭H值，因此基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)大，費(fèi)率測算困難。

（3）部分積累模式。部分積累制，是現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種模式的結(jié)合，將“橫向平衡”和“縱向平衡”兩種原則都考慮進(jìn)來。這種模式將基金分成兩部分，一部分基金通過現(xiàn)收現(xiàn)付的模式滿足現(xiàn)有開支的需要，還有一部分是采取積累的模式滿足未來的需要。這一模式又可以分為社會(huì)統(tǒng)籌部分基金積累制和社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分基金積累制模式。相對而言，這種模式能避免前述兩種單獨(dú)模式使用時(shí)候的缺點(diǎn)，但是問題是如何協(xié)調(diào)兩種模式，選擇合適的比例，需要合理的指標(biāo)去分配兩種積累模式的比例。

（三）我國社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌資現(xiàn)行模式 無論是采用哪一種籌資模式，政策的制定者希望達(dá)到如下的目標(biāo)：一是充足的資金積累以應(yīng)對老齡化社會(huì)，二是代際負(fù)擔(dān)的合理化以增進(jìn)社會(huì)福利，三是適當(dāng)?shù)闹贫劝才乓詼p少對經(jīng)濟(jì)的沖擊。

我國的社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌資現(xiàn)行的主要模式是部分積累制，即保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌是指由企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，以其全部員工的工資之和的20%進(jìn)行繳費(fèi)，此項(xiàng)費(fèi)用由社保機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)代收，統(tǒng)籌管理。而個(gè)人賬戶是企業(yè)員工本人工資收入的8%進(jìn)行繳費(fèi)，此項(xiàng)費(fèi)用由企業(yè)給員工發(fā)放薪水時(shí)代扣，并上繳社保機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)，個(gè)人賬戶實(shí)際上是積累制的一種實(shí)現(xiàn)形式。

這種模式具有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)，其一，可以減輕社會(huì)、企業(yè)和員工個(gè)人的經(jīng)濟(jì)壓力。我國已經(jīng)步入了老齡化社會(huì)，對基金的支出要求越來越大，如果采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，則會(huì)加大企業(yè)和必將給未退休的中青年人群的繳費(fèi)比例，使他們參加保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)增加。而通過個(gè)人賬戶的使用，則可以增加基金的收入，減輕這種壓力。第二，保留了社會(huì)統(tǒng)籌互濟(jì)的優(yōu)點(diǎn)，兼顧效益的原則。社會(huì)統(tǒng)籌起到了再分配的作用，使低收入人群可以得到最基本的生活保障，維持了社會(huì)和諧穩(wěn)定，而高收入人群通過平時(shí)較高的繳費(fèi)投入，使其在后來領(lǐng)取保險(xiǎn)的時(shí)候，獲得較高效益。

三、三峽庫區(qū)移民社會(huì)保險(xiǎn)基金籌資機(jī)制構(gòu)建

完善的社會(huì)保險(xiǎn)體系應(yīng)該符合輔助性、需求至上、損失預(yù)防和恢復(fù)性、多樣性原則。即社會(huì)保險(xiǎn)中的一個(gè)基本問題是要確定政府和個(gè)人的責(zé)任范圍，各級(jí)政府應(yīng)該確定自己的任務(wù)，立足于本地區(qū)的社會(huì)需求，通過現(xiàn)金或者其他諸如職業(yè)技能培訓(xùn)等形式使參保人的損失最小化，并可以在本地區(qū)采用形式多樣的社會(huì)保障制度。因此，考慮到三峽庫區(qū)較為貧困落后的特點(diǎn)以及今后生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重任，同時(shí)結(jié)合國家有關(guān)國有股劃撥的相關(guān)政策，可以建立具有特色的三峽庫區(qū)社保籌資機(jī)制。

（一）構(gòu)建基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜龒{庫區(qū)社保基金籌資機(jī)制 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。

公共物品理論和外部性理論為生態(tài)補(bǔ)償提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)。按照微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，產(chǎn)品分為私人物品和公共物品，公共物品具有的非競爭性和非排他性容易產(chǎn)生“公地悲劇”。而資源環(huán)境被認(rèn)為是公共物品。而在過去，人們一直認(rèn)為資源環(huán)境是無價(jià)值的，隨著生態(tài)環(huán)境的破壞和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能相關(guān)研究的開展，人們認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)具有供給功能、調(diào)節(jié)功能、文化功能以及支持功能，這也就反映了生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有的外部效益，而破壞則會(huì)造成外部成本。外部效益被無償使用和外部成本沒有納入生產(chǎn)成本，使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)難以達(dá)到帕累托最優(yōu)。根據(jù)科斯定理，如果私人各方進(jìn)行協(xié)商，通過有效配置資源形成私人市場，將公共物品具有產(chǎn)權(quán)，則市場能在無政府干預(yù)下很好的解決公共物品的外部問題。因此，采用生態(tài)補(bǔ)償形式，能很好解決諸如流域水資源保護(hù)等方面的問題。國內(nèi)已有關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呤侄沃饕菍Ρ谎a(bǔ)償?shù)貐^(qū)進(jìn)行財(cái)政支付，或者水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

作為長江流域重要的區(qū)段，三峽庫區(qū)的發(fā)展不應(yīng)該走先污染再治理的老路，應(yīng)該給下游提供一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境。而這又與三峽庫區(qū)現(xiàn)在需要快速發(fā)展，以解決移民貧困等問題產(chǎn)生了矛盾。為了有效解決這個(gè)矛盾，同時(shí)兼顧三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境與移民生活兩大問題，可以將生態(tài)補(bǔ)償作為三峽庫區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)基金的一個(gè)重要籌資渠道，同時(shí)引導(dǎo)和鼓勵(lì)長江中下游地區(qū)向三峽庫區(qū)予以各種形式的實(shí)物轉(zhuǎn)移支付和教育、培訓(xùn)、人才轉(zhuǎn)移等，還可以考慮設(shè)立三峽庫區(qū)生態(tài)補(bǔ)償公益基金，或者發(fā)行中長期生態(tài)建設(shè)債券，擴(kuò)大補(bǔ)償資金的來源。

（二）構(gòu)建基于國有股劃撥三峽庫區(qū)社保基金籌資機(jī)制 社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用屬于勞動(dòng)力再生產(chǎn)費(fèi)用，馬克思指出，這種費(fèi)用必須在“集體勞動(dòng)所得就是社會(huì)總產(chǎn)品中進(jìn)行統(tǒng)一的六項(xiàng)扣除”，其中就包括用來“應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險(xiǎn)基金”和“為喪失勞動(dòng)能力的人等等設(shè)立的基金”，然而在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國實(shí)行“低工資，低消費(fèi)，高積累”的政策下，這部分扣除沒有納入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累，而是被政府當(dāng)作生產(chǎn)基金直接用于國有企業(yè)的投資及再生產(chǎn)，形成了國有資產(chǎn)的一部分。將國有企業(yè)的這部分資產(chǎn)重新劃入社?；穑贿^是償還“歷史債務(wù)”，符合馬克思的“六項(xiàng)扣除”原理。

我國的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革是一種強(qiáng)制的制度變遷，但政府卻沒有為這一制度改革積累足夠的資金。為了支付這一轉(zhuǎn)制成本，可行方法之一就是劃撥國有股。2001年6月，國務(wù)院的國發(fā)〔2001〕22號(hào)文件《減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》提出國有股存量出售收入，全部上繳全國社會(huì)保障基金。2009年6月財(cái)政部的《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)全國社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》使之細(xì)化。劃撥國有股充實(shí)社會(huì)保障基金，是償還“歷史債務(wù)”的現(xiàn)實(shí)要求。因此，應(yīng)當(dāng)將與三峽工程有關(guān)上市公司的部分國有股劃入三峽庫區(qū)特殊的社?；痼w系，充實(shí)三峽庫區(qū)社保資金來源。

［1］財(cái)政部社會(huì)保障司：《“穩(wěn)定器”、“減震器”、“調(diào)節(jié)器”——回顧三十年來我國社會(huì)保障制度的建設(shè)與財(cái)政的支持》，《預(yù)算管理與會(huì)計(jì)》2008年第6期。

［2］王新祝：《世界水庫移民歷史及三峽百萬移民特點(diǎn)考察》，《三峽大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2001年第3期。

［3］董景榮、王亞飛：《重慶市三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)空心化問題及對策》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2008年第2期。