“一企一鎮(zhèn)”探索城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)新模式

周依敏

國(guó)企雄厚的資本和城鎮(zhèn)的層次化需求催生出“一企一鎮(zhèn)”的有機(jī)結(jié)合

“一邊是拿著鈔票從天下等待空投資金的北京大國(guó)企，一邊是守著資源在地上等待資本發(fā)現(xiàn)的北京小城鎮(zhèn)，兩者雖互相注視對(duì)方，但卻總也握不上手?！边@是對(duì)當(dāng)前北京國(guó)有企業(yè)與北京小城鎮(zhèn)合作開(kāi)發(fā)建設(shè)的真實(shí)寫(xiě)照。

也許是大家同屬北京市的緣故，這種已在多個(gè)省市被不斷復(fù)制的“一企一鎮(zhèn)”合作模式，北京市屬國(guó)企卻一直進(jìn)展不佳。倒是在京的央企紛紛搶得頭彩，航天科工牽手豐臺(tái)區(qū)王佐鎮(zhèn)共建“航天城”、中青旅落戶密云古北口鎮(zhèn)打造“古北水鎮(zhèn)”、華潤(rùn)集團(tuán)進(jìn)軍密云穆家峪鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)“希望小鎮(zhèn)”……

國(guó)企雄厚的資本和城鎮(zhèn)的層次化需求催生出“一企一鎮(zhèn)”的有機(jī)結(jié)合，這種模式在北京正呈蓬勃之勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有不下三十家的大型央企正在與散落在各個(gè)區(qū)縣的小城鎮(zhèn)密集接洽，而扎根于北京、成長(zhǎng)在北京、坐擁著數(shù)千億元資產(chǎn)的北京國(guó)企，在如此大好的機(jī)遇下沒(méi)有理由坐壁上觀。

資源缺少互動(dòng)

無(wú)論是市屬國(guó)有企業(yè)，還是散落在不同角落的182個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都屬于北京自有的存量資源。

存量資源鮮有積極的雙向互動(dòng)，有人曾將其原因歸結(jié)為北京國(guó)有經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和質(zhì)量缺乏足夠的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，企業(yè)為發(fā)展都自顧不暇，更何談與區(qū)域開(kāi)發(fā)的合作。

這樣理由顯然沒(méi)有立足之地。據(jù)市國(guó)資委2011年公布的數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)過(guò)“十一五”時(shí)期北京市對(duì)市屬國(guó)有企業(yè)的“調(diào)改剝退”，市政府直接出資企業(yè)由67家減少到43家，而上市公司卻由35家增至44家，股票達(dá)48支。資產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)效益逐年增長(zhǎng)，截止到2011年底，初步統(tǒng)計(jì)的市屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)總額達(dá)19099.6億元，利潤(rùn)大幅提高，突破300億元，創(chuàng)歷史新高。

更重要的是，北京的國(guó)有資本正在向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)企業(yè)、優(yōu)勢(shì)主體和優(yōu)秀管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)一步集中，2010年底，基礎(chǔ)設(shè)施、公用服務(wù)和現(xiàn)代制造業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)占國(guó)有資產(chǎn)總量的80%，大企業(yè)大集團(tuán)中的國(guó)有資產(chǎn)占國(guó)有資產(chǎn)總量的93%，北京已經(jīng)初步形成了以基礎(chǔ)設(shè)施、公用服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支柱，以具有首都特色的都市產(chǎn)業(yè)為依托，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)初具雛形的國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)，切實(shí)增強(qiáng)了自身的競(jìng)爭(zhēng)力。

也有人用“水太深”來(lái)形容北京各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的投資環(huán)境，進(jìn)而導(dǎo)致了北京國(guó)企的裹足不前。他們認(rèn)為，北京的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于地處首都，利益主體眾多，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)建設(shè)的成本過(guò)高，雙方合作的內(nèi)在動(dòng)力不足。

這樣的觀點(diǎn)，聽(tīng)起來(lái)似乎有幾分道理，但卻忽視了“高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)”這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，一些已經(jīng)投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的央企早已經(jīng)用事實(shí)證明了這一點(diǎn)，就連在京的大型民營(yíng)企業(yè)如中坤集團(tuán)，也因參與門(mén)頭溝齋堂鎮(zhèn)的整體開(kāi)發(fā)建設(shè)而賺得盆滿缽滿。

由此可見(jiàn)，雙方的不合作不是北京的國(guó)有經(jīng)濟(jì)弱，也并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)的投資環(huán)境差，但卻為何“近水樓臺(tái)難得月”呢？一位不愿具名的企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，恰恰是北京國(guó)企多年扎根于小城鎮(zhèn)的原因，才導(dǎo)致了雙方合作的消極。

“長(zhǎng)期以來(lái)，北京的國(guó)有企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，博弈大于合作，處的好的也就是雙方互不侵犯，各得其所，但在企業(yè)的發(fā)展中，難免會(huì)有一些問(wèn)題需要所在政府的幫助與支持，但由于企業(yè)在市政府層面擁有一定的話語(yǔ)權(quán)，往往一出問(wèn)題就繞過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至區(qū)縣政府，直接捅到市里，但最后的處理卻還要回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作極為被動(dòng)。”上述負(fù)責(zé)人指出，正因?yàn)榇耍覀儾趴吹揭恍┢婀值默F(xiàn)象，許多北京國(guó)企謀求更大的發(fā)展，首先選擇到外地去投資拓展，往往會(huì)忽略企業(yè)當(dāng)前所處的這片土地。

恰恰是因?yàn)楸舜酥g太熟悉，難以上演“距離產(chǎn)生美”的故事，使企業(yè)對(duì)身邊區(qū)域萌生出的機(jī)會(huì)喪失了了應(yīng)有的敏銳感覺(jué)，這已經(jīng)讓北京的國(guó)有企業(yè)與陪伴其發(fā)展壯大的土地漸行漸遠(yuǎn)。

企鎮(zhèn)合作能不能再創(chuàng)輝煌，“航天城”、“古北水鎮(zhèn)”等等合作模式已經(jīng)為此打開(kāi)了通向成功的一扇門(mén)，北京的國(guó)企也已經(jīng)摩拳擦掌，模仿追隨者正蠢蠢欲動(dòng)。

而從市國(guó)資委對(duì)外發(fā)布的國(guó)有經(jīng)濟(jì)“十二五”發(fā)展規(guī)劃中也可以讀出市政府對(duì)此持有的態(tài)度：鼓勵(lì)和支持有條件的國(guó)有企業(yè)積極參與區(qū)域合作、在提升國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量效益、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的同時(shí)，模范履行社會(huì)責(zé)任，在促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)首都社會(huì)和諧中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用等等赫然在列。

與此同時(shí)，北京市支持城南發(fā)展、促進(jìn)京西轉(zhuǎn)型發(fā)展、促進(jìn)溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等等相關(guān)政策相繼出臺(tái)，無(wú)不對(duì)企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合作表明了支持態(tài)度。

這些無(wú)疑都在向外界傳遞出一個(gè)信號(hào)：同屬北京存量資源的國(guó)企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作迎來(lái)了難得的重要契機(jī)。

成功者的啟示

企鎮(zhèn)合作商機(jī)無(wú)限。其實(shí)，在大量的北京國(guó)企按兵不動(dòng)徘徊猶豫之時(shí)，也有企業(yè)耐不住寂寞率先進(jìn)行了嘗試，京煤集團(tuán)便是其中之一，其借助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的契機(jī)，積極參與京西的轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動(dòng)所屬礦區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極合作，并已取得了不錯(cuò)的成效。

據(jù)京煤集團(tuán)負(fù)責(zé)推動(dòng)這項(xiàng)合作的北京昊泰房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司總經(jīng)理支現(xiàn)偉介紹，因?yàn)槎鄠€(gè)契機(jī)的出現(xiàn)，才最終促成了京煤集團(tuán)與門(mén)頭溝王平鎮(zhèn)“一企一鎮(zhèn)”的開(kāi)發(fā)合作。

所謂多個(gè)契機(jī)，一者是由于煤礦開(kāi)采區(qū)域均處于山區(qū)，礦區(qū)工人的生活居住條件異常艱苦，形成了大量落后的棚戶區(qū)，2008年底國(guó)務(wù)院提出用3-5年時(shí)間完成全國(guó)棚戶區(qū)的改造，北京作為3年完成的省市，需要改造的區(qū)域主要集中在通州、豐臺(tái)和門(mén)頭溝三個(gè)區(qū)縣，門(mén)頭溝的兩片棚戶區(qū)都集中在京煤集團(tuán)所在的礦區(qū)，在這樣的大背景下，京煤集團(tuán)王平煤礦的棚戶區(qū)改造已經(jīng)勢(shì)在必行；

再者，2010年北京“兩會(huì)”期間，139名人大代表向市政府提交了促進(jìn)京西地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的議案，并最終催生了2011年的政府一號(hào)文件的出臺(tái)。該文件將京西的豐臺(tái)、石景山、門(mén)頭溝三個(gè)區(qū)和首鋼集團(tuán)、京煤集團(tuán)兩家國(guó)企確定為落實(shí)西部轉(zhuǎn)型的主體，并明確提出鼓勵(lì)支持兩家國(guó)企與所在區(qū)縣的在多個(gè)方面開(kāi)展合作。兩個(gè)重要的契機(jī)疊加，直接促成了門(mén)頭溝王平鎮(zhèn)與京煤集團(tuán)共建“中瑞生態(tài)谷”的全面合作。

對(duì)于企鎮(zhèn)合作，京煤集團(tuán)曾公開(kāi)表示，只要能做到資金平衡就可以合作，能夠盤(pán)活京煤集團(tuán)自有的土地資源就是勝利。在這樣的合作理念指導(dǎo)下，京煤集團(tuán)確定以復(fù)合地產(chǎn)+城市運(yùn)營(yíng)的模式對(duì)王平整個(gè)鎮(zhèn)域進(jìn)行整體開(kāi)發(fā)，變過(guò)去開(kāi)發(fā)商單純蓋房賣(mài)房為全面融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并考慮到王平鎮(zhèn)域財(cái)政的實(shí)際困難，由集團(tuán)出資全面參與鎮(zhèn)域的總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，到基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)方案、環(huán)境建設(shè)、資金平衡方案等等設(shè)計(jì)。

這種合作也被雙方看作是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，政府能夠整合資源出臺(tái)政策，企業(yè)有先進(jìn)的理念和資金，雙方的合作不僅能盤(pán)活各自的資源，還能把一個(gè)鎮(zhèn)域的整體價(jià)值大大提升。

事實(shí)上，多重契機(jī)只是促進(jìn)合作的外部因素，對(duì)于合作的成功，首先擁有資金的國(guó)企本身要有意愿有能力，還要樹(shù)立強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，不能以盈利為目的，并要與地方政府樹(shù)立共贏的發(fā)展理念。以京煤集團(tuán)為例，企業(yè)對(duì)鎮(zhèn)域做的大量規(guī)劃，都是由企業(yè)單方投入，在棚戶區(qū)改造沒(méi)有啟動(dòng)之前，前期規(guī)劃的投入就達(dá)到了近兩千萬(wàn)，這其實(shí)并不屬于企業(yè)的投入范疇，而對(duì)于肩負(fù)國(guó)有資產(chǎn)保值增值任務(wù)的國(guó)企來(lái)說(shuō)，作出這一決策更需要相當(dāng)大的勇氣和魄力。

而京煤集團(tuán)之所以敢于在“一企一鎮(zhèn)”的合作上有所作為，還有一點(diǎn)特別重要，就是京煤集團(tuán)下屬的北京金泰地產(chǎn)集團(tuán)，作為北京昊泰地產(chǎn)的母公司，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，已經(jīng)形成了地產(chǎn)業(yè)和城市服務(wù)業(yè)兩大功能板塊，使其對(duì)一個(gè)區(qū)域的整體認(rèn)識(shí)把握和開(kāi)發(fā)具有了相對(duì)專業(yè)的能力。

當(dāng)然，即便是具備諸多的先天條件，但僅有企業(yè)的單方推動(dòng)，仍然無(wú)法達(dá)成真正的合作，作為相關(guān)的利益一方，對(duì)于企鎮(zhèn)的全面合作，政府也要有強(qiáng)烈的合作意愿和開(kāi)放共贏的思想，要為企業(yè)投資營(yíng)造開(kāi)放的政策環(huán)境，這要求政府必須放低姿態(tài)，絕不能以居高臨下對(duì)待企業(yè)的投資。

與王平鎮(zhèn)全面合作的順利推進(jìn)，使“一企一鎮(zhèn)”的合作模式逐步得到了京煤集團(tuán)與區(qū)縣政府的認(rèn)可，這種模式被京煤集團(tuán)迅速?gòu)?fù)制到了京煤集團(tuán)房山煤礦的所在地——房山區(qū)河北鎮(zhèn)，雙方聯(lián)合打造的“中國(guó)美麗谷”概念也逐步為外界所熟知。

雖然國(guó)有企業(yè)與所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)不同，也可能沒(méi)有出現(xiàn)京煤集團(tuán)這樣的共建機(jī)遇，但京煤集團(tuán)用事實(shí)證明了“一企一鎮(zhèn)”合作模式的可行性，這對(duì)于眾多北京國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，極具示范意義和推廣價(jià)值。

如何推動(dòng)合作

有了宏觀政策背景的引導(dǎo)和企業(yè)認(rèn)識(shí)的不斷提高，推動(dòng)北京國(guó)企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展“一企一鎮(zhèn)”合作的時(shí)機(jī)已經(jīng)顯現(xiàn)。

一方面隨著北京城市化的快速推進(jìn)，城區(qū)的開(kāi)發(fā)空間已經(jīng)越來(lái)越少，城區(qū)周邊的小城鎮(zhèn)，特別是42個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)已經(jīng)成為承載首都城市功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略腹地，而這些區(qū)域雖然距離城區(qū)較近，但由于基礎(chǔ)設(shè)施落后、社會(huì)投資不足，如同一個(gè)圍繞中心城區(qū)的貧困帶，亟需大量的資金進(jìn)入將其整體改造。

另一方面，隨著首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，國(guó)有經(jīng)濟(jì)也需要進(jìn)入到新的發(fā)展領(lǐng)域，拓展新的發(fā)展空間，并已經(jīng)在交通、水務(wù)、能源、環(huán)衛(wèi)等城市運(yùn)營(yíng)板塊，和汽車(chē)、鋼鐵、電子信息、裝備制造、新型建材、醫(yī)藥等現(xiàn)代制造業(yè)板塊，以及旅游服務(wù)、房地產(chǎn)、商貿(mào)流通、文化創(chuàng)意等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)板塊方面積累了相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)力，這些恰恰也是推動(dòng)一個(gè)區(qū)域發(fā)展建設(shè)所需的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重要支撐。

從這個(gè)角度講，北京國(guó)資委所監(jiān)管的40多家直接出資企業(yè)都具備條件與鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)對(duì)合作，當(dāng)然這種合作要根據(jù)企業(yè)的不同情況，可以是像京煤集團(tuán)一樣的開(kāi)展全面合作，也可以采用單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行合作嘗試。

雖然“一企一鎮(zhèn)”合作看似已經(jīng)萬(wàn)事俱備，實(shí)則還差一個(gè)啟動(dòng)按鈕的“東風(fēng)”。而這個(gè)“東風(fēng)”其實(shí)就是市級(jí)層面要建立一種基于這種合作的促進(jìn)機(jī)制，讓有契機(jī)的能夠合作，沒(méi)有契機(jī)的創(chuàng)造機(jī)會(huì)進(jìn)行合作。

作為先行探路的京煤集團(tuán)負(fù)責(zé)人就曾指出，在與門(mén)頭溝和房山的合作中，一旦遭遇規(guī)劃、立項(xiàng)、建設(shè)等各個(gè)方面的障礙，現(xiàn)在并沒(méi)有很好的解決辦法，只能依靠企業(yè)和區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)在市里的影響，聯(lián)手去找市領(lǐng)導(dǎo)尋求解決方案。

很顯然，以“聯(lián)手找領(lǐng)導(dǎo)”對(duì)問(wèn)題“見(jiàn)招拆招”，在某種程度上促進(jìn)了合作的推進(jìn)，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還需要建立一套行之有效的長(zhǎng)效機(jī)制，比如建立一個(gè)由市領(lǐng)導(dǎo)掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，針對(duì)合作過(guò)程中的一些困難和問(wèn)題，研究出臺(tái)一些具有針對(duì)性的政策等。

因?yàn)?，如若不然，即便是企?zhèn)的合作取得積極進(jìn)展，可以預(yù)見(jiàn)的是，大家都會(huì)去爭(zhēng)搶那些具有優(yōu)勢(shì)資源的地區(qū)，弱勢(shì)區(qū)域?qū)?huì)越來(lái)越落后，這顯然有悖于北京市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的大方向。

其實(shí)，房山區(qū)政府在服務(wù)投資項(xiàng)目落地方面開(kāi)創(chuàng)的“項(xiàng)目專員”制度，倒是為市級(jí)層面推動(dòng)企鎮(zhèn)合作提供了不錯(cuò)的借鑒。據(jù)了解，房山區(qū)為促進(jìn)重大投資項(xiàng)目的落地，確定由一位區(qū)領(lǐng)導(dǎo)專門(mén)對(duì)口一個(gè)重大項(xiàng)目，并從鄉(xiāng)鎮(zhèn)中抽調(diào)專人組成不同的項(xiàng)目組，在區(qū)領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立項(xiàng)目專員，專門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推動(dòng)項(xiàng)目落地之前的相關(guān)工作。

除此之外，考慮到目前國(guó)企合作的區(qū)域大多集中在42個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)，市政府也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)小城鎮(zhèn)的支持力度?？v觀重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施，大多都尚不完善，這也是國(guó)企不愿合作的障礙，而現(xiàn)有市級(jí)支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策雖然出臺(tái)的較多，并在一定程度上促進(jìn)了重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，但大多數(shù)文件都是指導(dǎo)性的意見(jiàn)，對(duì)小城鎮(zhèn)的支持如同支持棚戶區(qū)改造一樣，只有一些原則性的表述，如對(duì)小城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造的支持，規(guī)定了鼓勵(lì)工礦用地用于新興產(chǎn)業(yè)的培育等一些原則性的表述，但具體怎么鼓勵(lì)和支持，還沒(méi)有具有操作性的實(shí)施意見(jiàn)。

不難看出，由于北京城市化進(jìn)程的逐步加快，以及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的現(xiàn)實(shí)需要，北京國(guó)企與小城鎮(zhèn)的合作時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái)，京煤集團(tuán)等國(guó)企牽手相關(guān)鎮(zhèn)域的成功探索也在某種程度上打消了有關(guān)各方對(duì)于合作能否共贏的質(zhì)疑，為促使雙方合作的積極性更高、范圍更廣，一方面還需要市級(jí)層面集成支持重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的相關(guān)政策資金，并具體在政策突破上出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，在逐步完善重點(diǎn)小城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境的同時(shí)，為企業(yè)投資的進(jìn)入創(chuàng)造更好的前置條件；另一方面，北京的國(guó)企也需立足于履行社會(huì)責(zé)任，在兼顧利益的同時(shí)，用自身的實(shí)際行動(dòng)為北京的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

（作者：中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生）

對(duì)于企鎮(zhèn)合作，京煤集團(tuán)曾公開(kāi)表示，只要能做到資金平衡就可以合作，能夠盤(pán)活京煤集團(tuán)自有的土地資源就是勝利

隨著首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，國(guó)有經(jīng)濟(jì)也需要進(jìn)入到新的發(fā)展領(lǐng)域，拓展新的發(fā)展空間