向公益?zhèn)髅健⒐卜?wù)回歸的努力
——對廣電最新動向的一種解讀

文/張 聰

向公益?zhèn)髅健⒐卜?wù)回歸的努力
——對廣電最新動向的一種解讀

文/張 聰

張 聰中國廣播電視協(xié)會副秘書長

廣電系統(tǒng)最近有幾個(gè)動作，在業(yè)內(nèi)影響深廣，在社會上也引發(fā)了不少議論。那就是最近所謂的“限廣令”和“限娛令”開始實(shí)施，以及因央視訴訟再次浮出水面的“三網(wǎng)融合”爭議問題。我個(gè)人認(rèn)為，這些都應(yīng)視作廣電管理部門促使廣電媒體向公益?zhèn)髅?、公共服?wù)回歸的努力。解讀這些措施背后的含義，有助于我們對廣播電視媒體的本質(zhì)屬性有更清晰的了解。

“限廣令”

2011年11月25日，廣電總局發(fā)布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行<廣播電視廣告播出管理辦法>的補(bǔ)充規(guī)定的通知》（廣電總局令第66號）于今年1月1日起正式實(shí)施。內(nèi)容主要是，清理并撤銷2012年電視劇的插播廣告時(shí)段，確保自2012年1月1日起，播出電視劇時(shí)，每集（以45分鐘計(jì)）中間不得再以任何形式插播廣告。

文件頒布后，觀眾一片叫好之聲。但也無須諱言，它對廣電媒體廣告收入的影響也是巨大的。有人估算，全國僅此一項(xiàng)，就將減少200億收入，占2011年全年電視廣告總收入的1/4還要多（2010年全國電視廣告收入796.59億元）。

政府出面對電視廣告經(jīng)營進(jìn)行干預(yù)，這不是第一次，但卻是涉及面最廣、力度最大的一次。

政府之所以不肯放松對廣告播出的管理是基于這樣的認(rèn)識：廣播電視是黨和政府的喉舌，必須重視正確的導(dǎo)向，管理權(quán)必須牢牢掌握在黨和政府手中；廣電媒體是公益性組織，應(yīng)提供公共服務(wù)，把社會效益放在第一位。

正因?yàn)槿绱耍?983年以來的28年中，政府發(fā)布的有關(guān)廣告的規(guī)章和規(guī)范性文件即有25件之多（包括過期失效和已有新規(guī)定替代的），幾乎達(dá)到平均每年一份的地步。

媒體廣告怎會發(fā)展到政府認(rèn)為非治理不可的地步？又是什么原因令廣電媒體痼疾難除，迫使政府必須一次次出手進(jìn)行規(guī)制呢？冰凍三尺非一日之寒，除了媒體廣告經(jīng)營的不規(guī)范外，一定程度上也囿于政策原因及其歷史發(fā)展過程。

這樣就產(chǎn)生了兩個(gè)悖論。

第一個(gè)悖論：鑒于廣播電視在形成和引導(dǎo)社會輿論方面的重要作用，一方面，政府不可能放松規(guī)制，必須把領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在手里，以確保媒體導(dǎo)向不出問題，不捅婁子，不惹亂子，還不能讓老百姓反感；另一方面，由于政府財(cái)力有限，卻又不得不讓媒體從市場運(yùn)作中解決自身發(fā)展需要的資金問題，媒體便被賦予了一定的經(jīng)濟(jì)職能，在政府財(cái)政供應(yīng)不足的情況下，必然會不自覺地沿著倚重經(jīng)濟(jì)效益的運(yùn)行規(guī)律演進(jìn)下去。所以，只要政府投入的問題一天不解決，想要媒體不考慮經(jīng)濟(jì)效益，主動掌握好兩個(gè)效益之間的平衡，實(shí)際上是非常困難的。畢竟這關(guān)系到媒體在競爭日趨激烈大背景下的生存與發(fā)展問題。

第二個(gè)悖論：媒體在獲得一定的經(jīng)濟(jì)職能之后，確實(shí)煥發(fā)出了相當(dāng)?shù)幕盍Γ扔?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的抱殘守缺有很大進(jìn)步，豐富群眾文化生活的作用與日俱增，這是媒體與市場經(jīng)濟(jì)接軌帶來的好處。但其不自覺的逐利行為也令政府監(jiān)管難度加大。放任不管，會漏洞百出。可如果重新回到全額撥款的老路上，媒體由此產(chǎn)生的不思進(jìn)取的惰性心理，又會使政府背上沉重的財(cái)政包袱，這對于調(diào)動媒體的積極性，特別是對節(jié)目數(shù)量的豐富和質(zhì)量的提升也未見得有任何好處。

于是，在政府目前尚不具備條件或者還不想或不能改變現(xiàn)有政策的前提下，對媒體廣告的管理便出現(xiàn)了“放一放、再收一收”，時(shí)松時(shí)緊的局面。

我們知道，近年來廣播電視進(jìn)行了一系列眼花繚亂的改革（三局合一，兩臺合并），但無論怎么改，也沒有把廣播電視臺事業(yè)單位的性質(zhì)改掉，這就決定了廣播電視必然要承擔(dān)提供公共文化服務(wù)的使命，而廣播電視作為“黨和政府喉舌”的性質(zhì)也是不可更改的。這正是政府之所以會公開“亮劍”而媒體卻不會公開“頂撞”的原因。

在這樣的一個(gè)大前提下，要使廣電媒體繼續(xù)保持公益媒體特色，大致有三種選擇：一是維持現(xiàn)有的廣電事業(yè)與節(jié)目規(guī)模，大幅度增加財(cái)政投入。亦即按照中央關(guān)于促進(jìn)文化大發(fā)展大繁榮的決定要求的那樣，做到“以政府為主導(dǎo)，以公共財(cái)政為支撐”。這樣，媒體少了經(jīng)費(fèi)上的后顧之憂，自然也就失去了繼續(xù)做廣告的理由，熒屏的凈化水到渠成。二是根據(jù)國家財(cái)力的大小，確定可以支持的頻道頻率數(shù)量，裁撤財(cái)政補(bǔ)貼不能覆蓋的多余部分。三是實(shí)行媒體按性質(zhì)的分類管理。像當(dāng)前事業(yè)單位進(jìn)行的改革或非時(shí)政類報(bào)刊轉(zhuǎn)企改制那樣，公益的歸公益，由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，其余的推向市場。

三者必居其一。否則，混亂的情況恐怕不可能消除。

但遺憾的是，目前除了重慶表示要給廣電追加投入之外，其他省尚無相應(yīng)表態(tài)或拿出其他的辦法。廣電媒體下一步究竟將如何發(fā)展，是基本維持現(xiàn)狀、只做局部調(diào)整，還是加大投入、一次性從根本上解決問題，目前仍是未知數(shù)。

總之，“限廣令”的實(shí)施，是政府想把在商業(yè)化道路上漸行漸遠(yuǎn)的媒體重新拉回公益道路的又一次努力。我個(gè)人認(rèn)為，這是解讀當(dāng)前廣電政策和今后走向的一把鑰匙。這個(gè)問題弄通了，其他的問題也都可以迎刃而解了。同時(shí)我也認(rèn)為，由于體制機(jī)制改革沒到位或思路尚未完全理清，這樣做的效果將十分有限。因?yàn)槿绻荒苋缰醒霙Q定那樣從根本上解決媒體生存所系的經(jīng)費(fèi)問題，媒體就總要想方設(shè)法掙錢，解決自身發(fā)展之需要。如此，政府把媒體往回拉的努力恐將永無休止。如何沖出“一管就死，一放就亂”的怪圈，在收與放、治與亂之間尋找適合的平衡點(diǎn)，將成為困擾政府的長期問題。

“限娛令”

“限娛令”準(zhǔn)確的名稱是《廣電總局關(guān)于加強(qiáng)上星綜合頻道節(jié)目管理的意見》，文件的核心是要建立“上星綜合頻道節(jié)目播出調(diào)控制度”?！兑庖姟分赋觯闲蔷C合頻道的定位應(yīng)該是新聞綜合頻道，必須以新聞節(jié)目為主，以宣傳教育為主，不能辦成專業(yè)頻道，更不能辦成娛樂頻道。為此《意見》要求，省級衛(wèi)視每晚黃金檔（包括晚間）必須播出三檔包括《新聞聯(lián)播》在內(nèi)的新聞節(jié)目，每天新聞自制時(shí)間不得少于90分鐘，每臺每周黃金時(shí)間播出的綜藝節(jié)目不能超過兩個(gè)。黃金時(shí)間限制播出相親、情感故事、競技節(jié)目、綜藝娛樂等七大類節(jié)目。因?yàn)樵撘庖妼Ω髋_綜藝娛樂類節(jié)目影響最大，業(yè)界習(xí)慣形象地稱之為“限娛令”。

此前，全國衛(wèi)視綜藝娛樂類節(jié)目有126個(gè)之多，且作為當(dāng)家節(jié)目，多安排在黃金時(shí)間播出。如果按意見執(zhí)行，全國34個(gè)電視上星綜合頻道，每臺每周不超過兩個(gè)，理論上的最大容納值只有68個(gè)，相當(dāng)于攔腰砍了一刀。難怪各衛(wèi)視感受最深的是文件對娛樂節(jié)目的限制。

各級衛(wèi)視為什么一窩蜂地爭著上綜藝娛樂節(jié)目？其實(shí)原因很明顯，說到底是因?yàn)樗芪矍?，拉動收視，容納更多的廣告，創(chuàng)造較高的經(jīng)濟(jì)效益。

政府為什么要對其進(jìn)行控制？除了部分原因與對廣告進(jìn)行管控相同外，最重要的還在于這些節(jié)目的內(nèi)容，很多是與社會主義核心價(jià)值體系相沖突的，有對觀眾進(jìn)行誤導(dǎo)之嫌，這直接損害了媒體堅(jiān)持正確導(dǎo)向的功能。而且，這些節(jié)目往往相互克隆，同質(zhì)化嚴(yán)重，泛濫成災(zāi)，多到了令人反感的地步。

廣電媒體的性質(zhì)功能不容改變，所以，對這些節(jié)目的整頓當(dāng)在意料之中，只是時(shí)間早晚而已。對此，一些原本以此類節(jié)目稱雄的電視臺都有所覺察，知道此舉非長久之計(jì)，早已做好整改的心理準(zhǔn)備。

不過，通過調(diào)研，也聽到一些不同的反映。有的同志認(rèn)為，娛樂類節(jié)目過多，確實(shí)應(yīng)該限制，但“切一刀”可以，“一刀切”則顯得有些過。畢竟提供娛樂是廣電媒體的一大功能，可以滿足老百姓很大一部分需求。同限制娛樂類節(jié)目的形式相比，似乎更應(yīng)該重視限制娛樂類節(jié)目中的低俗內(nèi)容。與其限娛，不如限俗。還有的同志認(rèn)為，如何界定被限制之列的娛樂節(jié)目，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該細(xì)化，應(yīng)該更加明確。比如，有的節(jié)目本意在傳承中華優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，只是揉進(jìn)了娛樂元素或借助了娛樂的形式，是否也當(dāng)在被限制之列，值得進(jìn)一步研究。不要在“潑出臟水的同時(shí)把孩子也潑掉”。

應(yīng)該說這些意見都是值得重視和研究的。當(dāng)然，矯枉難免過正。政府的當(dāng)務(wù)之急是要使廣電媒體重回公益媒體、提供公共服務(wù)的正確道路上來。相信經(jīng)過一段時(shí)間的磨合，這些懸而未決的問題會逐漸得到解決。

“三網(wǎng)融合”的爭論

國務(wù)院頒布的《推進(jìn)三網(wǎng)融合總體方案》（國發(fā)〔2010〕5號），確定了三網(wǎng)融合12個(gè)試點(diǎn)城市的名單和試點(diǎn)方案，被輿論樂觀地認(rèn)為三網(wǎng)融合終于進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。表面上似乎已經(jīng)塵埃落定，但實(shí)際上，廣電與電信方面的矛盾始終未曾間斷。

2011年8 月，中國網(wǎng)絡(luò)電視臺(CNTV)正式就江蘇電信和廣東電信IPTV業(yè)務(wù)平臺侵權(quán)盜播中央電視臺相關(guān)電視欄目視頻的行為向南京中院和廣州中院提起了維權(quán)訴訟，使這一爭論再起波瀾。由于這是廣電第一次對電信運(yùn)營商起訴，引起世人廣泛關(guān)注。許多人認(rèn)為這是兩個(gè)行業(yè)間的利益之爭，應(yīng)該各打五十大板。這說明大家對爭議的實(shí)質(zhì)是什么，尚缺少深入的認(rèn)識和理解。

廣電和電信本來是業(yè)務(wù)互不交叉的兩個(gè)行業(yè)，之間并不存在所謂的競爭?，F(xiàn)在之所以起了爭執(zhí)，主要在于基于網(wǎng)絡(luò)的增值業(yè)務(wù)部分互相有了交叉，而問題的焦點(diǎn)在于誰有資格掌握電視節(jié)目的網(wǎng)絡(luò)播控權(quán)。這方面，電信基于擴(kuò)張和完善產(chǎn)業(yè)鏈的考慮與需要，急欲獲得內(nèi)容資源，挾技術(shù)領(lǐng)先和雄厚資本的優(yōu)勢，采取的是攻勢；廣電產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有待更新升級，出于保護(hù)內(nèi)容安全的職責(zé)需要，不同意出讓網(wǎng)絡(luò)播控權(quán)，采取的是守勢。爭執(zhí)可以說完全由電信方面主動進(jìn)攻而引起。事情其實(shí)就是這么簡單。

但事情的分析可以簡單，問題的解決卻不簡單。有人認(rèn)為，既然電信方面技術(shù)先進(jìn)又實(shí)力雄厚，用電信的網(wǎng)傳電視內(nèi)容不是很簡單嗎？實(shí)際情況并非如此。

首先，需要撇清一個(gè)概念：三網(wǎng)融合不是三網(wǎng)合一。廣電網(wǎng)和電信網(wǎng)是兩個(gè)并行獨(dú)立的物理網(wǎng)，國務(wù)院《三網(wǎng)融合方案》對三網(wǎng)融合給出的權(quán)威定義是：三網(wǎng)融合是指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)在向?qū)拵ㄐ啪W(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)演進(jìn)過程中，其技術(shù)功能趨于一致，業(yè)務(wù)范圍趨于相同，網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、資源共享，能為用戶提供語音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務(wù)。這就首先否定了并入一個(gè)網(wǎng)即電信網(wǎng)的問題。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)條件下，廣電與電信不僅業(yè)務(wù)范圍不同，業(yè)務(wù)的性質(zhì)更是有天壤之別，絕不可混為一談。

其次，三網(wǎng)融合是有前提條件的，那就是方案中指明的，必須是寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)的融合。也就是說，融合不是當(dāng)前要做的事情?，F(xiàn)在的技術(shù)條件不對等，想融也融不起來。只有寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)才是“技術(shù)功能趨于一致，業(yè)務(wù)范圍趨于相同，網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、資源共享”的基礎(chǔ)條件。而且，即使技術(shù)條件成熟了，可以融合的恐怕也只有雙方互有交叉的增值業(yè)務(wù)部分。至于各自的核心業(yè)務(wù)部分仍然要各司其職。

當(dāng)前，在建設(shè)寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)的問題上，三個(gè)方面都在加快進(jìn)度，都在為下一步融合做準(zhǔn)備。

必須承認(rèn)，由于電信（實(shí)際掌握著互聯(lián)和通信兩個(gè)網(wǎng)）技術(shù)基礎(chǔ)條件好，資金充足，占據(jù)相對優(yōu)勢，進(jìn)展更為迅速一些。

相比之下，廣電方面顯得要被動許多。由于歷史、體制等方面的原因，有線網(wǎng)沒有形成電信網(wǎng)那樣的全國一張網(wǎng)，而是被分割得很零碎，更沒有全部實(shí)現(xiàn)數(shù)字化。這種不對等的局面，使廣電面對迫在眉睫的三網(wǎng)融合時(shí)承受著巨大的壓力。

第三，在完成預(yù)訂目標(biāo)的進(jìn)度上雙方存在著時(shí)間差。按照工程目標(biāo)，中國電信寬帶用戶的接入帶寬將在3～5年內(nèi)躍升10倍以上，并將持續(xù)快速提升；資費(fèi)在3年左右迎來“跳變期”，并將持續(xù)下降。他們的計(jì)劃是在2011年新增光纖用戶3000萬，2013年達(dá)到8000萬，“十二五”末光纖入戶（帶寬在100M以上）超過1億。現(xiàn)在很多地方的電信IPTV都出現(xiàn)了高清視頻節(jié)目，而且?guī)缀鹾w了數(shù)字電視擁有的所有頻道。而廣電除了資金缺口，面臨更復(fù)雜的問題。按照去年出臺的《中國下一代廣播電視網(wǎng)（NGB）自主創(chuàng)新戰(zhàn)略研究報(bào)告》提出的規(guī)劃，廣電要“形成與電信網(wǎng)公平‘競合’的態(tài)勢，突破三網(wǎng)融合中的‘代差’瓶頸”，就必須建設(shè)下一代廣播電視網(wǎng)，而這需要分三個(gè)階段，用十年左右的時(shí)間（至2019年）才能建成。這顯露出廣電與電信在實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)上的時(shí)間差異。

第四，誰有資格建立內(nèi)容集成播控平臺、掌握電視節(jié)目的網(wǎng)絡(luò)播控權(quán)。其實(shí)答案是明確和肯定的。國務(wù)院《三網(wǎng)融合方案》規(guī)定得非常清楚：IPTV、手機(jī)電視的集成播控業(yè)務(wù)由廣電部門負(fù)責(zé)，宣傳部門指導(dǎo)。具體任務(wù)是：廣電部門按照廣播電視治理政策法規(guī)要求，加強(qiáng)對從事廣播電視業(yè)務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)規(guī)劃、業(yè)務(wù)準(zhǔn)進(jìn)、運(yùn)營監(jiān)管、內(nèi)容安全、節(jié)目播放、安全播出、服務(wù)質(zhì)量、公共服務(wù)、設(shè)備進(jìn)網(wǎng)、互聯(lián)互通等治理。這對文化、信息安全的要求是很高的。所以，互聯(lián)網(wǎng)電視牌照和IPTV牌照均由廣電部門掌握。其根本原因就在于：網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展與普及在給人們帶來便利的同時(shí)，也產(chǎn)生了各種消極負(fù)面的影響。特別是網(wǎng)絡(luò)傳播的泛在性、跨國性、復(fù)雜性和易受攻擊性等特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)文化和網(wǎng)絡(luò)輿論對國家信息與文化安全乃至社會的穩(wěn)定都提出了重大挑戰(zhàn)。鑒于中國的國情，電視媒體除承擔(dān)大眾傳播媒介的社會屬性外，還必須承擔(dān)國家作為黨和政府“喉舌”的政治屬性，因此中國IPTV的發(fā)展，將無法脫離廣電的監(jiān)管，這既是中國的國情所決定的，也是廣電部門的職責(zé)所在。特別是在“當(dāng)今世界正處于大發(fā)展大變革大調(diào)整時(shí)期，各種思想文化交流交融交鋒更加頻繁，維護(hù)國家文化安全任務(wù)更加艱巨的復(fù)雜形勢下”，要想讓政府對具有意識形態(tài)屬性的廣播電視撒手不管，是完全沒有可能的?？陀^而言，內(nèi)容把關(guān)的工作既不在電信業(yè)務(wù)范疇，電信也缺乏這樣的資質(zhì)與能力。

為了節(jié)目傳輸安全，實(shí)現(xiàn)在內(nèi)容上的管控，廣電目前采取的措施是在有條件與電信實(shí)現(xiàn)對接的12個(gè)試點(diǎn)城市的有線網(wǎng)中，建立內(nèi)容集成播控平臺或分平臺，用以推廣IPTV。這應(yīng)該是確保內(nèi)容安全前提下唯一正確的抉擇，是穩(wěn)妥的和積極的。但遺憾的是電信方面并不配合，而是采取打擦邊球的方式，試圖繞過廣電對內(nèi)容的管控。而正是由于電信出于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動機(jī)，千方百計(jì)想擺脫廣電對內(nèi)容監(jiān)管的羈絆，自成體系，所以才不可避免地引起了矛盾和沖突。例如CNTV有關(guān)人士曾反映，他們“與多家地方電視臺一起在8個(gè)試點(diǎn)城市投入近2億元建設(shè)了IPTV播控總平臺和分平臺，說服地方電視臺順利完成了內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)對接，但是在與電信運(yùn)營商的網(wǎng)絡(luò)對接上卻卡殼了”，以至于“造成前期投入的資金和設(shè)備都處于閑置的狀態(tài)”。同樣的問題在廣東等地也有反映。

對于廣電與電信的區(qū)別，一些業(yè)外人士其實(shí)也已看出了端倪。吳純勇先生就曾公開表示，“工信部以提高產(chǎn)業(yè)競爭能力為出發(fā)點(diǎn)，對終端廠商所持的是鼓勵態(tài)度，但是廣電重視的是內(nèi)容監(jiān)控，兩個(gè)部委的出發(fā)點(diǎn)不一樣?！边@樣說是符合實(shí)際情況的。所以我們不能把廣電與電信之爭簡單地理解為單純的行業(yè)之爭，實(shí)在是因?yàn)閺V電出于職責(zé)而不能不爭。

以上林林總總，表面上十分熱鬧、曲折復(fù)雜，但深究起來，很多問題的產(chǎn)生，實(shí)際上是出于廣電行政管理部門堅(jiān)守對內(nèi)容安全包括傳輸安全負(fù)責(zé)的底線，這似乎應(yīng)成為判斷廣電今后走勢的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。