我國政府投資面臨的效率困境及其化解路徑

張雷寶

(浙江財經(jīng)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院,浙江 杭州 310018)

一、問題的提出

改革開放以來,中國的經(jīng)濟(jì)增長高度依賴于政府和非政府投資的增長,具有典型的投資驅(qū)動型路徑特征。例如,1978-1990年間中國經(jīng)濟(jì)增長中各類投資貢獻(xiàn)率平均為30.3%,1990-2000年上升至36.1%,而2001-2008年間在政府投資的強(qiáng)力刺激下,投資貢獻(xiàn)率出現(xiàn)加速變化的態(tài)勢,平均投資貢獻(xiàn)率更是上升到了49.5%①陳露:《政府投資驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長》,《證券市場周刊》2009年5月14日。。有跡象表明,我國某些地區(qū)政府投資 “大躍進(jìn)”現(xiàn)象有所顯現(xiàn),而政府投資的 “發(fā)高燒”與消費(fèi)市場的 “低溫度”之間的反差也引人深思。與此相伴隨的是,政府投資也越來越緊密地與官員腐敗、豆腐渣工程以及政績工程等問題糾纏在一起。投資對任何經(jīng)濟(jì)體來說,都是保持經(jīng)濟(jì)增長的重要 “發(fā)動機(jī)”和 “助推器”,但依賴投資 (尤其是政府投資)驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)增長,其效率水平及其可持續(xù)性卻值得懷疑。

中國各級政府投資的持續(xù)擴(kuò)張,已越來越多地引發(fā)了國內(nèi)外學(xué)者以及社會各界的關(guān)注和討論。例如,Aschauer[1]、Tanzi&Hamid[2]、Demruger[3]、Fan&Robinson[4]以及世界銀行[5]等大量研究文獻(xiàn)表明,政府投資引發(fā)的效率與公平問題一直是學(xué)術(shù)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。樊勝根[6]、郭慶旺和賈俊雪(2007)[7]等國內(nèi)學(xué)者運(yùn)用數(shù)理模型,較有說服力地論證了政府投資通過需求擴(kuò)張和資本積累對一國或地區(qū)長期經(jīng)濟(jì)增長的積極效應(yīng),但戴園晨[8]、郭文軒[9]、張軍等[10]則通過研究揭示了政府投資可能引致的不良后果 (如投資乘數(shù)下降、“GDP”錦標(biāo)賽、區(qū)域重復(fù)建設(shè)、腐敗機(jī)率增加等),從而讓我們對政府投資失靈問題有所警覺。上述兩方面研究成果對全面深刻地理解政府投資的作用具有重要意義。然而,理論剖析固然重要,實(shí)證地探索我國政府投資面臨的現(xiàn)實(shí)困境及其化解途徑也尤其迫切。

基于上述思考,本文從規(guī)模效率、結(jié)構(gòu)效率和產(chǎn)出效率三個層面對我國地方政府投資擴(kuò)張所引發(fā)的一系列現(xiàn)實(shí)困境及其巨大風(fēng)險展開分析,在此基礎(chǔ)上,探討化解政府投資效率困境并防范政府投資風(fēng)險的路徑機(jī)制。

二、政府投資三大效率困境:現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與內(nèi)在風(fēng)險

近年來,政府投資為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn),但其激發(fā)的矛盾和風(fēng)險同樣也有目共睹。結(jié)合我國的政府投資實(shí)踐活動,本文認(rèn)為目前我國各地方的政府投資面臨如下三種效率困境:

(一)規(guī)模效率困境剖析:地方政府投資需求擴(kuò)張與融資能力有限之間的現(xiàn)實(shí)沖突

政府投資規(guī)模效率可界定為:在既定的內(nèi)外部環(huán)境約束條件下能夠?qū)崿F(xiàn)公共資本供求均衡的最佳政府投資數(shù)量?？梢?政府投資規(guī)模效率的核心是 “供”與 “求”的平衡問題,換句話說,是實(shí)際需要與現(xiàn)實(shí)可能的平衡問題。由此,判斷一國或地區(qū)的政府投資是否陷入規(guī)模效率困境,理論上就有兩個重要的觀測點(diǎn):(1)政府投資需求的合理性程度。事實(shí)上,近年來我國各地區(qū)涌現(xiàn)的政府投資強(qiáng)烈沖動,并不完全是由客觀的公共需求或公眾偏好決定的,往往具有較強(qiáng)的地方官員主觀色彩。政府投資項(xiàng)目中過多的形象工程、面子工程、政績工程等讓人不得不懷疑地方政府投資需求的合理性程度或泡沫程度。例如,中國青年報社會調(diào)查中心通過中國網(wǎng)和新浪網(wǎng)民意調(diào)查,對1620人進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),97.5%的人表示自己身邊存在政府投資的形象工程,其中50.0%的人表示“很多”。①黃術(shù)生:《調(diào)查稱97.5%的人確認(rèn)身邊存形象工程》,《中國青年報》2011年3月22日。中共中央政治局常委、國家副主席習(xí)近平也曾撰文指出:我國部分地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部追求表面政績,搞華而不實(shí)、勞民傷財?shù)?“形象工程”,這些行為嚴(yán)重?fù)p害黨和政府威信、影響工作實(shí)效,亟待糾正②習(xí)近平:《關(guān)鍵在于落實(shí)》,《求是》2011年第6期。。(2)政府投資的現(xiàn)實(shí)保障程度。即政府投資需求是否超越了現(xiàn)實(shí)的可能。事實(shí)上,我國一些地方政府提出的 “大手筆規(guī)劃、大規(guī)模投資、大力度落實(shí)”口號,必然引發(fā)投資需求擴(kuò)張與融資能力有限之間的尖銳沖突。研究表明:在地方財政預(yù)算內(nèi)資金基本屬于養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)的“吃飯財政”條件下,目前我國各地方的政府投資之所以陷入規(guī)模效率困境,一方面是因?yàn)檎顿Y需求中的 “泡沫”過大、水分過多,另一方面是因?yàn)榛?“土地財政”和 “債務(wù)財政”融資模式的地方政府投資財力保障非常脆弱,難以持續(xù)平衡并蘊(yùn)藏巨大財政風(fēng)險。

考慮到 “土地財政”和 “債務(wù)財政”融資模式都具有 “透支未來”的不良特征,因此有理由假設(shè):政府投融資對其依賴程度越深,政府投資規(guī)模的非效率值也就越大。在我國,地方政府投資需求的泡沫程度暫且不論,從地方政府投資財力保障的 “兩大支柱”來看,投資資金供給保障的非理性主要體現(xiàn)在:

1.土地出讓金收入的規(guī)模龐大及其過快增長,表明地方政府投資對 “土地財政”的依賴速度在加深。本質(zhì)上,“土地財政”是 “吃子孫飯”的,在確保18億畝耕田 “紅線”不能突破、土地出讓年限通常70年等約束條件下,相應(yīng)的土地出讓金收入不可能作為經(jīng)常性的政府投資融資來源。從表1所列的全國主要城市的土地出讓金收入情況來看,2009年土地出讓金收入年增長率平均為250.60%,占同期地方財政收入的比重平均為84.19%。

表1 2009年全國主要城市土地出讓金收入的規(guī)模、增長及其比重分析

2.地方政府債務(wù)的規(guī)模龐大及其過快增長,表明地方政府投資對 “債務(wù)財政”的依賴程度在加深。在我國,地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)情況不太透明,也缺乏權(quán)威統(tǒng)計(jì)。問題的復(fù)雜性還在于,地方政府債務(wù)通常有兩類:(1)地方政府直接承擔(dān)的債務(wù);(2)地方政府組成的各類國投、城建、資產(chǎn)管理公司等間接承擔(dān)的債務(wù),即地方政府融資平臺債務(wù)。表2以浙江省為個案,描述了各級地方政府的債務(wù)規(guī)模及其構(gòu)成情況,反映了地方政府債務(wù)問題的嚴(yán)重性。從全國層面來看,根據(jù)中國銀監(jiān)會的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2009年6月末全國各省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級政府設(shè)立的平臺公司合計(jì)約8221家,其中縣級政府平臺公司4907家,這些地方政府融資平臺的銀行貸款總額達(dá)8.8萬億(2008年初僅1.7萬億)。若加上地方政府直接債務(wù),2009年末我國各地方政府的總體債務(wù)規(guī)模估計(jì)約11萬億,即相當(dāng)于2009年地方本級財政收入的3倍①時紅秀:《地方政府債務(wù)規(guī)模驚人估算已達(dá)財政收入3倍》,《人民日報》2010年7月5日。。國家審計(jì)署的報告數(shù)據(jù)也為此提供了有力的證據(jù)。2010年6月審計(jì)署向全國人大常委會作的審計(jì)報告中,首次披露備受社會關(guān)注的地方政府性債務(wù)問題,結(jié)果表明:截至2009年底,審計(jì)調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級政府性債務(wù)余額合計(jì)約2.79萬億,部分地方政府償債壓力較大并存在一定的債務(wù)風(fēng)險;上述地方政府性債務(wù)中,政府負(fù)有直接償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)分別為1.8萬億、0.33萬億和0.66萬億,分別占債務(wù)總額的64.52%、11.83%和23.65%;從債務(wù)余額占當(dāng)年可用財力的比率看,有7個省、10個市和14個縣本級超過100%,最高的達(dá)364.77%②楊華云:《審計(jì)揭2.8萬億地方債債務(wù)率最高達(dá)364%》,《新京報》2010年6月24日。。由此可見,地方政府投資引致的債務(wù)風(fēng)險已非常令人擔(dān)憂。

(二)結(jié)構(gòu)效率困境剖析:經(jīng)濟(jì)增長與社會公平之間的權(quán)衡取舍

政府投資結(jié)構(gòu)效率是指構(gòu)成政府投資總體的各種類別之間的最優(yōu)數(shù)量比例關(guān)系。理論上,邊際原理可以用來闡述政府投資結(jié)構(gòu)性變化所帶來的效率提升,而政府投資的結(jié)構(gòu)性變化則可以存在于行業(yè)之間、部門之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、甚至性別之間 (即2010年浙江溫嶺市首推的 “性別預(yù)算”民主懇談會)。

表2 2009年政府性債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險指標(biāo):以浙江為例

這里,結(jié)構(gòu)非效率表面上意味著政府投資比例關(guān)系的失衡或扭曲,其背后則暗含了公共政策價值取向的權(quán)衡取舍問題。例如,根據(jù)2010年國家發(fā)改委提供的相關(guān)數(shù)據(jù),中央政府4萬億投資的結(jié)構(gòu)分布是:民生工程投資增至44%(最初的計(jì)劃安排為17.25%);自主創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)占16%(最初的計(jì)劃安排為12.75%);重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資占23%(最初計(jì)劃為45%);汶川地震的災(zāi)后恢復(fù)重建占14%(最初計(jì)劃約25%);其他投資性支出則占3%①張曉晶:《我國4萬億投資收尾調(diào)控需要再定位》,《半月談》2010年第22期。。顯然,這個幾經(jīng)調(diào)整、反復(fù)博弈后的投資結(jié)構(gòu)分配格局,其重大變化就是減少了重大基礎(chǔ)設(shè)施的投資,增加了民生、創(chuàng)新與生態(tài)方面的投資。這在很多專家或民眾眼里是一種明顯的結(jié)構(gòu)效率改進(jìn),背后反映的是政府投資價值取向的重新定位。

表3 政府投資行業(yè)結(jié)構(gòu)分析

然而,表3的數(shù)據(jù)分析卻讓我們能夠感受各級政府面臨的投資結(jié)構(gòu)效率困境。例如,我國各級政府近年來用于競爭性或以競爭性為主行業(yè)的政府投資一直占 “大頭”,甚至從2004年的72.17上升至2009年的75.51%,而用于公益性行業(yè)的政府投資比重卻一直偏低,并從2004年的27.83%降至2009年的24.48%。顯然,這種強(qiáng)烈的GDP導(dǎo)向的政府投資行為,與追求 “執(zhí)政為民”、“民生財政”的公共行政理念有所違背,從而使各級地方政府背負(fù)沉重的道德壓力和社會風(fēng)險。問題的復(fù)雜性還在于:在擴(kuò)大內(nèi)需保增長的背景條件下,我國各級政府即使增加公共基礎(chǔ)設(shè)施投資,也更多地選擇了 “鐵”(路)、“公”(路)“機(jī)”(場)類的經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施,而有意無意地忽略社會性和制度性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。顯然,增加硬件基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府投資,在短期內(nèi)更能拉動區(qū)域GDP增長、創(chuàng)造政績甚至提供更好的腐敗機(jī)會,因而更能得到地方政府官員的偏好。但從結(jié)構(gòu)效率角度分析,經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)和諧發(fā)展既需要實(shí)施 “鋼筋水泥”的硬工程,也需要建設(shè) “社會安全網(wǎng)”的軟工程。也就是說,政府投資的這種結(jié)構(gòu)安排是否具有總體的、長期的效率值得探討。在某種程度上,這種政府投資結(jié)構(gòu),解決了短期的需求問題,但卻積累了長期的發(fā)展風(fēng)險。

(三)產(chǎn)出效率困境剖析:高投資率與低投資效率之間的尖銳矛盾

政府投資產(chǎn)出效率主要指一定時期內(nèi)政府投資的 “所得”與 “所費(fèi)”、投入與產(chǎn)出之間的對比關(guān)系。由于現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)的缺失,較為準(zhǔn)確地度量政府投資產(chǎn)出效率非常困難,因此需要運(yùn)用全社會固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)來模糊估測。在現(xiàn)有的文獻(xiàn)中,投資產(chǎn)出效率常用邊際產(chǎn)出資本比率 (IOCR)來估測,即產(chǎn)出 (Y)的增量和資本存量 (K)的變動比率。在不考慮折舊的情況下,資本存量的變動等于投資流量 (I),所以,邊際產(chǎn)出資本比率又可用產(chǎn)出的增量和投資流量比率表示,也就是Δ Y/I。在實(shí)際計(jì)算中,由于實(shí)際增長率是一個更容易得到的數(shù)據(jù),可得到投資占產(chǎn)出的百分比I/Y(亦即IGDP),進(jìn)而得到邊際產(chǎn)出資本比率:

表4 1988-2009年間我國名義投資率和投資效率的比較分析

應(yīng)指出,中國統(tǒng)計(jì)年鑒中公布的數(shù)據(jù)與投資流量 (I)概念最為接近的是全社會固定資產(chǎn)投資額指標(biāo),在假設(shè)固定資產(chǎn)投資的價格指數(shù)與GDP的價格指數(shù)相同情況下,近似地得到投資的價格指數(shù),從而消除通貨膨脹影響。表4列示了1988-2009年間中國投資率的提升以及與此對應(yīng)的投資效率值的下降。事實(shí)上,張軍 (2007)[10]曾運(yùn)用類似方法研究了東南亞國家的投資率和投資效率數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)東南亞國家普遍地出現(xiàn)了投資率提升和投資效率下降的趨勢,也就是資本深化的過程。這也是一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家對東亞模式提出質(zhì)疑的原因。不難發(fā)現(xiàn),20世紀(jì)90年代以來我國經(jīng)濟(jì)高速增長以及較高投資率的背后,出現(xiàn)了投資邊際效率的下降。如表4所示,我國投資的邊際產(chǎn)出資本比率由1988年的35.76降至1998年的23.18,并進(jìn)一步降至2009年的13.95。我國各地方出現(xiàn)的諸多政府投資失敗案例也是投資效率低下的有力證據(jù)。此外,世界銀行估計(jì)僅 “七五”到 “九五”期間,中國政府投資決策失誤率約30%左右,資金浪費(fèi)損失約4000-5000億元①朱道正:《投資決策失誤率30%左右政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)亟待改變》,《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2005年9月15日。。這種低效率投資驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長的不良現(xiàn)象,讓我們不得不思考:中國能否繼續(xù)依賴高投資率來保持經(jīng)濟(jì)高速增長,以及在投資效率下降情況下中國經(jīng)濟(jì)增長的長期源泉何在?顯然,這種高投資率與低產(chǎn)出率引致的巨大風(fēng)險昭示了經(jīng)濟(jì)增長方式由 “投資驅(qū)動”向 “消費(fèi)驅(qū)動”轉(zhuǎn)型的必要。

三、化解政府投資效率困境的路徑機(jī)制探討

在現(xiàn)行的公共治理結(jié)構(gòu)下,化解政府投資效率困境雖然困難重重,但卻十分重要和迫切。結(jié)合我國的政府投資監(jiān)管實(shí)踐,化解政府投資效率困境并控制相應(yīng)風(fēng)險,就須理順政府投資監(jiān)管體制,優(yōu)化政府內(nèi)部的 “四道閘口”監(jiān)管機(jī)制,強(qiáng)化政府外部的投資效率監(jiān)控機(jī)制。

1、基本制度層面:出臺 《政府投資法》,理順政府投資監(jiān)管體制,有效化解政府投資系統(tǒng)性風(fēng)險。造成目前我國政府投資領(lǐng)域產(chǎn)生各種矛盾與困境的原因固然很多,但法律法規(guī)的不健全、不完善卻是最重要的一條。客觀上講,正是政府投資基本法律制度的缺位,才導(dǎo)致政府投資體制的混亂,而這種監(jiān)管體制的漏洞必然引發(fā)政府投資領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險。事實(shí)上,我國 《政府投資條例》立法啟動于2001年,但至今未能出臺說明了政府投資立法背后利益調(diào)整的復(fù)雜性。但考慮到政府投資的規(guī)模巨大、作用顯著、領(lǐng)域重要以及風(fēng)險突出,全國人大加快制訂 《政府投資法》顯然是毋庸置疑的。值得指出,2011年8月 《浙江省政府投資預(yù)算管理辦法》正式實(shí)踐,這是目前我國首個以立法形式對政府投資進(jìn)行規(guī)范和約束的地方性法規(guī),在全國具有重要的示范效應(yīng)。

2、部門協(xié)同層面:進(jìn)一步完善政府投資四道 “閘口”運(yùn)作機(jī)制,控制政府投資體量,優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu),提升政府投資效率。從政府投資項(xiàng)目運(yùn)作流程來看,發(fā)改部門、財政部門、政府采購部門、績效管理與審計(jì)部門等是影響政府投資綜合效率水平的四道重要 “閘口”,這種監(jiān)管格局有一定的現(xiàn)實(shí)合理性,且一時難以改變。在此現(xiàn)實(shí)條件下,充分發(fā)揮部門協(xié)同效應(yīng),進(jìn)一步完善這種政府投資四道 “閘口”運(yùn)作機(jī)制,就是提升政府投資效率的關(guān)鍵著力點(diǎn) (如圖1所示)。

圖1 影響政府投資效率的內(nèi)外部監(jiān)督路徑機(jī)制及其邏輯關(guān)聯(lián)

3、外部制衡層面:重視政府投資外部監(jiān)督力量,推動 “第三只眼”充分介入政府投資的項(xiàng)目決策、工程施工、績效評價,從而保障政府投資效率的持續(xù)提升。由少數(shù)部門或少數(shù)官員來掌控政府投資決策既不合理合法,也面臨巨大的非效率風(fēng)險。因此,要重視和引入政府投資外部監(jiān)督力量,從而有效化解政府投資效率困境?？煽紤]:(1)信息方面:向社會公開政府投資相關(guān)信息,保障相關(guān)利益者或廣大民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。(2)決策方面:加快基層政治民主化改革進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)地方政府重大投資公開聽證制度的規(guī)范化、程序化、法制化。對經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境有重大影響或爭議較大的政府投資項(xiàng)目,發(fā)改等審批部門應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會各界和公眾的意見(涉及國家安全的特殊項(xiàng)目可除外)。例如,2005年以來浙江溫嶺實(shí)行的 “參與式預(yù)算”模式,以廣大的 “民聲”來影響和保障民生投資的落實(shí),最終提升民生投資的效率,這方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)就非常寶貴值得推廣。(3)監(jiān)督方面:強(qiáng)調(diào)各級人大及其常務(wù)委員會對政府投資依法進(jìn)行監(jiān)督的制度規(guī)則,并細(xì)化監(jiān)督檢查的程序和內(nèi)容。例如,各級政府應(yīng)當(dāng)在年初將上一年度投資計(jì)劃的執(zhí)行情況納入上一年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的執(zhí)行情況向人大匯報;對年度投資重大項(xiàng)目計(jì)劃的執(zhí)行情況,同層人大常委會可依法進(jìn)行視察、執(zhí)法檢查、聽取和審議各級政府的專項(xiàng)報告、組織特定問題調(diào)查等,明確提出 “相關(guān)結(jié)果可向社會公布”。事實(shí)上,法律規(guī)范、媒體監(jiān)督、專家論證等政府外部監(jiān)督機(jī)制對保障政府投資質(zhì)量并提升政府投資效率具有重要的 “保駕護(hù)航”作用。

最后,目前我國政府投資效率困境的形成和加劇是行政體制缺陷、財稅體制缺陷、金融體制缺陷、國有資產(chǎn)管理體制缺陷等眾多因素共同作用的結(jié)果,因此,沒有相關(guān)體制改革的跟進(jìn)和配套是不可能得到根本消除的。

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