農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)：動(dòng)力機(jī)制與制度安排

劉向南，吳 群

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京，210095）

改革開放以后，中國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度幾經(jīng)變遷，總體上向強(qiáng)化承包地的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和市場化的方向演進(jìn)；十七屆三中全會(huì)明確提出“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，進(jìn)一步昭示了農(nóng)村承包制度發(fā)展的方向。但在這樣的一個(gè)政策背景下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模并不大，全國平均僅10％左右，且流轉(zhuǎn)的主要形式為農(nóng)戶間小規(guī)模短時(shí)間的流轉(zhuǎn)［1］；已有的流轉(zhuǎn)也不夠穩(wěn)定，據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2004—2008年間，僅224個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁試點(diǎn)縣（區(qū)、市）受理仲裁的糾紛就達(dá)5萬余件。農(nóng)村承包地對(duì)農(nóng)民具有生產(chǎn)要素、社會(huì)保障和財(cái)產(chǎn)等多種職能，農(nóng)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致承包地職能的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)制度安排產(chǎn)生影響［2］?；诖?，本文試圖通過經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典的收益成本分析方法，結(jié)合在典型區(qū)域開展的調(diào)查，通過對(duì)農(nóng)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和承包地職能特征的分析，揭示農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)機(jī)及其后的制度影響，并提出針對(duì)性的政策建議。

1 調(diào)查區(qū)域和調(diào)查對(duì)象概況

本文的調(diào)查區(qū)域?yàn)榻K省常州市。常州市地處中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)，農(nóng)耕歷史悠久，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好。近年來隨著非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)日漸增加，據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)主管部門統(tǒng)計(jì)，2008年常州市全市土地流轉(zhuǎn)面積累計(jì)3.17×104hm2，占全市承包地總面積的25.6％。流轉(zhuǎn)的主要形式為轉(zhuǎn)包、出租，入股等新型方式所占比重較?。ū?）；承包地主要流向種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等規(guī)?；?jīng)營者（表2）；流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營規(guī)模主要集中在6.67hm2以下（表3）。

調(diào)查集中在常州市金壇市指前鎮(zhèn)和武進(jìn)區(qū)夏溪鎮(zhèn)。調(diào)查對(duì)象主要是種田大戶等規(guī)模經(jīng)營者、村級(jí)管理者和國土、農(nóng)業(yè)等政府部門工作人員，采用訪談形式交流，將訪談資料整理后再做進(jìn)一步抽樣驗(yàn)證與補(bǔ)充，最后形成相對(duì)完整的分析。

表1 常州市承包地流轉(zhuǎn)方式構(gòu)成Tab.1 Pattern com position of contracted land transfer in Changzhou City

表2 常州市承包地流向統(tǒng)計(jì)Tab.2 Statistics of transfer tendencies of contracted land in Changzhou City

表3 常州市承包地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營規(guī)模情況Tab.3 Management scale of contracted land after transfer in Changzhou City

2 農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)制度狀況

農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的制度涉及面廣，但從當(dāng)前流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)和制度環(huán)境看，主要與農(nóng)村地籍管理和社會(huì)保障體系建設(shè)直接相關(guān)。

2.1 農(nóng)村承包地地籍管理狀況

承包地流轉(zhuǎn)本質(zhì)是權(quán)利的轉(zhuǎn)移，因而流轉(zhuǎn)順暢與否與農(nóng)村地籍管理直接相關(guān)。當(dāng)前農(nóng)用地由國土和農(nóng)業(yè)兩套班子按各自的職能分別管理。其中，土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)證工作由縣一級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。常州市在1998年基本完成了第二輪土地承包工作，承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證率達(dá)到98％。城市遠(yuǎn)郊的證書通常發(fā)放到戶，但城鎮(zhèn)郊區(qū)由于土地用途轉(zhuǎn)化較為頻繁，證書通常被保留在村組。

承包經(jīng)營權(quán)的基本資料由村登記保存。涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的，原則上要求采用統(tǒng)一的合同文本。合同簽訂通常由村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站進(jìn)行鑒證，并保留合同副本，但鑒證僅起到公證作用，并不干涉合法的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

調(diào)查表明，承包地流轉(zhuǎn)中的糾紛主要與權(quán)屬管理不到位有關(guān)。常見的情況有：（1）農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)往往以口頭協(xié)議方式約定，出現(xiàn)爭議時(shí)則各執(zhí)一詞；（2）村組集體將拋荒土地收回后重新出租，但原來的承包經(jīng)營權(quán)證并未及時(shí)收回注銷；（3）農(nóng)戶以口頭方式放棄承包地，但在國家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)并開始進(jìn)行相關(guān)補(bǔ)貼，以及對(duì)被征地農(nóng)戶辦理社會(huì)保障時(shí)，原來放棄承包地的農(nóng)戶又希望拿回承包地，而起初承包地發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)又沒有有效的合同保證；（4）承包權(quán)證書的內(nèi)容與實(shí)際情況不一致等。

可見，與城市國有土地相比，農(nóng)村承包地的權(quán)屬登記和變更管理尚未成為一種常態(tài)和有效的權(quán)利轉(zhuǎn)移憑證，難以有效保障農(nóng)地的流轉(zhuǎn)集中和規(guī)模經(jīng)營，這在其他地區(qū)也得到了不同程度的驗(yàn)證［3］。這其中有農(nóng)戶法律意識(shí)淡薄的原因，但更主要的原因是農(nóng)村承包地地籍管理體系建設(shè)的相對(duì)滯后，相關(guān)資料保存處理的手段、管理機(jī)構(gòu)、操作程序和管理者的認(rèn)知等都缺乏一個(gè)明確規(guī)范的制度框架。

2.2 農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)

農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)在政策和法律層面的阻礙多與承包地的保障功能緊密相關(guān)［4，7］。因而對(duì)承包地流轉(zhuǎn)的分析離不開對(duì)農(nóng)村社保體系建設(shè)狀況的調(diào)查。隨著戶籍制度改革，農(nóng)村人口已經(jīng)全部轉(zhuǎn)為居民戶口，都可以自愿參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村居民以前只能參加繳費(fèi)較低、待遇也較低的農(nóng)保；2008年常州市正式啟動(dòng)了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建設(shè)。農(nóng)民可以自愿參加城鎮(zhèn)或農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，但由于前者繳費(fèi)較高，一般都選擇參加后者。

從當(dāng)前農(nóng)村各類社保的推行情況看，區(qū)域差異比較明顯。主城及周邊經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的總體狀況相對(duì)較好，市轄縣和部分遠(yuǎn)郊區(qū)則不容樂觀。農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋，但辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民還很少。即使醫(yī)療保險(xiǎn)也往往由于報(bào)銷麻煩，導(dǎo)致農(nóng)民得到的實(shí)惠有限。這一現(xiàn)狀在承包地流轉(zhuǎn)調(diào)查中顯然成為影響農(nóng)戶流轉(zhuǎn)動(dòng)機(jī)的重要因素。

3 農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)選擇的動(dòng)機(jī)分析

從收益成本分析的角度，農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)的動(dòng)機(jī)與土地的收益和成本直接相關(guān)。因而從收益和成本的角度分別探討影響農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)的因素，有助于更為直觀地理解農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)特征與承包地職能的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并對(duì)其后的制度安排及其改革方向有更加清晰和明確的認(rèn)識(shí)。

3.1 影響承包地流轉(zhuǎn)的收益因素分析

3.1.1 農(nóng)地規(guī)模擴(kuò)大后的收益水平 從流入方來看，成功的流轉(zhuǎn)與流轉(zhuǎn)后更高的收益水平緊密相關(guān)。比如村民何某，有承包地2.67hm2，通過種植優(yōu)質(zhì)軟米，年收入4萬元以上；金某和韓某的經(jīng)營規(guī)模都在3.0hm2左右，種植有機(jī)稻，年收入5萬元左右；村民曾某租地3.33hm2種植花木，每年凈收入保守估計(jì)能達(dá)到驚人的60萬元左右，農(nóng)戶對(duì)現(xiàn)狀非常滿意。調(diào)查中農(nóng)戶都表現(xiàn)出進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的強(qiáng)烈愿望。從流出方的角度，以入股、合作等方式流轉(zhuǎn)的，直接動(dòng)因在于合作組織在品種選擇、種植成本、市場風(fēng)險(xiǎn)控制等方面明顯的優(yōu)勢能夠給農(nóng)戶帶來顯著提高的收益；調(diào)查中指前鎮(zhèn)有機(jī)稻合作社以“公司+農(nóng)戶”模式發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，充當(dāng)公司和農(nóng)戶之間的中介，就取得了良好的效果，覆蓋的農(nóng)地規(guī)模達(dá)到153.33hm2。

同時(shí)，那些依然保持小地塊零散經(jīng)營的農(nóng)戶，與經(jīng)營能力相對(duì)不足有關(guān)。而一些基層組織出于種種原因強(qiáng)行推動(dòng)的合作組織難以維系，根本的原因在于合作組織并不能給農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)帶來明顯的改善，甚至使農(nóng)戶蒙受損失。

3.1.2 非農(nóng)就業(yè)的選擇機(jī)會(huì)及其收益的穩(wěn)定性 以出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶，普遍進(jìn)入城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)；收入越高，就業(yè)越穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)的意愿就越強(qiáng)，流轉(zhuǎn)期限相對(duì)也更長，合同關(guān)系更穩(wěn)定。而由于自身技能和擇業(yè)機(jī)制的限制，非農(nóng)就業(yè)成本高、收益較低且不穩(wěn)定則限制了流轉(zhuǎn)，調(diào)查中許多農(nóng)民表示沒有穩(wěn)定、便利的離農(nóng)就業(yè)方式，不敢輕易將土地流轉(zhuǎn)出去。調(diào)查顯示經(jīng)營規(guī)模大多集中在6.67hm2以下（表3），且流轉(zhuǎn)的方式多為相對(duì)短期的出租、轉(zhuǎn)包，而轉(zhuǎn)讓等放棄承包權(quán)的則非常少（表1），這些情況和非農(nóng)就業(yè)有密切關(guān)聯(lián)［5］。

3.1.3 集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)育水平 在當(dāng)前條件下，各種形式的農(nóng)村集體合作經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化的重要選擇，全國各地成功的農(nóng)業(yè)合作組織也有明顯的增收示范效應(yīng)。但是既然這種組織方式在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中具有明顯的優(yōu)勢，為什么沒有得到普遍發(fā)展？比如前述的有機(jī)稻合作社，有機(jī)稻收購價(jià)僅4元/kg，但米業(yè)公司的市場售價(jià)達(dá)到24元/kg，為什么合作組織不能成為一個(gè)直接面向市場的經(jīng)濟(jì)實(shí)體？究其原因，可能與農(nóng)戶間缺乏有效的組織合作機(jī)制［6］、經(jīng)營能力不足以及制度上的約束緊密相關(guān)。集體經(jīng)濟(jì)組織很少企業(yè)化，這顯然給經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大后的管理、運(yùn)營、融資、監(jiān)督等帶來一系列的制約。此外，大量松散的農(nóng)戶如何在市場條件下組織起來、農(nóng)村的創(chuàng)業(yè)機(jī)制和人才培養(yǎng)等都缺乏一個(gè)可依托的制度體系。

3.1.4 承包地的流轉(zhuǎn)期限 承包地的流轉(zhuǎn)期限短是制約農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的重要因素之一［3］。導(dǎo)致流轉(zhuǎn)期限短的原因包括非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定、產(chǎn)權(quán)登記管理的保障水平不高和農(nóng)戶缺乏對(duì)農(nóng)村土地制度的長遠(yuǎn)預(yù)期等。由于期限短，影響到農(nóng)戶進(jìn)行長期投入改善生產(chǎn)條件的動(dòng)機(jī)，也制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益的提高，進(jìn)一步限制了農(nóng)戶的流入需求。

3.2 影響承包地流轉(zhuǎn)的成本因素分析

影響承包地流轉(zhuǎn)的成本因素主要包括交易成本和機(jī)會(huì)成本兩個(gè)層面。從調(diào)查看，交易成本和農(nóng)戶當(dāng)前的經(jīng)營規(guī)模、有形市場建設(shè)和基層組織的介入等因素相關(guān)，而機(jī)會(huì)成本主要和流轉(zhuǎn)后的社會(huì)保障、制度預(yù)期的不確定性以及農(nóng)產(chǎn)品安全等因素相關(guān)。

3.2.1 農(nóng)地承包經(jīng)營的細(xì)碎化 二輪承包后，農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的規(guī)模普遍較小，而且分布零散，指前鎮(zhèn)和夏溪鎮(zhèn)戶均土地僅0.2hm2左右，且多分為2—3塊，通過流轉(zhuǎn)擴(kuò)大規(guī)模尤其是要集中成片的難度很大。許多種植大戶現(xiàn)有的經(jīng)營規(guī)?；蛐纬捎谵r(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以前拋荒時(shí)期，或借助于鄉(xiāng)村土地整理過程形成，通過市場談判擴(kuò)大規(guī)模的比重很小。盡管種植大戶擴(kuò)大規(guī)模的期望強(qiáng)烈，但很難真正實(shí)現(xiàn)。前文中種植花木的曾某的3.33hm2土地分成4塊，不但增加了人工、管理費(fèi)用，也影響了市場談判能力。

3.2.2 缺乏有形市場以促進(jìn)供需信息的交流 城市房地產(chǎn)市場的發(fā)展與中介市場緊密相關(guān)。但對(duì)農(nóng)村承包地，有形市場幾乎還是一個(gè)空白，流轉(zhuǎn)的供需信息缺乏一個(gè)集中交流、交易的平臺(tái)，對(duì)流入和流出的意愿都增加了交易成本的限制，制約了在更大范圍里整合與優(yōu)化資源配置、促進(jìn)流轉(zhuǎn)的可能。

3.2.3 基層組織對(duì)農(nóng)地市場的介入動(dòng)機(jī)不強(qiáng) 村集體作為中介組織介入農(nóng)地市場可以降低交易費(fèi)用，有助于土地集中和規(guī)模經(jīng)營［3］。調(diào)查中許多種植大戶在實(shí)現(xiàn)目前的經(jīng)營規(guī)模中，村干部就做了大量協(xié)調(diào)工作。但更普遍的情形是，二輪承包尤其是取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，基層干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)不熱心，缺乏服務(wù)與促進(jìn)流轉(zhuǎn)的動(dòng)機(jī)。在現(xiàn)階段如何通過有效的制度改進(jìn)，比如階段性的政府財(cái)政補(bǔ)貼或?qū)Υ寮?jí)管理者的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)以推動(dòng)基層干部介入土地流轉(zhuǎn)的積極性，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)動(dòng)機(jī)應(yīng)是值得重點(diǎn)關(guān)注的問題。

3.2.4 農(nóng)戶流轉(zhuǎn)后的社會(huì)保障不足 農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)剛剛起步，而對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民來說，就業(yè)與薪酬保障、子女教育、失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)、保險(xiǎn)的異地遷移等保障因素都將影響到農(nóng)地及其實(shí)際功能的轉(zhuǎn)變，如果不能完善非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制，替代農(nóng)地的保障功能，就很難避免農(nóng)民“離鄉(xiāng)不離土”的選擇。而一些非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊的啟示是，如果能夠通過集體建設(shè)用地制度改革促進(jìn)本土非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不但可以降低農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的成本，也可能更快解決農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的資金瓶頸，從而更好地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

3.2.5 制度預(yù)期的不確定性 制度的重要功能在于幫助人們形成穩(wěn)定的預(yù)期以做出長期的選擇，預(yù)期的不確定直接導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的不穩(wěn)定［7］。對(duì)中國農(nóng)村土地制度而言，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變”的政策性表述尚不足以幫助農(nóng)民形成穩(wěn)定的預(yù)期。這種不確定性主要表現(xiàn)在：（1）農(nóng)地的確權(quán)、登記和頒證管理尚不能充分保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的相關(guān)權(quán)利；（2）承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵尚不明晰，比如“成員權(quán)”的進(jìn)入退出機(jī)制、集體所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)、承包經(jīng)營權(quán)的抵押和調(diào)整等問題都會(huì)對(duì)農(nóng)地的市場化流轉(zhuǎn)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，調(diào)查中農(nóng)戶對(duì)“30年不變”的政策并不完全認(rèn)同的態(tài)度就在一定程度上表明了其意識(shí)中的矛盾性；（3）農(nóng)民對(duì)承包地的財(cái)產(chǎn)意識(shí)正普遍增強(qiáng)，但農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不完整導(dǎo)致的價(jià)值偏低，制約了農(nóng)戶的流出動(dòng)機(jī)［8］；比如調(diào)查中農(nóng)戶徹底放棄承包關(guān)系的很少，甚至還有相當(dāng)一部分因征地等原因成為市民的要求回遷。

3.2.6 農(nóng)產(chǎn)品的安全問題 幾乎所有的農(nóng)戶都會(huì)反映對(duì)買來的糧食蔬菜信不過，農(nóng)民留下非常有限的一點(diǎn)承包地，主要的目的還是解決自己的口糧問題。單從其態(tài)度看來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的污染和食品安全確實(shí)已經(jīng)成為一個(gè)值得關(guān)注的問題，這也構(gòu)成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)成本之一。

4 結(jié)論和政策建議

4.1 結(jié)論

第一，在自愿、平等、有償?shù)氖袌龌瓌t下所發(fā)生的農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)，能比較顯著地提高流轉(zhuǎn)雙方的收益水平，改善其生活福利；而明顯提升的收益水平是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的積極性所在。已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)規(guī)模化的種植大戶或合作社等經(jīng)濟(jì)組織都有進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模的需求。規(guī)模經(jīng)營也給農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移提供了更多可能和便利條件。

第二，農(nóng)村承包地對(duì)普通農(nóng)戶的社會(huì)保障功能依然明顯，而其財(cái)產(chǎn)功能正被逐漸重視。由于農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的滯后，以及農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)后融入城市社會(huì)保障體系的制度性障礙，制約了農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)中的供給意愿。而農(nóng)地財(cái)產(chǎn)價(jià)值低、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度性保障不足也阻礙了農(nóng)地的規(guī)?；?。

第三，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的選擇與更高、更穩(wěn)定的收益水平和更低的交易與機(jī)會(huì)成本緊密相關(guān)。影響農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)的收益因素主要和農(nóng)地經(jīng)營能力、非農(nóng)就業(yè)選擇、集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)育及流轉(zhuǎn)期限等相關(guān)；成本因素則與農(nóng)地經(jīng)營細(xì)碎化、有形市場建設(shè)滯后、基層組織介入不夠、流轉(zhuǎn)后的社會(huì)保障、制度預(yù)期的不確定性及農(nóng)產(chǎn)品安全等相關(guān)。

4.2 政策建議

本研究針對(duì)目前流轉(zhuǎn)中存在的問題，提出以下幾點(diǎn)政策建議：（1）加強(qiáng)農(nóng)村承包地地籍管理體系的建設(shè)，逐步將其納入國土資源的統(tǒng)一管理之中，加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高檔案管理、確權(quán)及變更登記的管理水平，為違法用地查處和承包糾紛仲裁提供有效的法律依據(jù)，促進(jìn)農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)的意識(shí)，保障農(nóng)村承包地市場的有序發(fā)展。（2）積極改革和完善農(nóng)村集體建設(shè)用地制度，促進(jìn)農(nóng)村本土非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和繁榮，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移、解決農(nóng)村社保體系建設(shè)的資金約束創(chuàng)造條件。（3）加強(qiáng)針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的工商登記、稅收及組織管理等制度建設(shè)，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營在管理、經(jīng)營、融資、合作等方面市場化水平的提高創(chuàng)造條件，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)育，有效提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化水平，促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)集中，全面改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。（4）推動(dòng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，配合財(cái)政補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠等多種經(jīng)濟(jì)手段，激勵(lì)鄉(xiāng)村基層組織介入農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，有效降低交易成本，減少承包地流轉(zhuǎn)中隱含的效率損失。（5）加快農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)有形市場的建設(shè)，為供需信息方提供一個(gè)集中的交易平臺(tái)，并將之與農(nóng)村承包地登記管理體系有機(jī)結(jié)合起來。（6）繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)權(quán)利的保障，進(jìn)一步消除現(xiàn)有制度安排中的不利約束，在農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)的同時(shí)，逐步將其納入城鎮(zhèn)社保體系當(dāng)中，有效替代承包地的社會(huì)保障功能，增進(jìn)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的意愿。（7）從更長期的角度，不斷完善農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度，逐步發(fā)展出相對(duì)穩(wěn)定和長期的農(nóng)村土地制度框架，以穩(wěn)定農(nóng)戶的發(fā)展預(yù)期；同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)安全的監(jiān)控體系，提高食品安全水平。

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