城鎮(zhèn)化中的是與非

陳和午

城鎮(zhèn)化是世界潮流，未來(lái)的世界將是一個(gè)城鎮(zhèn)化的世界。從全球范圍來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化最早始于18世紀(jì)的英國(guó)。從1760年的工業(yè)革命開(kāi)始到1851年，英國(guó)用了90年的時(shí)間成為世界上第一個(gè)城鎮(zhèn)化水平超過(guò)50%的國(guó)家。此后，歐美其他發(fā)達(dá)國(guó)家在100年左右的時(shí)間里基本完成了城鎮(zhèn)化過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)人口的根本性轉(zhuǎn)變。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，遵循世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，對(duì)于城鎮(zhèn)化率剛剛超過(guò)50%的中國(guó)來(lái)說(shuō)，對(duì)于扭曲的中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程而言，無(wú)疑是大有裨益的。

政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)？

不同國(guó)家和地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式，按照政府與市場(chǎng)機(jī)制的作用、城鎮(zhèn)化進(jìn)程與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互關(guān)系，大致可分為三種：第一種是以西歐、日本為代表的政府調(diào)控下的市場(chǎng)主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化；第二種是以美國(guó)為代表的自由放任式城鎮(zhèn)化；第三種是以拉美和非洲部分國(guó)家為代表的受殖民地經(jīng)濟(jì)制約的發(fā)展中國(guó)家城鎮(zhèn)化。在前兩種城鎮(zhèn)化模式中，發(fā)達(dá)國(guó)家與城鎮(zhèn)化相關(guān)的人口、土地、資本等經(jīng)濟(jì)要素基本能夠自由流動(dòng)和配置，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮了主導(dǎo)作用。

與此同時(shí)，政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中也起了重要的作用，強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)保障進(jìn)行必要的國(guó)家干預(yù)。例如，英國(guó)是最早把城市規(guī)劃作為政府管理職能的國(guó)家，城市規(guī)劃的卓著成效引起世界各國(guó)的廣泛關(guān)注。1909年頒布的《住宅與規(guī)劃法》是世界上第一部城市規(guī)劃法律。1947年，頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，奠定了英國(guó)現(xiàn)代規(guī)劃體系的基礎(chǔ)。中央政府在城市規(guī)劃體系中發(fā)揮顯著的主導(dǎo)作用。但是，西方國(guó)家是典型的“小政府、大社會(huì)”格局，在發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，政府的作用被嚴(yán)格限制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“守夜人”角色上。

在中國(guó)，由政府主導(dǎo)投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式?jīng)Q定了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的政府主導(dǎo)格局。不管是改革30多年的城鎮(zhèn)化建設(shè)，還是目前新一輪的城鎮(zhèn)化熱潮，都是以政府為主導(dǎo)的。盡管各級(jí)政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要的作用，但對(duì)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思考至今沒(méi)有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維，對(duì)城市發(fā)展存在著強(qiáng)烈的干預(yù)意識(shí)，實(shí)際中也形成了“一任市長(zhǎng)、一個(gè)城市規(guī)劃”的現(xiàn)象，這一方面很容易導(dǎo)致不公平的競(jìng)爭(zhēng)，使市場(chǎng)的活力和效率被壓制，另一方面也使城市發(fā)展陷入財(cái)政困境，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)捆綁土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)，影響城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

實(shí)際上，在政府主導(dǎo)下，中國(guó)許多城市推行“經(jīng)營(yíng)城市”的模式，一方面經(jīng)歷了大規(guī)模的城市改造運(yùn)動(dòng)，另一方面又在城市邊緣區(qū)掀起了新城建設(shè)熱潮。但不管是舊城改造，還是新城開(kāi)發(fā)，大都熱衷于抓項(xiàng)目，熱衷于抓經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)，以政府短期業(yè)績(jī)?yōu)橹鲗?dǎo)，忽視了城市的可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中強(qiáng)制征地、暴力拆遷、資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題的出現(xiàn)，都與政府主導(dǎo)而非市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式有著密切關(guān)系。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，搞清楚政府和市場(chǎng)誰(shuí)是城鎮(zhèn)化的主角，界定政府與市場(chǎng)的邊界，扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府主導(dǎo)模式存在的一些弊病，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，尊重市場(chǎng)規(guī)律，尊重市場(chǎng)選擇，才能促進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路的長(zhǎng)久健康發(fā)展。

求大還是圖強(qiáng)？

就世界各國(guó)的城鎮(zhèn)化規(guī)模而言，大城市化是城市化的主流，但這并不意味著城鎮(zhèn)化就是要一味地追求規(guī)模和速度。如中歐的德國(guó)、荷蘭、奧地利和瑞士等國(guó)，城市體系中就是以中、小規(guī)模城市為主，只有少數(shù)大城市。實(shí)際上，城鎮(zhèn)化建設(shè)一味追求規(guī)模、追求速度而忽視質(zhì)量的做法是非?？膳碌?。拉美城鎮(zhèn)化陷阱就是一種過(guò)度城鎮(zhèn)化的畸形現(xiàn)象。上世紀(jì)50～80年代，拉丁美洲國(guó)家城鎮(zhèn)化速度超過(guò)以往任何地區(qū)和任何時(shí)代，部分拉丁美洲國(guó)家城鎮(zhèn)化率在1970年代就已經(jīng)與發(fā)達(dá)國(guó)家大致相當(dāng)，但該時(shí)期其人均國(guó)民收入水平則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，突出表現(xiàn)出一種低收入水平的城鎮(zhèn)化傾向。與城鎮(zhèn)化高速持續(xù)發(fā)展相對(duì)應(yīng)的是，拉丁美洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在達(dá)到一定階段之后出現(xiàn)了停滯甚至下降的狀態(tài)，即所謂的中等收入陷阱。

中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，許多城市發(fā)展不因地制宜，陷入規(guī)模盲目求大，建設(shè)盲目求新，定位盲目求高的局面。典型的如所謂“國(guó)際化”造城運(yùn)動(dòng)。到目前為止，中國(guó)喊出國(guó)際化大都市的城市估計(jì)已超過(guò)200個(gè)。如此“貪大求洋”，盲目攀比國(guó)外城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的超前規(guī)劃的觀念和做法，不少城市規(guī)模實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其環(huán)境承載力。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各城市的摩天大樓熱潮愈演愈烈，統(tǒng)計(jì)顯示，目前，中國(guó)在建摩天大樓還有332座，另有516座已經(jīng)完成土地拍賣、設(shè)計(jì)招標(biāo)或已奠基。而美國(guó)在建及規(guī)劃的摩天大樓只有30座。這意味著，未來(lái)10年內(nèi)，中國(guó)將以1318座超過(guò)152米（約合500英尺）的摩天大樓總數(shù)傲視全球，達(dá)到現(xiàn)今美國(guó)擁有摩天大樓總數(shù)的4倍。而且，摩天大樓建設(shè)風(fēng)潮已從一二線城市蔓延到三四線城市。

一個(gè)城市想發(fā)展沒(méi)錯(cuò)，但一味的求大求全，“攤大餅”式的擴(kuò)張，只是將所謂的“國(guó)際城市”罩在頭上，而卻沒(méi)有支撐這一“皇冠”的軟實(shí)力；只是大肆興建一座座高樓大廈，沒(méi)有抓住城市強(qiáng)筋健骨的真正要害，造成千城一面，特色與傳統(tǒng)文化消弭，儼然一座座鋼筋水泥森林，這注定只能是一枕黃粱美夢(mèng)，終究陷入國(guó)際化大都市的狂想曲中。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，每一個(gè)城市必須要正確定位自己，要注重城市的生活品質(zhì)，注重城市的文化塑造，找準(zhǔn)自己的特色和個(gè)性，警惕盲目拔高城市定位、盲目求大城市規(guī)模的危害。

人口城鎮(zhèn)化還是土地城鎮(zhèn)化？

城鎮(zhèn)化的過(guò)程，是農(nóng)村人口和勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過(guò)程，也是二三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集的過(guò)程。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一度采取圈地運(yùn)動(dòng)進(jìn)行資本原始積累，迫使失去土地的農(nóng)民進(jìn)入資本家的工廠和城市。例如，德國(guó)的魯爾地區(qū)、法國(guó)北部地區(qū)、美國(guó)的大西洋沿岸等地區(qū)都是在工業(yè)革命中隨著資本、工廠、人口向城市的迅速集中，形成的城市密集地區(qū)。不過(guò)，西方城鎮(zhèn)化過(guò)程并不僅僅是人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的簡(jiǎn)單集中，它反映的是整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，它包含非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集中，生活空間的轉(zhuǎn)化和觀念意識(shí)的轉(zhuǎn)化。例如，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，英國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)方式、美國(guó)自由遷移方式和德國(guó)容克買辦方式等，雖有地域遷移先于職業(yè)轉(zhuǎn)換的特征，但基本上屬于同步城鎮(zhèn)化模式。

土地問(wèn)題和人口問(wèn)題是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的核心問(wèn)題，但在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，造成了大量的失地農(nóng)民和農(nóng)民工“市民化”的阻力重重，也使得城鎮(zhèn)化目前只是“半拉子”工程，還只是行政建制的“土地城鎮(zhèn)化”。

國(guó)土資源部的副部長(zhǎng)、黨組成員胡存智在今年3月25日召開(kāi)的2012中國(guó)城鎮(zhèn)化高層國(guó)際論壇上透露，我國(guó)城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)的彈性系數(shù)大大超過(guò)了合理預(yù)值，從2000年到2010年，土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍。如果再考慮人在城市，但是沒(méi)有城市戶籍的人口，不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實(shí)際上土地城鎮(zhèn)化的速度還應(yīng)該更快一些。顯然，戶籍制度仍是橫亙?cè)谵r(nóng)民工市民化道路上的攔路虎，在超過(guò)50%的城鎮(zhèn)化人口中，城鎮(zhèn)人口數(shù)量存在明顯的“虛胖”。據(jù)國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)馬曉河測(cè)算，中國(guó)目前真實(shí)的城鎮(zhèn)化率只有40%，1.59億農(nóng)民工是“被城市化”的。

土地城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)過(guò)程中，一方面對(duì)資源環(huán)境造成破壞，城鎮(zhèn)化效率低下，例如城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地浪費(fèi)非常嚴(yán)重，萬(wàn)元GDP耗用土地面積超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家10倍以上。另有統(tǒng)計(jì)顯示，世界上發(fā)達(dá)國(guó)家的人均城鎮(zhèn)用地是88.2平方米，發(fā)達(dá)國(guó)家人均城市用地是88.3平方米，我國(guó)城市人均用地面積達(dá)到113平方米，超過(guò)國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)近1/3，大大超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家城市人均用地面積。另一方面城市政府熱衷于賣地圈地，地方政府的“圈地運(yùn)動(dòng)”也是以犧牲許多普通老百姓利益為代價(jià)的，強(qiáng)制征地、暴力拆遷等建立在公權(quán)力基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化，拉大了貧富差距，激化了社會(huì)矛盾。更為突出的是，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程將土地財(cái)政演繹得爐火純青，賣地收入成了“第二財(cái)政”，房地產(chǎn)成了支柱產(chǎn)業(yè)，而土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展卻陷入畸形，肆虐的高房?jī)r(jià)在中國(guó)已經(jīng)不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。此外，一些城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的產(chǎn)城融合很大程度上只是空談，“有城無(wú)市”、“有城無(wú)業(yè)”、“有鎮(zhèn)無(wú)人”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

要GDP還是要幸福感？

世界城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)表明，城市集聚了國(guó)家或地區(qū)最主要的經(jīng)濟(jì)力量和財(cái)富，沒(méi)有城市的現(xiàn)代化，就不會(huì)有國(guó)家的發(fā)展和現(xiàn)代化。在西方，不少國(guó)家走先發(fā)展后治理的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，代價(jià)是沉重的，教訓(xùn)是深刻的。例如，西方國(guó)家在城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)貧民窟的改造，最初采用的是所謂消滅貧民窟的辦法，即將貧民窟全部推倒并將其居民轉(zhuǎn)移走，然后以能夠提供高稅收的項(xiàng)目取而代之，但并沒(méi)有從根本上解決貧民窟問(wèn)題。隨著以人為本理念的復(fù)萌，對(duì)貧民窟的大規(guī)模掃除轉(zhuǎn)向?qū)ι鐓^(qū)環(huán)境的綜合整治、社區(qū)經(jīng)濟(jì)的復(fù)興以及居民參與下的社區(qū)鄰里自建，開(kāi)始更多地注重住房建設(shè)和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

因此，盡管西方世界在20世紀(jì)城鎮(zhèn)化浪潮洶涌，但城市的歷史、地理風(fēng)貌和文化在經(jīng)歷了文藝復(fù)興和工業(yè)化革命后依然能夠相對(duì)和諧地共存。從國(guó)外城鎮(zhèn)化模式發(fā)展趨勢(shì)看，生態(tài)城市、低碳城市、宜居城市、田園城市無(wú)疑是典型代表，其核心理念都是促進(jìn)人與自然的和諧相處，創(chuàng)造良好的人居環(huán)境。

中國(guó)城鎮(zhèn)化的建設(shè)多是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為目標(biāo)，片面強(qiáng)調(diào)物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)，而忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)。在舊城改造運(yùn)動(dòng)中，許多城市采取的都是一種大規(guī)模的、急風(fēng)暴雨式的大拆大遷大建的發(fā)展模式；在新城建設(shè)開(kāi)發(fā)中，不少地方仍是基于短期的視野和政績(jī)，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，抓到籃子里就是菜，繼續(xù)走污染重、占地多、能耗高的粗放發(fā)展模式，而這是以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)的，城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展堪憂。近年我國(guó)環(huán)境群體性事件高發(fā)，年均遞增29%，這與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，而忽略社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益的做法密不可分。

城市的主體是人，現(xiàn)代城市管理最核心的原則是“以人為本”。城市發(fā)展以犧牲環(huán)境為代價(jià)，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，這必然帶來(lái)城市生活質(zhì)量和品質(zhì)的退化。

總體而言，中國(guó)城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展階段，但也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在舊思路主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化進(jìn)程政府主導(dǎo)痕跡明顯，城市建設(shè)追求規(guī)模甚于追求質(zhì)量，并與GDP政績(jī)、畸形的樓市和土地財(cái)政捆綁在一起，造成了中國(guó)特色的土地城鎮(zhèn)化道路，而將廣大農(nóng)村外來(lái)人口排擠在城市之外。他們是城市的建設(shè)者，貢獻(xiàn)了GDP，卻難擁有城市的歸屬感。如此傳統(tǒng)、粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已與中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主基調(diào)不相協(xié)調(diào)。

西方國(guó)家城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)表明，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，政府主導(dǎo)應(yīng)該讓位于市場(chǎng)主導(dǎo)，求大應(yīng)該轉(zhuǎn)向圖強(qiáng)，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)并舉，居民幸福感不應(yīng)該僅用GDP來(lái)衡量，而這些轉(zhuǎn)變?nèi)杂匈囉谥袊?guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中體制機(jī)制的創(chuàng)新探索。