突發(fā)事件叩開(kāi)政策窗口

葉竹盛

“我要求法制辦在一個(gè)月內(nèi)制訂出《校車(chē)安全條例》。”造成21人死亡的甘肅省正寧縣幼兒園校車(chē)事故發(fā)生后不到兩周，溫家寶總理在2011年11月27日召開(kāi)的第五次全國(guó)婦女兒童工作會(huì)議上發(fā)出如上指示。

隨即，國(guó)務(wù)院法制辦便緊鑼密鼓地組織了部際討論會(huì)和專(zhuān)家論證會(huì)，在溫家寶總理講話(huà)后僅半個(gè)月，便公布了《校車(chē)安全條例（草案）》征求意見(jiàn)稿，向社會(huì)公眾征集立法建議。

突發(fā)事件發(fā)生后，隨即啟動(dòng)相關(guān)的立法決策程序，這種“突發(fā)立法”模式隨著近年中國(guó)突發(fā)事件頻發(fā)，變得越來(lái)越普遍。

突發(fā)事件打開(kāi)決策窗口

長(zhǎng)期以來(lái)，“超前立法”、“成熟一個(gè)，制定一個(gè)”是中國(guó)立法工作的指導(dǎo)方針。配合這些指導(dǎo)方針的是人大和政府的立法計(jì)劃制度，事先規(guī)劃哪些議題可以進(jìn)入立法和決策程序。美國(guó)著名政治學(xué)家伊斯頓將決策議題設(shè)定稱(chēng)為“輸入”，外部需求進(jìn)入內(nèi)部政治系統(tǒng)的通道叫做“政策窗口”。

在中國(guó)，政府掌握了編制立法計(jì)劃和設(shè)定政策議程的主動(dòng)權(quán)，上海交通大學(xué)特聘教授胡偉認(rèn)為這是一種“內(nèi)輸入”模式。這種模式下，決策過(guò)程從政府系統(tǒng)內(nèi)部開(kāi)始，由權(quán)力精英主動(dòng)尋求和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，然后再主動(dòng)啟動(dòng)決策過(guò)程，而不是對(duì)外部需求進(jìn)行被動(dòng)回應(yīng)。“輸入”模式是從“政策窗口”外面往里送問(wèn)題，是內(nèi)部回應(yīng)外部的一個(gè)過(guò)程；而“內(nèi)輸入”模式則是從“窗口”里面向外找問(wèn)題，因此只有決策者視線(xiàn)可及的范圍，才可能成為政策議題。

突發(fā)事件在一定程度上改變了“政策窗口”開(kāi)放的方向。2003年，“非典”疫情爆發(fā)，暴露了我國(guó)公共衛(wèi)生政策的漏洞，短短幾個(gè)月內(nèi)，國(guó)務(wù)院就打破了原定計(jì)劃，出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。此條例頒布次日，最高人民法院、最高人民檢察院也下發(fā)了《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》。

此次《校車(chē)安全條例》之所以能提上日程，也明顯與甘肅的特大校車(chē)事故有關(guān)。

“多難興邦”，這是溫家寶總理在四川大地震發(fā)生后，在北川中學(xué)黑板上的題詞。多難而興邦的邏輯在于，每一次災(zāi)難之后，都要能夠喚醒人們的反思，督促政府對(duì)政策漏洞進(jìn)行彌補(bǔ)。美國(guó)也曾是礦難多發(fā)的國(guó)家。1907年，美國(guó)發(fā)生了一次巨大礦難，362名礦工死亡。隨后，國(guó)會(huì)立法設(shè)立了內(nèi)務(wù)部礦山局，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)煤礦業(yè)事故治理。1968年，美國(guó)又發(fā)生了一起導(dǎo)致78名礦工死亡的特大礦難，美國(guó)隨即制定了非常嚴(yán)格的《聯(lián)邦安全與健康法》。2006年，美國(guó)再次發(fā)生12人死亡的礦難，有關(guān)法律因此再次得到完善?，F(xiàn)在美國(guó)煤礦生產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為最安全的行業(yè)之一。

的確，突發(fā)事件是打開(kāi)政策窗口的一個(gè)決策契機(jī)。許多原本未受關(guān)注，隱藏在復(fù)雜社會(huì)之下的政策盲點(diǎn)被發(fā)現(xiàn)后，就很容易走上解決的軌道?！暗@種模式并不是很合理?！焙鷤フf(shuō)，“現(xiàn)在政府對(duì)這種模式產(chǎn)生了路徑依賴(lài)，很多政策要暴露到大家都關(guān)注的時(shí)候，政府才開(kāi)始處理。政府缺少回應(yīng)性，對(duì)外界不敏感，有小毛病還不回應(yīng)，這么做會(huì)導(dǎo)致積重難返?！?/p>

實(shí)際上，校車(chē)安全問(wèn)題在甘肅校車(chē)事件發(fā)生前就早已暴露出來(lái)了。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年10月到2011年9月，全國(guó)各地共發(fā)生校車(chē)事故22起，死亡人數(shù)達(dá)到47人。2010年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表、華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授周洪宇就提交了一份《關(guān)于實(shí)施全國(guó)校車(chē)安全工程的議案》，提出要給校車(chē)“交通特權(quán)”。2011年年初，浙江省人大代表陳福春也提出議案，建議浙江省盡快出臺(tái)完善校車(chē)管理的制度。北京師范大學(xué)教授袁桂林在多年前就曾向教育部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)提出過(guò)校車(chē)問(wèn)題，但是對(duì)方對(duì)此提議表示“很詫異”。人大代表和學(xué)者們的諸多提議都散落在“政策窗口”之外，不得其門(mén)而入。直至甘肅校車(chē)事件發(fā)生了，校車(chē)問(wèn)題才正式進(jìn)入政策議程。

如果突發(fā)事件暴露的是習(xí)慣性懶政和政策過(guò)程的封閉性，而不是隱藏在復(fù)雜社會(huì)之下的個(gè)別盲點(diǎn)，那么突發(fā)立法只能起一時(shí)刺激作用，無(wú)法根本解決問(wèn)題，不僅不能“多難興邦”，甚至還可能演變成“不突發(fā)不立法”。

要改變這種情況，必須將“內(nèi)輸入”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴廨斎搿蹦Ｊ?，使政策窗口?jīng)常性地對(duì)外開(kāi)放。如果政策窗口久叩不開(kāi)，等到突發(fā)事件集中爆發(fā)，強(qiáng)勢(shì)破窗之時(shí)就可能形成擁堵，導(dǎo)致內(nèi)外溝通交流不暢，問(wèn)題和決策之間發(fā)生脫節(jié)。政策治理跟不上社會(huì)形勢(shì)的后果往往就是雪崩式危機(jī)。

“突發(fā)立法”治標(biāo)不治本

一方面，社會(huì)問(wèn)題難以進(jìn)入決策程序；另一方面，即使有些問(wèn)題憑借突發(fā)事件破窗進(jìn)入了決策過(guò)程，由于政府處于被動(dòng)“應(yīng)急”狀態(tài)，也不是將徹底解決問(wèn)題作為決策的目標(biāo)，而是立足于緩解事件壓力，甚至是轉(zhuǎn)移社會(huì)矛盾。社會(huì)政策研究者韓麗麗認(rèn)為，突發(fā)決策模式下，政府更強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)性、補(bǔ)充性和緊迫性，因此“容易帶來(lái)社會(huì)政策的質(zhì)量缺陷”。

常規(guī)決策渠道不通暢的情況下，突發(fā)立法往往變成了政府“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)急舉措，解決問(wèn)題僅停留在表面。2003年孫志剛事件發(fā)生后，國(guó)務(wù)院短期內(nèi)就廢除了《流浪乞討人員收容遣送辦法》，同時(shí)頒布了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。雖然將“收容遣送”變?yōu)椤熬戎芾怼斌w現(xiàn)了理念上的進(jìn)步，也減少了類(lèi)似事件的發(fā)生，但是卻掩蓋了我國(guó)更深層的制度問(wèn)題，例如戶(hù)籍制度對(duì)遷徙自由權(quán)的限制等等。而后面這些問(wèn)題如果未獲解決，新的制度就只能起到治標(biāo)不治本的作用，潛在問(wèn)題在將來(lái)仍然有可能爆發(fā)出來(lái)。

校車(chē)安全事故頻發(fā)的背后也存在深層次的問(wèn)題。國(guó)家行政學(xué)院培訓(xùn)部副主任李靜波說(shuō)，“2005年在進(jìn)行農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整的時(shí)候，有些地方的執(zhí)行不科學(xué)，不規(guī)范，因此帶來(lái)了安全隱患?！彼J(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是發(fā)展農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)教育資源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠留得住優(yōu)秀老師。中國(guó)在教育經(jīng)費(fèi)投入上的不足長(zhǎng)期受到詬病。1993年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)投入在2000年時(shí)要達(dá)到GDP的4%，但直到2008年，這個(gè)比例還只有3.48%。本已短板的經(jīng)費(fèi)，又偏向投入城市，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)教育資源緊缺，不少地方甚至拖欠教師工資。

從國(guó)務(wù)院法制辦公布的《校車(chē)安全條例（草案）》征求意見(jiàn)稿來(lái)看，主要集中在校車(chē)本身的問(wèn)題，例如校車(chē)安全標(biāo)準(zhǔn)、交通優(yōu)先權(quán)、校車(chē)駕駛員資格等等，而未涉及更深層次問(wèn)題?！斑@是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及問(wèn)題很多，不能期待通過(guò)一部法律就能徹底解決?！崩铎o波說(shuō)。

突發(fā)立法的背后還有長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題。實(shí)際上，在2010年7月，國(guó)家質(zhì)檢總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委就已發(fā)布了強(qiáng)制性的校車(chē)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《專(zhuān)用小學(xué)生校車(chē)安全技術(shù)條件》。如果這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)能夠落實(shí)到位，甘肅和江蘇的校車(chē)事故也許就不會(huì)發(fā)生。信孚教育集團(tuán)董事長(zhǎng)信力健在關(guān)于校車(chē)安全的一個(gè)討論會(huì)上說(shuō)：“《草案》并未提出校車(chē)管理中權(quán)力制衡問(wèn)題，只列明負(fù)責(zé)部門(mén)，卻未指出由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管這些部門(mén)的執(zhí)法，可以說(shuō)只是一張‘廢紙。”

伴隨著突發(fā)立法而來(lái)的往往是突發(fā)執(zhí)法。然而突發(fā)執(zhí)法并不能讓人感受到執(zhí)法部門(mén)的誠(chéng)意。帶著應(yīng)急心態(tài)的執(zhí)法，不僅不能解決問(wèn)題，反而可能因?yàn)橐坏肚械拇植谧龇ǘ圃斐龈鄦?wèn)題。2011年12月18日，江蘇省交巡警總隊(duì)在全省開(kāi)展了校車(chē)安全整治行動(dòng)，要求逐一排查校車(chē)，不符合條件的校車(chē)不準(zhǔn)學(xué)生乘坐。2011年上半年，教育部公布的調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)符合標(biāo)準(zhǔn)的校車(chē)僅占全部校車(chē)數(shù)量的10.32%。也就是說(shuō)，突發(fā)執(zhí)法過(guò)后，可能短期內(nèi)絕大多數(shù)校車(chē)都要被淘汰掉，直接后果就是很多學(xué)生上學(xué)無(wú)車(chē)可搭，由于教育資源調(diào)配不合理而造成的負(fù)擔(dān)將被轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生家長(zhǎng)。

任何一個(gè)急劇變動(dòng)中的國(guó)家都容易爆發(fā)各種突發(fā)事件。如果針對(duì)突發(fā)事件的立法決策僅僅立足于緩解突發(fā)事件帶來(lái)的沖擊，而不是從政策根源上杜絕突發(fā)事件發(fā)生的土壤，則無(wú)異于掩耳盜鈴，自欺欺人。當(dāng)然，更重要的是，不能寄希望于突發(fā)事件來(lái)突破政策窗口，而應(yīng)該真正做到保持政策窗口的開(kāi)放性，讓常態(tài)立法常態(tài)化，徹底改變“不突發(fā)不立法”的制度惰性。