新型城鎮(zhèn)化的抉擇

邢少文

30多年的時間里，市場化這只大手把鄉(xiāng)土中國推向了城市中國，計劃經(jīng)濟體制的逐步撤退，創(chuàng)造了中國歷史上最大規(guī)模的人口遷徙。而眼下，這個歷史進程正在加快。

從“上山下鄉(xiāng)”，到“城市領導農村”，再到“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，后至發(fā)展大型城市，中國在城鎮(zhèn)化道路上曾經(jīng)歷過政策與思想上的搖擺與爭議，但歷史的進程并不盡為人的意志所改變。如今，建設新型城鎮(zhèn)化的政策又被官方和學界轟轟烈烈地推出，它與20年前的中小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略有著什么樣的不同之處？新的改變的推手又來自何方？

市場的選擇

自上世紀80年代至本世紀初，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”一直是中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，“嚴格控制大型城市，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”基本上是這20年中的主要思路。

但市場規(guī)律發(fā)生了作用，在這20年中，大城市的工業(yè)化與人口聚集效應越來越明顯，成為中國經(jīng)濟增長的主要引擎，并由大城市帶動和輻射中小城市，形成“城市群”的格局。不過，政策上的調整要來得慢一些，直至前些年，積極發(fā)揮大型城市的輻射和帶動作用的城市化策略，才正式被確定下來。

現(xiàn)在，城鎮(zhèn)化的重點發(fā)展戰(zhàn)略又即將被重新改寫，在2012年的中國《政府工作報告》中，提出了依托縣城和縣域中心鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化，以新型城鎮(zhèn)化作為中國經(jīng)濟新的增長點的發(fā)展策略在高層中屢被提及。

這與當初社會學家費孝通所提出的“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”似乎有著相近的思路—同樣是在戶籍制度的束縛下，農民離鄉(xiāng)不離土，參與中國工業(yè)化進程。所不同的是，中國今日的經(jīng)濟結構與社會結構已滄海難復桑田，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的內涵也已相應發(fā)生了變化。

“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”最終被迫放棄的原因，在于農村工業(yè)化道路的失敗。被設計為小城鎮(zhèn)發(fā)展推動力的農村集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場競爭中解體和凋弊，它們非集聚式的布局，導致占有太多的寶貴土地，工業(yè)污染物不能集中而有效處理，而金融、物流、信息、技術和人才服務都不容易獲取聚集效應所帶來的生產(chǎn)成本降低和專業(yè)化分工。

各種資源要素源源流向了在地理位置和政策上更具有優(yōu)勢的沿海地區(qū)，工業(yè)化推動城市化，形成沿海地區(qū)的城市群落。不過，大工業(yè)，大城市的發(fā)展走到今天，也在面臨著種種瓶頸，市場的選擇又再一次發(fā)生了改變。

沿海城市工業(yè)化以出口導向型工業(yè)為主，中國制造創(chuàng)造了中國經(jīng)濟10多年高速增長的奇跡，也為農村大量剩余勞動力提供了一個出口。但隨著金融危機的到來，出口型企業(yè)備受重創(chuàng)，外需市場疲軟，以歐美國家為主的出口體系面臨著歷史性的轉折。

更為深遠的變化不僅于此，沿海地區(qū)的“民工荒”在過去幾年中年年都發(fā)生，“人口紅利”在經(jīng)過代際的替換和勞動收入的緩慢增長之后，勞動力市場已經(jīng)發(fā)生不可逆轉的變化，極為廉價的勞動力供應過盛時代已遠去。而工人離鄉(xiāng)離土的大生產(chǎn)模式則造成了更為嚴重的社會問題，農村空巢化和留守兒童問題是中國經(jīng)濟發(fā)展中付出的極大代價。

另一方面，攤大餅式的城市化發(fā)展策略使得城市工業(yè)用地緊張，土地、能源、原材料、環(huán)保等各種生產(chǎn)成本不斷高漲，傳統(tǒng)型制造業(yè)在大城市的空間日益逼仄，在內外交困之中，產(chǎn)能過剩問題嚴重，城市的工業(yè)化體系也面臨著變革。

產(chǎn)業(yè)轉移的大潮出現(xiàn)了。最為典型的莫過于全球最大的OEM制造商富士康，高峰時其深圳工廠擁有40萬員工，現(xiàn)在已逐步向河南、四川等地的中小城市轉移。在珠三角和長三角，一些傳統(tǒng)型產(chǎn)業(yè)不再受城市管理者的青睞，那些關于環(huán)保、貸款、稅收的優(yōu)惠政策被取消，中西部中小城市政府則紛紛接納這些產(chǎn)業(yè)，縣域中的工業(yè)園越來越多。與之相對應的，則是制造業(yè)工人返鄉(xiāng)潮的出現(xiàn)。

仿佛是一個輪回，20多年前，“離土不離鄉(xiāng)”的初衷是一種無奈，就地城鎮(zhèn)化違背了工業(yè)化推動城市化的規(guī)律，小城鎮(zhèn)與大城市發(fā)展速度的日漸懸殊，證明了計劃調控的城鎮(zhèn)化是無源之水。而如今，經(jīng)濟結構的變化，中小城鎮(zhèn)基礎設施建設的日漸完善，制造成本上的差異，其對產(chǎn)業(yè)的吸引力和黏性凸顯，以工業(yè)化為依托的新一輪城鎮(zhèn)化時機，也隨之到來。

緩慢的原因

30多年來，中國的城鎮(zhèn)化速度放在國際視野中，或是驚人的，但與其全球第二大經(jīng)濟體的體量對照，這樣的城鎮(zhèn)化過程是存在諸多問題的。

按照國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，至2011年末，中國總人口近13.5億，城鎮(zhèn)人口占51.27%，約為6.91億，城鎮(zhèn)人口首次超過農村人口。但51.27%城鎮(zhèn)化率被批評為不真實，原因在于有1.6億的外來務工人員并非城鎮(zhèn)戶籍人口，并未真正融入城市之中，如果考慮到這一點，中國的城鎮(zhèn)化率還不到40%。這些漂浮的人群，影響了中國城鎮(zhèn)化的成效，也是城鎮(zhèn)化能否成為新的經(jīng)濟增長點的關鍵因素。

有研究認為，在中國近10年年均10%的經(jīng)濟增長率中，城鎮(zhèn)化率貢獻了3個百分點，而每提高一個點，新增投資需求達6.6萬億元。城鎮(zhèn)居民與農村居民對消費拉動的作用也相差很大，以2010年為例，中國城鎮(zhèn)居民人均消費性支出是13471元，農村居民人均生活消費支出是4382元，城鎮(zhèn)居民較農村居民多消費9089元。城鎮(zhèn)化對于拉動經(jīng)濟的效用，毋庸置疑。

但問題在于，由于戶籍和福利屬地化的行政管理，1.6億農民工在城市中的住房、教育等大項消費實際是被壓抑的，在城市掙錢，在家鄉(xiāng)花是這個群體的一個普遍特征。公共產(chǎn)品和公共服務提供的缺失，限制了這部分人群的消費支出。而由于經(jīng)濟結構轉型和收入分配制度改革的緩慢，也導致這部分人群收入增長緩慢，影響了消費增長。

人作為經(jīng)濟生產(chǎn)工具的城市化，而并非人的城市化，這種受戶籍制度羈絆，人為制造的障礙使得人力資源的作用并沒有得到充分發(fā)揮，對于人力資源結構升級也形成了阻礙，它反過來影響了工業(yè)化的升級進程。

有相當部分的意見認為大城市已經(jīng)飽和，無法容納更多的新市民，也無法為更多的新市民提供公共服務，其背后實際卻是城市居民利益群體的偏見與阻力。關于大城市經(jīng)濟規(guī)模增長面臨瓶頸的說法是片面的，無約束的大規(guī)模政府投資導致資金使用效率低、浪費嚴重，缺乏科學、有序的規(guī)劃使得城市病發(fā)作，城市利益群體的自私使得公共服務無法惠及外來的務工群體，這都影響了城市的經(jīng)濟規(guī)模增長。

中國大城市的規(guī)模明顯低于世界水平，尤其低于發(fā)達國家的水平，導致了像上海、北京這樣全國最大的城市，所產(chǎn)出的國民財富比重目前仍遠遠低于世界其他大城市的水平?？勺鰧Ρ鹊氖牵瑬|京的面積只有上海的1/3，但東京人口是上海的2/3，卻并沒有出現(xiàn)想象中那么嚴重的城市危機。

以土地財政為支撐的地方經(jīng)濟發(fā)展模式造成了過去10年狂飆不止的房價，大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)導致土地價格居高不下，大量的投資性需求導致房地產(chǎn)泡沫化，對城市居民的消費形成抑制，一套房子消滅一個中產(chǎn)階層，更遑論那些外來的農民工了。

在收入分配和公共產(chǎn)品提供上的不公平，外來人員在城市治理中的政治權利缺位，這一切都對城鎮(zhèn)化的成效造成了影響。

如果從這個角度去看新一輪城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的出發(fā)點，依然沒有擺脫過往“城市領導農村”、“離鄉(xiāng)不離土”、“就地城鎮(zhèn)化”的利益出發(fā)點和行政束縛，只不過將大城市中的問題推向中小城鎮(zhèn)。而可以確定的是，中國大城市的經(jīng)濟規(guī)模仍將繼續(xù)增長，大城市的資源聚集效應依然具有比較優(yōu)勢，對其他地區(qū)人群的吸引力將會繼續(xù)存在，解決人的城鎮(zhèn)化依然是中國社會、經(jīng)濟發(fā)展中的一個大問題。

新型城鎮(zhèn)化

“如果說工業(yè)化是創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化則主要是創(chuàng)造需求，是擴大內需、拉動增長的持久動力?！比珖舜蟪Ｎ⒚窠ㄖ醒敫敝飨紕僮柚赋?。

在諸多關于城鎮(zhèn)化拉動中國經(jīng)濟增長的論述中，都著重提到基礎設施投資需求和房地產(chǎn)需求，而這實際上也是目前許多中小城市，包括縣域經(jīng)濟體在城鎮(zhèn)化道路上的做法。

一個很典型的現(xiàn)象是，一條高鐵橫貫南北，途經(jīng)的地方政府想方設法爭取?？空军c，花大成本建設漂亮的高鐵車站，車站尚末建成，周邊土地就陡然升值，開發(fā)新區(qū)的概念催發(fā)樓盤價格飛漲。

基礎設施的投入對于城鎮(zhèn)化來說是不可或缺的，但從工業(yè)化推動城市化的歷史規(guī)律來看，沒有工業(yè)化支撐的城鎮(zhèn)化是無水之源，在許多中小城市，寬廣的大馬路，空蕩蕩的開發(fā)區(qū)，黑黝黝的新區(qū)樓盤是常見的一個現(xiàn)象，這樣的城鎮(zhèn)化徒有其表。

由于沒有足夠的工業(yè)支撐，這種政府主導投資和土地開發(fā)先行的城鎮(zhèn)化所能帶來的需求是有限的，先有收入，才有消費，不解決城鎮(zhèn)居民的就業(yè)和提高收入，帶來的只能是投資的浪費和地產(chǎn)泡沫，反而抑制了消費?，F(xiàn)時各地政府負債比例和償債能力不匹配，以土地抵押為主要舉債來源的發(fā)展模式正是這種城鎮(zhèn)化思路的后果之一。

沒有一條道路是完全重復的。承接發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉移是眼下中小城鎮(zhèn)工業(yè)化的途徑之一，但如何避免發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中的弊端，舍棄以犧牲環(huán)保、資源枯竭、農民土地利益損失為代價的發(fā)展模式是題中之義。應該以什么樣的工業(yè)化形態(tài)來對應新的城鎮(zhèn)化，是新型城鎮(zhèn)化能否真正支撐中國新一輪經(jīng)濟增長的關鍵因素。

在這個過程中，城鎮(zhèn)化的進程更多只能依靠市場機制發(fā)揮作用，而過去的經(jīng)驗中，政府的職責則更多在于提供更完善的基礎設施建設和公共產(chǎn)品服務，強行進行行政推動的后果則可能適得其反。

在城鎮(zhèn)化的樣本中，被學者秦暉稱為 “中國第一座城市”的浙江溫州蒼南龍港村是一個典型的例子。這是一座幾乎全部由農民集資新建的城市。1984年龍港建鎮(zhèn)之初，即打出“鼓勵農民帶資進城開廠辦店”的口號，打破傳統(tǒng)戶籍制度的壁壘，解除了傳統(tǒng)體制對農民進城的各種束縛。在10余年時間里，龍港一方面將耕地承包給種糧大戶進行規(guī)模經(jīng)營；另一方面從不起眼的小商品起步，放手培育市場。同時，龍港的印刷、紡織等區(qū)域特色經(jīng)濟在推動城市化進程的同時，也提供了大量第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位。2002年以來先后被譽為“中國印刷城”和“中國禮品城”。

與此對照，現(xiàn)時許多地方政府發(fā)展本地工業(yè)化的過程往往只熱衷于投資和吸引外來大資本，對于本土創(chuàng)業(yè)的扶持和開放程度則不足。

如果在新一輪的城鎮(zhèn)化中，仍然沿續(xù)以政府投資為主導，房地產(chǎn)開發(fā)為支柱，強制農民走城鎮(zhèn)化的老路，重蹈覆轍，其對中國經(jīng)濟結構調整和經(jīng)濟增長的作用到底有多大，將是一個大大的疑問。