“公眾環(huán)保權(quán)利”的法律破解

葉竹盛

今年7月份，四川省什邡市“宏達鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目”和江蘇啟東市日本王子紙業(yè)集團的“制紙排海工程項目”引發(fā)了不小的市民抗議活動，兩個項目最后均被政府叫停。事實上，由大型化工項目誘發(fā)的群體抗議活動，最近幾年已有多起，最后當?shù)卣畮缀醵歼x擇作出了妥協(xié)和讓步。

一面是動輒幾十上百億的大型項目，一面卻是日益惡化的環(huán)境下憤怒的市民，幾起類似的事件表明，一些地方已經(jīng)深陷“化工項目困局”，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、政府決策與公眾參與之間的矛盾，成了亟待解決的問題。

正當此時，20多年未曾修訂過的《環(huán)境保護法》也提上修法議程，人大、政府和學者們圍繞此法的修訂，也在進行激烈的討論。這部法律的修訂會是突破困局的契機嗎？

“不是技術(shù)問題”

公眾抗議大型化工項目的起因是擔心引發(fā)環(huán)境災難，其背后的邏輯則是政府和專家雙重公信力的失效，這是一個世界性的難題。工業(yè)化社會在社會學家眼中是“風險社會”。嚴格來說，任何工業(yè)化項目都有一定風險。核是最危險的污染源，因此核電站的建設理應遵從最嚴格的技術(shù)標準。但是日本福島核電站在地震期間的事故打破了人們對任何技術(shù)保障的幻想。在官員問責制之下，可以說政府對工業(yè)事故的擔憂程度并不低于公眾。企業(yè)以追求利潤為根本，固然不會輕易放任事故發(fā)生。然而，在各種意想不到的災難頻頻發(fā)生之后，政府和企業(yè)的百般承諾也無法消除公眾的疑慮。另一方面，持有專業(yè)知識的專家也喪失了公信力。在一些專家眼中，公眾激烈抗議化工項目的行為顯得不可理解。

以上兩點顯示出了“化工項目困局”不同于以往環(huán)境抗爭的新特點。與傳統(tǒng)的看得見的空氣污染、水污染等環(huán)境毒藥式的造紙、制藥、采礦等工業(yè)不同，大型化工項目中，哪怕政府完全盡到了監(jiān)管職責、企業(yè)采取了一切必要的技術(shù)措施、專家做足了技術(shù)論證，公眾依然未必被完全說服，更不用說這些前提都存在缺陷的情況了。

這并不意味著公眾變成了“刁民”，或是一些論者眼中的“民粹”與“精英”的對抗，而是意味著“后物質(zhì)主義價值觀”的流行。大規(guī)模的環(huán)境抗爭運動主要發(fā)生在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)并非偶然現(xiàn)象。社會理論家發(fā)現(xiàn)，當人們的收入水平、受教育程度和職業(yè)地位等均提高之后，幸福感的主要來源也隨之從物質(zhì)層面轉(zhuǎn)向了非物質(zhì)層面。人們開始更看重政治參與、生活環(huán)境的質(zhì)量，不愿意在政治生活中被邊緣化，更不愿意眼睜睜看著生活環(huán)境日益惡化。

美國的獨立民調(diào)機構(gòu)皮尤曾進行過一項關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的民意調(diào)查，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展狀況與公眾的環(huán)境保護意向呈負相關(guān)的關(guān)系。美國歷史上經(jīng)濟發(fā)展疲乏之時，公眾便傾向于以發(fā)展經(jīng)濟為重，環(huán)境保護為輔；當走出經(jīng)濟衰敗期之后，環(huán)保意識便重新高企。

中國30多年來的高速發(fā)展，既帶來了巨大的經(jīng)濟紅利，卻也遺留下了龐大的環(huán)境赤字。對發(fā)達地區(qū)的市民來說，除了關(guān)閉在他們看來具有風險的項目，任何政策保障和技術(shù)論證都無法消除他們的這種焦慮。2007年廈門發(fā)生市民抗議之后，市政府重新組織了陣容龐大的技術(shù)論證會，并前所未有地開放整個論證過程，甚至向市民發(fā)放科普資料。當時有學者觀察到，不少市民糾正了原本對化工項目的錯誤認識。但是隨后中國環(huán)境科學研究院發(fā)布的調(diào)查顯示，大部分廈門市民依然不支持原定項目，這已經(jīng)“不是技術(shù)層面上的問題”。

博弈的邏輯

“不是技術(shù)層面上的問題”，那是什么問題呢？除了深層次上價值觀的轉(zhuǎn)變之外，具體項目的利益分配與決策參與更加深了公眾對政府和技術(shù)的不信任。

現(xiàn)代社會的一個矛盾之處在于，風險與必要性并存。一個簡單例子是，誰都知道駕駛車輛有可能導致交通事故，但是很多人還是難以抗拒汽車便利性的誘惑。對于整個社會而言，許多重度污染的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為了必需產(chǎn)業(yè)，例如造紙、采礦以及包括PX在內(nèi)的各種化工產(chǎn)業(yè)。人們所抗議的重點不在于完全關(guān)閉這些項目，而是“不要建在我后院”。這個現(xiàn)實在學術(shù)上被稱作“鄰避難題”。

除了污染源項目以外，任何不受歡迎的項目都可能成為抗議的對象。例如在香港地區(qū)，近年來就有不少市民抗議將骨灰墓地建設在他們的住宅區(qū)附近，認為破壞了風水。但對于地少人多的香港而言，墓地與居民區(qū)毗鄰的情況幾乎不可避免。盡管有抗議，面對每年新增四五萬死亡人數(shù)的壓力，港府依然按照計劃，在各區(qū)新建了骨灰安放地，但與此同時也出臺了一項緩和抗議壓力的政策，那就是將其中一部分骨灰甕位專門預留給周邊居民使用。

這個邏輯與私人購車相似，人們愿意為了利益而承擔一定程度的風險。因此在國外的實踐中，有時候為了解決“鄰避難題”，會采取多種措施補償周邊居民。例如采用政府津貼的方式，為社區(qū)提供環(huán)保、福利或者其他公益設施，換取市民支持。有的甚至還運用市場規(guī)則，采取更為復雜的“拍賣法”，政府事先選定幾個項目建設候選地區(qū)，然后根據(jù)項目風險或者其他危害程度，事先設定一個補償額度，例如5000萬元，由各個地區(qū)受影響的居民“競投”，逐步提高補償額，直到有地區(qū)愿意接受該項目為止。

“拍賣法”對促進環(huán)保的益處顯而易見。為了促成“低價成交”，政府和企業(yè)將盡量公開各種信息，提高技術(shù)標準，降低環(huán)境風險；受影響居民為了最大限度“兌現(xiàn)利益”，也自然樂意積極了解項目情況，主動溝通。即便可能有沖突，也僅限于“成交價格”，而不會釀成街頭抗爭。

這實際上是采取了“利益分享”的機制。“利益分享”并不是簡單的“收買”或者“平息”抗議，而是基于公民的環(huán)境權(quán)利。在當今的中國，環(huán)境權(quán)不再是一個理想，而是具體的法律規(guī)定。2003年通過《環(huán)境影響評價法》使用了“環(huán)境權(quán)益”這樣的表述，并且以是否影響環(huán)境權(quán)益作為是否應該進行環(huán)評的依據(jù)。

在上述提及的幾起群體抗議事件中，“利益分享”機制似乎都缺位了。政府引進了一個大型項目，雖然在整體上抬高了當?shù)氐腉DP，但受影響的居民卻并未直接分享到相關(guān)項目的利益。雖說理論上GDP的提高將促進財政收入，從而增加政府投入公共服務的資源，但在政府財政未必完全遵從“取之于民用之于民”這一規(guī)則的現(xiàn)狀之下，這種“間接受益”的邏輯并不為公眾所接受。公眾一面被排除在利益分享之外，一面卻要承擔潛在風險，這種局面必然強化了“化工項目困局”。

與利益缺失相伴而來的是公眾參與決策渠道的閉塞與無效。后物質(zhì)主義價值觀的一個主要內(nèi)容是人們要求對自己的生活環(huán)境享有自主性。物質(zhì)水平的提高也自然抬高了人們自主謀劃和決定個人生活的愿望。環(huán)保部副部長潘岳曾區(qū)分“群眾路線”和“公眾參與”的差別。群眾路線是“發(fā)動群眾出主意想辦法”，公眾參與則強調(diào)公眾的權(quán)利及政府對此權(quán)利的保護。

在大型化工項目上，一些地方政府采用的仍然是傳統(tǒng)的“群眾路線”思維，認為群眾參與只是為了征求主意和辦法，因此如果項目本身太過于復雜，群眾根本無法理解之時，則應該由政府和專家包辦，群眾靠邊站。對于這個現(xiàn)狀，《人民日報》最近在微博上發(fā)表觀點稱，應該“讓政府的解釋跑在公眾的質(zhì)疑之前”。利益無法分享，信息無法獲取，雙重閉塞之下，公眾對風險的容忍度將降到冰點，極容易觸發(fā)群體事件。

公眾的權(quán)利

面對困局，正在修訂的《環(huán)保法》能否指明出路？

正如前面分析所言，環(huán)保困局的根源在于轉(zhuǎn)變了的公眾價值觀和一成未變的政府思維。多位環(huán)保法學者相信，《環(huán)保法》修訂的方向應該是更多限制政府權(quán)力，同時更多賦予公眾權(quán)利。這兩點從本質(zhì)上看是辯證統(tǒng)一的。不限制權(quán)力，權(quán)利就面臨受侵害的危險；權(quán)利得到保障，權(quán)力的邊界也相應被限定了。

在1979年的《環(huán)保法》及1989年正式通過的版本中，都強調(diào)“一切單位和個人，都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”。這是限制權(quán)力和保障權(quán)利的重要機制。

但數(shù)據(jù)顯示，這一機制并沒有發(fā)揮應有效果?！笆晃濉逼陂g，中國有環(huán)境信訪30多萬件，啟動行政復議程序的僅有2614件，而行政訴訟則更少，只有980件，刑事訴訟只有30件。

實際上，中國在環(huán)保上的法制建設并不落后，中國《環(huán)保法》的發(fā)展歷程幾乎與世界同步。上世紀70年代，日本環(huán)境公害頻發(fā)，是當時世界上污染最嚴重的國家之一。盡管處于工業(yè)化初期和“文革”期間，日本的教訓依然讓中國意識到了環(huán)保的重要性，早在1972年國務院就頒布了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（草案）》。進入改革時代以后，全國人大及其常委會制定的第一批法律中，就有1979年通過的《環(huán)境保護法（試行）》。吊詭的是，日本的前車之鑒雖然喚醒了中國在環(huán)保立法上的超前，卻沒有阻止中國重蹈環(huán)境公害的覆轍。

日本擺脫惡劣環(huán)境困局的關(guān)鍵一步在于通過訴訟保障公民的環(huán)境權(quán)益。根據(jù)日本環(huán)境廳《環(huán)境白皮書》的統(tǒng)計，1960年日本與環(huán)境污染有關(guān)的案件幾乎為零，隨著環(huán)境保護法規(guī)的出臺，這一數(shù)字在1966年便迅速攀升到大約2萬件，4年后則達到了6萬件。訴訟量急速攀升的后果并不是沖突的加劇，而是環(huán)境的改善，那10年也正是日本走出環(huán)境困局的關(guān)鍵時期。

與此相對照，根據(jù)環(huán)保部原總工程師、中國環(huán)境科學學會副理事長楊朝飛在全國人大常委會專題講座上的介紹，自1996年以來，中國環(huán)境群體性事件一直在上升，但通過司法渠道解決環(huán)境糾紛的卻很少。

根據(jù)楊朝飛分析，“環(huán)保官司難打是成因之一”。實際上，在現(xiàn)行法律制度上，就各種環(huán)境污染問題提起訴訟已不成問題，公眾訴訟權(quán)利在法律上已有保障，尤其是去年《民訴法》修訂之后，即便是無直接利益關(guān)系的特定組織也可以提起環(huán)境公益訴訟。但訴權(quán)得到保障并不等于訴訟效果一定良好。司法判決的基礎在于法律上對于各方權(quán)利義務關(guān)系、法律責任的詳細界定。

對于正在修訂的《環(huán)保法》，多位學者表示，許多有益的建議并未被采納，《環(huán)保法》并未像期待中的一樣進行“大修”，而僅僅是“小修”而已。主要表現(xiàn)在兩點，學界長期呼吁的“環(huán)境權(quán)”并未直接寫入《環(huán)保法修訂案（草案）》；其二，在建議稿中有許多有關(guān)政府責任的條款被刪除，對政府約束不夠。

一部法律未必能夠改變中國環(huán)境惡化的大局以及由此引發(fā)的越來越多的群體性事件，但是順應公眾價值觀的轉(zhuǎn)變，從法律上真正保障公眾的環(huán)境權(quán)利，卻是走出困局的必要一步。