內地版“廉署”的現(xiàn)實與突破

李克誠

珠海橫琴“廉政辦”終于掛牌成立了—這個整合了紀委、監(jiān)察、審計、反貪等多個職能部門、類似“大部制”的綜合反腐機構，盡管并未冠之“廉政公署”之名，但也足以讓不少反腐研究專家歡呼了：這畢竟是內地第一家整體防腐的“廉政”機構。

“這標志著，以往單兵突進的防腐手段向整體性綜合反腐模式邁出了重要一步。”中山大學廉政與治理研究中心博士生導師倪星教授對《南風窗》記者說。由于橫琴廉政辦的改革思路與組織構架均借鑒了香港廉政公署的模式，因此，它又被媒體稱為內地版“廉署”。

在這之前，內地多個城市也提出過借鑒香港廉署模式、建立“大紀委”反腐格局的設想，均不了了之。

領改革風氣之先的廣東一直走在廉政制度建設的前列，國內第一個經(jīng)濟罪案舉報中心、第一家反貪局、最早對“裸官”從政作出嚴厲制度性規(guī)定的，均誕生于此。這次，在“特區(qū)中的特區(qū)”珠海橫琴新區(qū)成立的“廉政辦”，因此被外界寄予厚望，并引發(fā)豐富解讀：橫琴新區(qū)會成為內地探索反腐敗的“改革試驗區(qū)”嗎？

紀委“擴容”，艱難突破

9月8日，橫琴“廉政辦”正式掛牌。這個看似不起眼的處級單位，當天卻迎來了多位重量級嘉賓：除了珠海市委書記、市長等當?shù)刂饕I導外，廣東省紀委書記、省紀委副書記、省監(jiān)察廳及省預防腐敗局主要領導等高官悉數(shù)出席。

橫琴“廉政辦”的突破之舉就在于，它整合了紀檢、監(jiān)察、預防腐敗、檢察、審計等多個部門的職能，在同一個平臺辦公。

目前，我國涉及反腐敗的機構有五六家之多，它們分屬于黨、政府、檢察院等多個系統(tǒng)。為了革除職能分散、合力不足、重復辦案、交叉辦案等弊端，近年來，業(yè)內人士一直呼吁在反腐機構的統(tǒng)一改革上尋求突破。

而橫琴廉政辦的成立，則實現(xiàn)了多個職能部門“協(xié)作反腐”向整合力量“整體防治”轉變的有益嘗試。簡單來說，由于紀委是黨內的部門，其執(zhí)法手段較為單一、專業(yè)技能不強，越來越難以適應當前腐敗復雜化、隱蔽化、智能化的現(xiàn)狀。而審計部門對各種財政財務收支、資金往來的線索捕捉、對比分析上具有專長，反貪部門則有法律明確授予的偵查權（如扣留、封存相關文件、資料、賬務賬目等）和司法強制權，因此，若多個部門能整合在一起，可以起到信息共享、辦案手段增強等效果。

也難怪《南方日報》報道稱，這“既是體制機制的突破，也是懲治預防腐敗思路的創(chuàng)新”。

盡管橫琴廉政辦的管轄區(qū)域只有區(qū)區(qū)106平米公里，但在反腐專業(yè)人士看來，這一步可謂是艱難突破、姍姍來遲。早在2010年，廣東佛山市就曾醞釀過“大部制”反腐組織構架，即將審計、反貪等部門納入紀委、監(jiān)察等反腐機構，合署辦公。此宏大設想在當時雖贏得了不少叫好聲，但至今仍未付諸實施。

2011年，毗鄰香港、位于深圳的“深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)”的前海新區(qū)，也提出過效仿香港，建立廉政專員制度?！肚昂l例》草案一度提出，將設立獨立的“監(jiān)督專員公署”，然而，該條例最終面世時，“監(jiān)督專員公署”的字眼卻不見了蹤影。

實際上，在理論界和實務界，近幾年呼吁借鑒香港廉政公署設立相對獨立的反腐機構的聲音一直不絕于耳。2011年，時任湖南常德市紀委副書記、監(jiān)察局長的譚本仲曾撰文稱，鑒于當前我國反腐敗機構眾多、法律規(guī)定零散、職能重合甚至沖突的現(xiàn)狀，建議對多個反腐敗機構進行重新整合，目標是建立一個具有高度獨立、權限集中的專門反腐敗機構。

“這幾年，各個部門反腐的力度不能說不強，但實際效果如何？基本上可以說，目前的反腐效果距普通百姓的期望，仍有非常大的距離?！鼻迦A大學廉政與治理中心副主任任建明教授對《南風窗》記者說，在這種背景下，各界就在思考，是不是我們現(xiàn)在的各種反腐手段過于單一、成效不彰，是不是需要對反腐的體制機制和機構架構進行改革？

在焦慮、期盼等多種情感的交織下，人們發(fā)現(xiàn)，不遠處、同樣是華人為主的香港、新加坡等地，就因為一個“強有力的反腐機構”的出現(xiàn)，而在短時期內整飭了貪腐且效果明顯。香港1973年成立的廉政公署，僅用了4年時間，清除了香港歷史上積累下來的絕大多數(shù)腐敗，不到10年時間就實現(xiàn)反腐敗成功；新加坡成立貪污調查局專門從事反腐敗工作，僅用了五六年時間便實現(xiàn)了社會腐敗現(xiàn)象的根本好轉。境內外的反腐的成功經(jīng)驗，成為內地反腐體制機制改革方案設計的某種參照。

紀委“大部制”的擔憂

2010年，佛山借助“大部制”改革，在區(qū)級層面對多個涉及反腐的機構（紀委、監(jiān)察、審計）進行了整合，目前佛山市的5個區(qū)均成立了“政務監(jiān)察和審計局”。佛山市的一些干部，原本想乘勝追擊，希望能在市級層面也能探索紀委“大部制”，結果卻發(fā)現(xiàn)，事情比原本想象的要復雜得多。

廣東省紀委領導曾專門到佛山調研過此事，希望佛山在紀檢監(jiān)察機構改革上“先行先試，走出一條新路”，“探索有利于整合監(jiān)督力量的機構設置方式”，佛山市一位副市長還專門趕往省編辦溝通相關事宜，但市級紀委“大部制”合署辦公的事，仍不了了之。佛山市紀委一位中層干部對本刊記者透露，雖然是市級的機構合并，但并非僅需省里同意就行了，還需要更高層的認可。

“對各個反腐部門進行‘橫向整合，困難重重?！比谓鹘淌谡f，當初佛山市紀檢干部提出上述改革設想時，他就覺得“成功的可能性不大”。因為這種“橫向整合”涉及多個部門的權力的重新配置，肯定會遭到“被整合部門”的整個系統(tǒng)的強烈異議?！叭绻鹕降倪@個口子一開，有可能會帶來多米諾骨牌效應，其他地方的審計局、反貪局是不是今后也會被合并呢？”

能佐證這種擔憂的一個細節(jié)是，就在佛山30多名紀檢監(jiān)察干部在《南方日報》撰文論證“將審計局、反貪局劃歸紀檢部門合署辦公”之后不久，廣東省人民檢察院副院長王學成也在《當代檢察官》雜志發(fā)文，對佛山市紀監(jiān)的上述設想進行“商榷”。王學成的主要觀點是，檢察院的反貪職能（即職務犯罪偵查權）是我國法律賦予檢察院的，在法律未做修改之前，調整這種權力，是違反法律的。

外界對于紀委“大部制”模式的另一個擔心則是，這會使紀檢部門同時擁有黨的紀律處分權、國家工作人員違法違紀調查權、國家工作人員職務犯罪偵查權。這三種權力集中一身，將會造成“多權合一、高度集權”的后果。這“顯然與權力分立的公權力配置原則相悖，不符合我國政治文明建設的發(fā)展方向”。王學成稱。

妥協(xié)與局限

“橫琴廉政辦距離香港廉政公署的模式，仍有很大差距”。多位受訪專家稱，香港廉署的廉政專員直接對行政首長負責，具有高度的獨立性。這也是紀檢干部、反腐研究專家們呼吁引入廉署模式的吸引力所在。

而橫琴廉政辦盡管整合了多個反腐機構，但是對上仍要對接多個“婆婆”。在廉政辦內部，仍設立了綜合部、紀檢監(jiān)察部、審計監(jiān)督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權部等4個部門，它們分別是珠海市紀委、監(jiān)察局、審計局、檢察院的派駐機構，并接受這些部門的對口業(yè)務指導。

因此，橫琴廉政辦的模式被反腐專家任建明教授稱為“堆積木式的改革”。在倪星教授看來，這雖是各方對于改革方案的妥協(xié)的產(chǎn)物，但仍不失為一種推行改革得以繼續(xù)的“策略”。

不過，即便將香港廉政公署模式完全“移植”到內地，要想取得反腐的成功，仍需要相應配套的制度建設以及社會文化等整體大環(huán)境的同步提升。譬如，多元、完善的監(jiān)督制約機構，發(fā)育良好的公民社會以及市民的積極、廣泛參與，對法律和規(guī)則的尊崇，對腐敗亞文化的“零容忍”，高度發(fā)達的媒體，公開、透明的政務信息，等等。如果脫離社會“土壤”的配套改善，以為僅組建一支強有力的反腐機構即可一勞永逸，過于理想和天真。