把脈“勞教”

葉竹盛

勞教被屢屢推向中國公共輿論的風(fēng)口浪尖。

今年8月初，湖南省永州市“11歲幼女被迫賣淫案”受害女孩的母親唐慧因不服法院判決，多次上訪，要求嚴(yán)懲罪犯，最終卻被勞教一年半。消息經(jīng)微博和媒體曝光后，此案將之前的“一元?jiǎng)诮贪浮薄ⅰ耙慧缡簞诮贪浮钡鹊确e聚的公眾不滿情緒集中爆發(fā)出來。新華社和《人民日報(bào)》官微介入“唐慧勞教案”的報(bào)道，更把媒體關(guān)注引至高點(diǎn)，對(duì)地方政府形成了巨大壓力，短短8天內(nèi)，勞教決定即告撤銷。

2003年，就在孫志剛慘死在收容所的同一年，遼寧省葫蘆島市勞教所也發(fā)生了一起驚動(dòng)了中央領(lǐng)導(dǎo)人的事件。勞教人員張斌連續(xù)28天遭受勞教大隊(duì)長張樹利和其他人員虐待，最終受折磨致死。時(shí)任中央政治局常委、中央政法委書記羅干專門批示了此案。后經(jīng)過審理，張樹利以故意傷害（致死）罪被判處死刑立即執(zhí)行。

與“孫志剛案件”一樣，“張斌案”也促使人們開始反思慘劇背后的制度。然而，與迅速被廢止的收容遣送制度不同的是，在過去近10年間，勞教制度依然屹立不倒，并且在之后許多年里伴隨著諸多不堪的事件，每每成為公眾輿論聲討的對(duì)象。

今天，唐慧案能否給這一制度的變革帶來契機(jī)？

良好初衷

勞動(dòng)教養(yǎng)制度最初從前蘇聯(lián)引入中國時(shí)，其主要目的是改造政治上被定性為落后與反動(dòng)的分子，在當(dāng)時(shí)國家負(fù)責(zé)一切的年代，勞教也是解決他們生計(jì)的一個(gè)途徑，這個(gè)初衷是非常良好的。

1955年，《內(nèi)務(wù)部、公安部、財(cái)政部關(guān)于編制勞動(dòng)教養(yǎng)計(jì)劃中的若干問題的通知》中規(guī)定：“被勞動(dòng)教養(yǎng)人員的生活待遇問題，目前可暫按被勞教分子的原工薪的70%計(jì)算，包括他們家屬的生活供給在內(nèi)?！?/p>

1957年，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》中，勞動(dòng)教養(yǎng)就被定性為：“對(duì)于被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的一種措施，也是對(duì)他們安置就業(yè)的一種辦法?！?/p>

“文革”結(jié)束后，新一代領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)社會(huì)秩序，尤其是大中城市的秩序問題。1979年，全國人大及其常委會(huì)恢復(fù)正常工作后通過的第一批法律中就包括了一份批準(zhǔn)國務(wù)院提出的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》的決議，其中規(guī)定“勞動(dòng)教養(yǎng)收容大中城市需要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)的人”。此時(shí)勞教并非一項(xiàng)普遍適用的制度，而僅限于大中城市。

1980年，《公安部關(guān)于做好勞動(dòng)教養(yǎng)工作的報(bào)告》中，同樣將勞教定位為一種強(qiáng)制教育改造的措施，但不再強(qiáng)調(diào)是安置就業(yè)的辦法，而是將勞教作為“處理人民內(nèi)部矛盾的一種辦法”。勞教的功能悄然發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)民不存在就業(yè)問題，因此旨在解決輕微違反者謀生問題的勞教制度并未延伸到農(nóng)村。在將勞教定位為“處理人民內(nèi)部矛盾”的措施之后，它就開始蔓延，直至今日成為了一項(xiàng)在全國普遍適用的制度。據(jù)司法部數(shù)據(jù)，截至2008年，全國共有350個(gè)勞教所，幾乎所有地市級(jí)行政區(qū)都設(shè)有勞教所。

1981年，公安部發(fā)布了《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，規(guī)定了在六種情形下的罪錯(cuò)，如果不夠刑事處分的，則適用勞教。湖南省勞教局管理處干部賀柏林總結(jié)了湖南省勞教人員涉及的“罪錯(cuò)”名稱共有60多種，主要包括“三非”人員、涉毒型、財(cái)產(chǎn)型、滋擾型等四類。

根據(jù)2004年湖南省針對(duì)勞教人員的調(diào)查顯示，2003年被勞教的人員中，30%屬于吸毒、販毒等涉毒分子；56%屬于搶劫、詐騙、盜竊等財(cái)產(chǎn)型違法分子；另有10%則涉及聚眾斗毆、侮辱婦女、妨礙公務(wù)等滋擾型；還有不到2%左右屬于“三非”人員，也就是涉及從事非法宣傳、擾亂社會(huì)秩序、危害國家安全等人員。賀柏林所列的60多項(xiàng)“罪錯(cuò)”在現(xiàn)行《刑法》中幾乎都能找到對(duì)應(yīng)的罪名。

經(jīng)過幾十年的演變，勞教已從最初的政治教化和生計(jì)扶助的手段轉(zhuǎn)變成了與《刑法》類似的旨在維護(hù)社會(huì)秩序的制度。然而，《刑法》是法治體系中的重要法律，勞教制度卻在中國法治化大趨勢之下，顯得與現(xiàn)行法律格局不很合拍。

“法網(wǎng)”之外

媒體曾報(bào)道過一個(gè)案例，張某因偷盜兩根項(xiàng)鏈，被抓獲后，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為不構(gòu)成犯罪，決定處以勞教，但是張某卻對(duì)此決定提起行政訴訟，認(rèn)為自己已經(jīng)構(gòu)成犯罪，要求追究刑事責(zé)任。張某的怪異做法背后其實(shí)是合乎理性的邏輯。

中國的法制懲罰體系涵蓋了從24小時(shí)到無期徒刑，乃至死刑的幾乎所有幅度，可謂“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”。僅就懲罰幅度而言，勞教制度在這張法網(wǎng)中似乎顯得多余。行政拘留為1至15天，最多不超過20天；刑法上規(guī)定的拘役為1個(gè)月到6個(gè)月，有期徒刑為6個(gè)月以上，直至無期徒刑和死刑。唯一的空白幅度是21天至1個(gè)月這一微小區(qū)間，相比之下，勞教的懲罰幅度卻長達(dá)1年到4年。

《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》中規(guī)定“不夠刑事處分”的才勞教，但實(shí)際上勞教的處罰卻常常比刑罰更嚴(yán)重。張某的小額盜竊在刑法上的處罰一般是半年以下的拘役、管制，或者6個(gè)月到1年的有期徒刑，并且需要經(jīng)過嚴(yán)格的審判程序，而勞教的結(jié)果卻是不可預(yù)期的，有很大的隨意性，甚至有可能總共被關(guān)押幾年。張某的個(gè)案折射了勞教制度與刑罰體系無法對(duì)接的現(xiàn)實(shí)狀況。

另外一個(gè)體現(xiàn)勞教制度在現(xiàn)行法律體系中尷尬地位的是，除外交豁免權(quán)等特殊情況外，《刑法》適用于所有在中國領(lǐng)土上犯罪的包括外籍人士在內(nèi)的人員，《行政處罰法》中所規(guī)定的行政處罰措施也一律適用于中國領(lǐng)土上的外籍人士，但被定性為行政處罰措施的勞教卻僅適用于本國人士。

更受詬病的是，不像刑事懲罰，勞教制度中缺少必要的制衡機(jī)制。按照規(guī)定，由公安、司法、民政、勞動(dòng)等部門共同組成的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)才是做出勞教決定的部門，但實(shí)踐中勞教的審批機(jī)構(gòu)設(shè)置在公安機(jī)關(guān)，因此公安一家實(shí)際上掌握了勞教的“獨(dú)斷權(quán)”，勞教委員會(huì)形同虛設(shè)。

《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》中規(guī)定檢察院是勞教的監(jiān)督機(jī)關(guān)，這個(gè)外部監(jiān)督機(jī)制也很少發(fā)揮作用。曾供職于深圳市人民檢察院監(jiān)所監(jiān)察處的鄧象偉統(tǒng)計(jì)，他所在部門在2001至2003年3年中，僅發(fā)出過7份要求復(fù)查勞教案件的檢查建議書，其中5份獲得改正或撤銷。

另一個(gè)外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)是法院。被勞教對(duì)象對(duì)勞教決定不服的，可以到法院提起行政訴訟。這一制度安排的效果也不盡如人意。對(duì)于農(nóng)村的勞教案件，公安部甚至直接發(fā)文對(duì)法院提出要求，1998年，《公安部關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)范圍有關(guān)問題的通知》中寫道：“人民法院在受理勞動(dòng)教養(yǎng)行政訴訟案件時(shí)要充分考慮農(nóng)村的實(shí)際情況，慎重對(duì)待，不要輕易做出勞動(dòng)教養(yǎng)審批部門敗訴的決定?！?/p>

2005年，江蘇省揚(yáng)州市公安局下發(fā)文件，要求“涉及勞動(dòng)教養(yǎng)的行政復(fù)議、行政訴訟案件的撤銷率不超過5%”。這一指標(biāo)在表面上意在減少勞教決定的錯(cuò)誤率，但為了達(dá)到指標(biāo)，也可能使得辦案人員“有錯(cuò)不糾”。

缺少監(jiān)督與制衡的情況下，許多勞教決定顯得很隨意。根據(jù)鄧象偉觀察，勞教審批存在很大的隨意性，如果嚴(yán)格遵照《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》等法規(guī)，“勞教人員將至少下降40%至50%”。

2005年，公安部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)勞動(dòng)教養(yǎng)審批工作的實(shí)施意見》，其中規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)對(duì)依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，不得降格予以勞動(dòng)教養(yǎng)；對(duì)依法應(yīng)當(dāng)予以治安管理處罰或者作其他處理的，不得升格予以勞動(dòng)教養(yǎng)；對(duì)事實(shí)不清、證據(jù)不足的，不得批準(zhǔn)勞動(dòng)教養(yǎng)；對(duì)不能在法定羈押期限內(nèi)偵查終結(jié)的犯罪嫌疑人，不得以勞動(dòng)教養(yǎng)變相延長羈押期限?！边@些“不得”直指勞教決定中存在的各種問題。

根據(jù)江西公安高等?？茖W(xué)校項(xiàng)金發(fā)教授的分析，公安機(jī)關(guān)做出勞動(dòng)教養(yǎng)的決定之所以經(jīng)常出現(xiàn)證據(jù)不足的情形，是因?yàn)閭€(gè)別民警在辦案過程中，認(rèn)為勞教案件是小案件，“只要大概事實(shí)清楚了，不要抓錯(cuò)了人，就可以了，不愿意像辦理刑事案件那樣去認(rèn)真仔細(xì)地調(diào)查收集相關(guān)證據(jù)，有些民警甚至認(rèn)為勞教案件不需要全面的證據(jù)，只要有部分證據(jù)就夠了?！?/p>

項(xiàng)金發(fā)還透露，甚至出現(xiàn)過檢察院因證據(jù)不足退回補(bǔ)充偵查和法院以證據(jù)不足不能定罪的案件，報(bào)勞動(dòng)教養(yǎng)后都能獲得批準(zhǔn)的“怪現(xiàn)象”。根據(jù)項(xiàng)金發(fā)的觀察，有的公安機(jī)關(guān)把已構(gòu)成犯罪的刑事案件降格為勞教，以教代刑?！坝械牡胤揭运鈭?zhí)行作為創(chuàng)收的手段，變相地收錢放人。”鄧象偉說，有的地方檢察院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分所外就醫(yī)和所外執(zhí)行人員均已離開原居住地，很多人員甚至下落不明。

期待新法

國務(wù)院1991年發(fā)布的白皮書中專門介紹了中國施行的勞教制度。其中披露，中國平均每年新收容5萬多被勞動(dòng)教養(yǎng)人員。這份白皮書中也強(qiáng)調(diào)了勞教良好的改造效果，“其中不少人已成為國家建設(shè)的有用之材”，因?yàn)楦鶕?jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在當(dāng)時(shí)“解除勞動(dòng)教養(yǎng)后重新違法犯罪的，僅占7%左右”。

在種種原因之下，勞教制度如今已經(jīng)難以再取得這樣良好的改造效果。根據(jù)2004年湖南省的調(diào)查，2003年湖南省被勞教人員中“二進(jìn)宮”以上的高達(dá)38%，如果再加上勞教釋放后又因犯罪被判刑的人員，重犯率則更高。

重犯率升高的一個(gè)原因可能是勞教內(nèi)部管理的異化。2003年的“張斌案”中，勞教大隊(duì)長用以虐待張斌的理由便是“干活不出力”。根據(jù)《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，被勞教人員每天應(yīng)有至少3個(gè)小時(shí)受教育時(shí)間，而勞動(dòng)時(shí)間則不高于6個(gè)小時(shí)。

但現(xiàn)實(shí)中，根據(jù)中央司法警官學(xué)院勞動(dòng)教養(yǎng)管理系陳繼鋒的研究，勞教人員超時(shí)勞動(dòng)問題普遍存在。他從某勞教所了解到，勞教人員每周勞動(dòng)時(shí)間高達(dá)76.5小時(shí)，平均每天超過10小時(shí)，相比之下，每周僅有4小時(shí)學(xué)習(xí)時(shí)間。賀柏林提出，勞教所如果將生產(chǎn)當(dāng)作謀取單位生存和追求利益最大化的手段，教育改造工作自然就被淡化了。

自張斌之后，勞教所之內(nèi)常傳出“離奇”的死亡案件。例如2008年的“沖涼死”，開封勞教所二大隊(duì)大隊(duì)長楊某稱學(xué)員穆大民多天沒洗澡，讓兩名學(xué)員架著穆大民，在自來水龍頭下沖水。當(dāng)時(shí)氣溫很低，沖完水后穆大民倒在地上，喪失知覺，隨后死亡。楊某后被刑拘。

2010年4月，在唐山市荷花坑勞教所服役的董雄波在身體極度透支的情況下死亡，年僅37歲。身高180的董雄波死亡時(shí)體重僅余35公斤，雙腿細(xì)如竹竿，肋骨根根分明慘不忍睹，被稱為“骷髏死”。

不論從法治化還是監(jiān)督制衡、內(nèi)部管理等角度看，勞教制度存在不少問題。因此多年來，改革乃至廢止勞教的各種呼聲不斷。2003年的“張斌案”雖然沒有像“孫志剛案”一樣推動(dòng)相應(yīng)制度的廢除，但的確引起了決策層的重視。

2004年2月，全國人大常委會(huì)將勞教制度改革列入了議程，立法規(guī)劃中列入一部旨在取代勞教制度的《違法行為教育矯治法》。此后在第十一屆人大常委會(huì)的立法規(guī)劃上也列入了這部法律，甚至提上了2010年4月份的人大常委會(huì)第14次會(huì)議審議。但時(shí)至今日，這部法律遲遲未能出臺(tái)，連草案也尚未向社會(huì)公開。

據(jù)參加過草案討論的專家透露，這部法律將弱化勞教制度的強(qiáng)制性，而強(qiáng)調(diào)“矯治”，因此其中規(guī)定矯治最長不應(yīng)超過1年半，場所不應(yīng)設(shè)置鐵窗、鐵門，也不得強(qiáng)制連續(xù)勞動(dòng)，矯治對(duì)象周末可以回家探親，平時(shí)還可以請假等等人性化和富有彈性的制度安排。這部草案最大的突破在于勞教的部分“司法化”?，F(xiàn)行勞教制度之下，法院僅在行政訴訟階段介入勞教決定，而《矯治法》草案則擬規(guī)定不服矯治決定的人可以直接到法院申述，由法院裁決是否應(yīng)該矯治。

但據(jù)參與過草案討論的重慶大學(xué)法學(xué)院院長陳忠林介紹，這部法律的立法進(jìn)展緩慢，主要分歧在于司法部門和公安部門之間，誰來主導(dǎo)決定權(quán)。

無論如何，我們對(duì)這部新法充滿期待。