與時(shí)俱進(jìn)確立新時(shí)期土地制度改革重點(diǎn)

□文/顧益康 汪彩瓊

(作者：顧益康，浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院教授；汪彩瓊供職于浙江省農(nóng)業(yè)廳機(jī)關(guān)服務(wù)中心)

土地制度是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村最基本的制度，深化土地制度改革也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中最為重要的改革之一。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新時(shí)期，浙江各地在土地制度改革上開展了積極探索，取得了一些新的突破。本文在總結(jié)浙江土地制度改革的前沿探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)深化下一階段浙江土地制度改革提出新的思考。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)下的土地制度改革實(shí)踐

進(jìn)入新世紀(jì)以來，浙江各地按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的新要求，積極開展了土地制度改革的實(shí)踐探索，創(chuàng)造了一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)。主要有以下五方面的探索：

順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的改革。浙江把加快建立土地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為加速現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重大改革舉措，目前全省農(nóng)地流轉(zhuǎn)率達(dá)到了35%左右，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣達(dá)到了50%以上。各地在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的改革主要是“四個(gè)堅(jiān)持”，即：堅(jiān)持以制度穩(wěn)定促土地流轉(zhuǎn)、堅(jiān)持明確土地流轉(zhuǎn)不影響原土地承包戶的土地征用利益、堅(jiān)持以政策優(yōu)惠促土地流轉(zhuǎn)、堅(jiān)持以方式創(chuàng)新促土地流轉(zhuǎn)。各地政府積極引導(dǎo)支持農(nóng)民采取土地轉(zhuǎn)包以及土地長(zhǎng)期租賃、轉(zhuǎn)讓、互換、土地股份合作制等形式，已建立了土地股份合作社217個(gè)。首批12家由農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資設(shè)立的新型農(nóng)民專業(yè)合作社正式領(lǐng)到了工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，標(biāo)志著今后浙江農(nóng)民手中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以物權(quán)化、股權(quán)化，而經(jīng)營(yíng)權(quán)本身及土地的用途卻不會(huì)發(fā)生改變。

圖/金川

順應(yīng)新型工業(yè)化、新型城市化建設(shè)的要求，推進(jìn)征地制度的改革。浙江及時(shí)改革征地制度，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，率先實(shí)行按區(qū)片綜合價(jià)和同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，同時(shí)解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。在全國(guó)率先實(shí)行了被征地農(nóng)民基本生活保障制度和給予集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)留用地的政策，集體經(jīng)濟(jì)組織可以得到占被征地總面積10%左右的非農(nóng)建設(shè)用地用于集體發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)、標(biāo)準(zhǔn)廠房和農(nóng)民就業(yè)安置，也可以通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。同時(shí)，各地政府也推出了節(jié)約、集約利用非農(nóng)建設(shè)用地的改革舉措，提出“以畝產(chǎn)論英雄”，努力提高非農(nóng)建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

順應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，推進(jìn)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地和宅基地制度的改革。把農(nóng)村新社區(qū)作為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要節(jié)點(diǎn)，把村莊整治改造和中心村新社區(qū)建設(shè)作為提升新農(nóng)村建設(shè)水平的重要舉措，把搞活農(nóng)村集體土地使用制度作為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的重要手段，把宅基地的跨村置換作為引導(dǎo)農(nóng)民住房集中建設(shè)的政策措施。全省各地積極探索集體土地和農(nóng)房抵押貸款制度，寧波江北區(qū)率先出臺(tái)《寧波市江北區(qū)集體土地住房（抵押）流轉(zhuǎn)處置試行辦法》，解決了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)貸款難問題。

順應(yīng)縣域城市化發(fā)展要求，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的改革。按照加快推進(jìn)縣域城市化和發(fā)展縣城與中心鎮(zhèn)的要求，在縣域范圍內(nèi)實(shí)行城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策，通過農(nóng)村土地整理、村莊整理、宅基地整理等土地整治的措施，把整理后節(jié)約出來的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地有償轉(zhuǎn)為縣城和小城鎮(zhèn)發(fā)展的建設(shè)用地，把建設(shè)用地的增值主要用于進(jìn)城農(nóng)民的住房安置和新農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)。把農(nóng)民市民化與農(nóng)村建設(shè)用地的城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合起來，把宅基地的異地置換和有償使用作為農(nóng)民工進(jìn)城安居樂業(yè)的重要改革舉措，使有條件的農(nóng)民把農(nóng)村住宅置換為城鎮(zhèn)住房。

充分認(rèn)識(shí)深化土地制度改革的緊迫性

當(dāng)前，浙江省正處于“城鄉(xiāng)融合發(fā)展新階段”，深化城鄉(xiāng)綜合配套改革已成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的最重要的動(dòng)力源。綜合分析城鄉(xiāng)綜合配套的各項(xiàng)改革，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地制度改革在綜合改革中處于基礎(chǔ)性的重要地位，必須以高度的改革自覺性又好又快地深化土地制度改革。

——要加深對(duì)加快土地制度改革必要性的認(rèn)識(shí)。把深化土地改革作為實(shí)現(xiàn)“三化同步”推進(jìn)的必不可少的改革舉措；其次，把深化土地制度改革與開拓農(nóng)民增收致富的新門路，提高農(nóng)民收入緊密結(jié)合起來，使土地增值成為廣大農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要來源；再次，進(jìn)一步深化農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的改革，加快農(nóng)地向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的集中，促進(jìn)農(nóng)地走上集約節(jié)約利用、可持續(xù)利用之路；最后，要讓土地成為農(nóng)民共享工業(yè)化、城市化成果的最重要的資源載體，讓土地資源成為農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)致富和農(nóng)民市民化的重要資本和保障。

——要以十七屆三中全會(huì)精神指導(dǎo)土地制度改革。根據(jù)三中全會(huì)精神，浙江省在深化土地制度改革中，要把握好五個(gè)要點(diǎn)：首先，要完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。按照依法自愿有償原則，完善農(nóng)地承包制度；其次，要完善農(nóng)村宅基地制度，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)；再次，要改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，完善征地補(bǔ)償機(jī)制；第四，要在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益；最后，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

——要把深化土地制度改革作為城鄉(xiāng)綜合配套改革的核心內(nèi)容。城鄉(xiāng)二元的土地制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中影響“三農(nóng)”發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益最嚴(yán)重的不合理制度。農(nóng)民集體所有的農(nóng)村土地與國(guó)有的城鎮(zhèn)土地存在的城鄉(xiāng)二元的不平等的巨大差異，農(nóng)民集體所有的農(nóng)村建設(shè)用地不能進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)；作為農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)戶承包地缺乏用益物權(quán)，不能抵押；對(duì)農(nóng)戶宅基地不能跨區(qū)域異地置換，宅基地上農(nóng)民住房不能抵押、入市交易；不分公益性和經(jīng)營(yíng)性用地的強(qiáng)制性征地制度以及過低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這些問題都阻礙了城鄉(xiāng)之間土地資源的優(yōu)化配置，也嚴(yán)重剝奪了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，使得廣大農(nóng)民難以分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的土地增值紅利。

新時(shí)期土地制度改革的深化

把深化農(nóng)地制度改革作為加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要改革舉措。要順應(yīng)浙江以“農(nóng)業(yè)兩區(qū)建設(shè)”和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育來加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的新的戰(zhàn)略思路，積極有序地深化土地流轉(zhuǎn)制度的改革。要明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的用益物權(quán)，開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記領(lǐng)證工作，建立流轉(zhuǎn)機(jī)制，允許承包地有償流轉(zhuǎn)，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)能。允許長(zhǎng)期或永久租賃土地，從而保障受讓方的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)他們經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期投資建設(shè)。

把深化征地制度改革作為保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，增強(qiáng)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，讓農(nóng)民共享工業(yè)化、城市化的土地增值的重大制度創(chuàng)新。在這項(xiàng)改革中，關(guān)鍵是要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，縮小征地范圍、完善征地補(bǔ)償機(jī)制、縮小農(nóng)民征地補(bǔ)償所得與政府土地出讓收入的剪刀差，逐步建立征地補(bǔ)償安置的長(zhǎng)效機(jī)制。要建立“人地聯(lián)動(dòng)農(nóng)轉(zhuǎn)非”機(jī)制及被征地的農(nóng)民應(yīng)該同步實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，實(shí)現(xiàn)就業(yè)非農(nóng)化和戶籍市民化

把集體建設(shè)用地改革作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地與國(guó)有土地“同地同權(quán)”，讓農(nóng)民共享非農(nóng)建設(shè)用地增值收益的重要抓手。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益改變現(xiàn)行農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)則，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)以外的非公益性項(xiàng)目用地，可以不用先征地變成國(guó)有，而是直接以集體土地的名義進(jìn)入市場(chǎng)。允許和鼓勵(lì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房，在政府的統(tǒng)一規(guī)劃下，由村集體組織自建、自管，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)房租價(jià)格，收益歸村集體所有，由村集體組織劃分成股份分配給農(nóng)民以增加農(nóng)民收入。

把農(nóng)村宅基地改革和農(nóng)房制度改革作為加快農(nóng)民市民化和新農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的重要保障措施。要整體推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用制度改革和農(nóng)村住房制度的改革，建立農(nóng)村宅基地跨村跨區(qū)域異地置換機(jī)制。要探索跨區(qū)域到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工和家屬帶宅基地指標(biāo)到就業(yè)城鎮(zhèn)安居落戶，把宅基地指標(biāo)作為落戶地的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。同時(shí)，落戶地的政府要給予農(nóng)民工家庭以同城市民享受保障房的待遇，并且應(yīng)該實(shí)行農(nóng)民住房的商品化，允許農(nóng)民住房上市交易，讓其所得成為農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)就業(yè)的資本金。

把建立健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的改革作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化和土地集約利用的創(chuàng)新舉措。規(guī)范有序地推進(jìn)農(nóng)村土地綜合治理、村莊整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的試點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的節(jié)約、集約利用，從而保證新城鎮(zhèn)和中心村新社區(qū)點(diǎn)建設(shè)的需要，增進(jìn)農(nóng)民的土地權(quán)益。