北京率先形成城鄉(xiāng)一體化新格局的幾點認(rèn)識

張強

黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”、十七大提出“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展新格局”以來，我國解決城鄉(xiāng)關(guān)系問題進入了一個新的階段。作為我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的先行地區(qū)，北京市第十一次黨代會重申了“率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”的奮斗目標(biāo)。在首都發(fā)展的新時期，推進城鄉(xiāng)一體化需要以新的理念作為指導(dǎo)。如果缺乏新的理念，因襲工業(yè)化階段和城鄉(xiāng)二元體制的一些原有觀念，很難使城鄉(xiāng)一體化取得理想的進展。

淡化“城市化”，突出“城鄉(xiāng)一體化”

城鄉(xiāng)一體化，是我國在進入到較高的工業(yè)化、城市化發(fā)展階段時形成的，以消除城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)相互融合、協(xié)調(diào)發(fā)展為導(dǎo)向的，側(cè)重從制度創(chuàng)新意義上解決城鄉(xiāng)關(guān)系問題的概念。相比于城市化的概念，它能夠更準(zhǔn)確地反映出城鄉(xiāng)關(guān)系階段性變化和城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢，體現(xiàn)和適合中國國情。

城鄉(xiāng)一體化的主要目標(biāo)和核心理念，是在有城有鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)并存、共同繁榮的條件下，縮小乃至消除城鄉(xiāng)之間存在的多方面差距。縮小城鄉(xiāng)差距，不意味著以城市取代鄉(xiāng)村，不是消滅鄉(xiāng)村。相比而言，城市化雖然也以讓城市文明覆蓋更多人口為目標(biāo)，但是這個用語容易被誤認(rèn)為是“城市景觀的擴散”，容易讓人們聯(lián)想到以城市“化”掉鄉(xiāng)村，容易被誤認(rèn)為是消滅鄉(xiāng)村生活方式。目前在一些地方出現(xiàn)對村莊大拆大建、大占大變，在某些程度上是受到對城市化認(rèn)識某些偏差的影響，或者是利用這種認(rèn)識誤區(qū)攫取某種利益。

從發(fā)展實際看，北京在“十一五”時期已達到人均地區(qū)生產(chǎn)總值1萬美元的發(fā)展水平，城市人口比重超過80%，第一產(chǎn)業(yè)增加值比重降到不足1%，農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移也已告一個段落。種種跡象表明，區(qū)域發(fā)展已經(jīng)越過了“工業(yè)化、城市化快速發(fā)展時期”，邁進高度的工業(yè)化和城市化階段的門檻。如果延續(xù)原有階段的發(fā)展方式，首都地區(qū)將會暴露出許多問題（比如“城市病”問題）。當(dāng)然，完成了工業(yè)化和城市化的歷史任務(wù)，并不意味著不要繼續(xù)發(fā)展，相反是要按照可持續(xù)的理念，更新生產(chǎn)和城市的發(fā)展方式，避免延續(xù)“工業(yè)化、城市化快速發(fā)展時期”的做法而導(dǎo)致城市陷入更深重的經(jīng)濟、社會、環(huán)境、資源等矛盾。

有鑒于此，首都發(fā)展應(yīng)逐步淡化城市化的提法，突出“城鄉(xiāng)一體化”的概念。概念的變化絕非“文字游戲”，而是階段變化的思想反映。逐步淡化城市化的提法，與我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略也不矛盾。早在20多年前，大城市地區(qū)就提出了城鄉(xiāng)一體化方針。2007年，中央正式提出“城鄉(xiāng)一體化”以后，大城市地區(qū)繼續(xù)走在城鎮(zhèn)化前沿，堅持從實際出發(fā)，引領(lǐng)城鎮(zhèn)化向更高級階段提升，從“形成”城鄉(xiāng)一體化的新格局，向“實現(xiàn)”城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)前進。

城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)是縮小多方面的城鄉(xiāng)差距

城鄉(xiāng)一體化以消除二元體制機制為手段，最終目標(biāo)是消除或縮小城鄉(xiāng)之間因體制、制度原因而長期存在的多方面差距。消除或縮小這些差距是實現(xiàn)現(xiàn)代化的應(yīng)有含義，是建設(shè)中國特色世界城市的應(yīng)有基礎(chǔ)，是我國人民在革命與建設(shè)、發(fā)展與改革全過程中都夢寐以求的夙愿。

在現(xiàn)階段，確立消除或縮小城鄉(xiāng)之間多方面差距的目標(biāo)，是促進發(fā)展、引領(lǐng)改革的動力，是順應(yīng)民意、鼓舞人心的預(yù)期。實際上，北京發(fā)展已接近這個拐點，具備經(jīng)過若干年努力能夠達到這個目標(biāo)的多方面條件?！笆晃濉睍r期已初步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的制度設(shè)計，“十二五”及以后時期需要進一步完善制度，把重點放到提高城鄉(xiāng)一體化的水平上。

值得注意的是，“城鄉(xiāng)一體化”不等于“城鄉(xiāng)一樣化”。城鄉(xiāng)一體化既有城鄉(xiāng)“一樣化”的方面，也有城鄉(xiāng)不“一樣化”的方面。沒有“一樣化”，就談不上“一體化”；而如果城鄉(xiāng)全部“一樣化”，實際上也就消滅了鄉(xiāng)村。城鄉(xiāng)之間需要“一樣化”的，主要是公共服務(wù)方面；城鄉(xiāng)不需要“一樣化”的方面，主要是景觀、文化、生活方式等特色。

在邁向世界級城市目標(biāo)的進程中，北京應(yīng)看到與其他世界級城市的不同之處。北京不是一個單一的城市地區(qū)，作為我國一級行政區(qū)，其屬地內(nèi)既有典型的城市地區(qū)，也有幅員很大的鄉(xiāng)村地區(qū)；在每一個郊區(qū)縣域內(nèi)，也不都是城，也不都是鄉(xiāng)，而是有城有鄉(xiāng)；即使進入了高度城市化階段，大量鄉(xiāng)村地區(qū)仍然沒有被城市的水泥沙漠湮沒。這些鄉(xiāng)村地區(qū)，以較低的人口密度、建筑密度、建筑容積、下墊面硬化率和較高的綠色覆蓋率，為大城市地區(qū)保留著、增添著綠色空間。城郊鄉(xiāng)村所特有的綠色、生態(tài)功能，越來越成為最重要的功能。

保護鄉(xiāng)村，就是保持各種人造物的低密度，就是保持生物的多樣性和植物的高密度，就是保護綠色區(qū)域。對鄉(xiāng)村的嚴(yán)格保護，才能夠形成對城市景觀盲目的無限擴張的剛性邊界。鄉(xiāng)村居民享受的公共服務(wù)和社會福利應(yīng)該繼續(xù)“城市化”，而鄉(xiāng)村的形體、鄉(xiāng)村土地的利用方式卻不宜再繼續(xù)“城市化”了。城鄉(xiāng)一體化就是在保護大量的鄉(xiāng)村形體和土地利用方式“非城市化”的前提下，推進鄉(xiāng)村居民享受的公共服務(wù)和社會福利的“城市化”，讓全市人民無論生活在北京市的哪一個地方，無論從事的是什么產(chǎn)業(yè)，都能夠公平地享受到“一體化”的社會公共服務(wù)“陽光”。

改變工業(yè)化階段的城市發(fā)展方式，促進城鄉(xiāng)分工、協(xié)調(diào)發(fā)展

城鄉(xiāng)一體化的制度框架是以城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)的，城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間載體是在城市群或都市圈范圍內(nèi)的國有制土地和集體所有制土地。20世紀(jì)90年代以來，隨著城市工業(yè)化與農(nóng)村工業(yè)化交融，農(nóng)民進入城市產(chǎn)業(yè)、城市產(chǎn)業(yè)進入鄉(xiāng)村地區(qū)，在城市產(chǎn)業(yè)中吸納農(nóng)村勞動力和在集體土地上發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)、形成“村城”、“鄉(xiāng)市”的現(xiàn)象已經(jīng)很多。這其實是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化方式的歷史進步，也以在集體土地上發(fā)展城市型產(chǎn)業(yè)和聚居區(qū)的實踐，造就了城鄉(xiāng)一體化的基本條件和偉大創(chuàng)新。

進入工業(yè)化后階段，城鄉(xiāng)一體化則應(yīng)按照區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間在可持續(xù)發(fā)展中的分工，在北京市域已劃分為四個功能區(qū)的基礎(chǔ)上，進一步明確“嚴(yán)格控制中心、保護和振興鄉(xiāng)村、重點發(fā)展郊區(qū)城鎮(zhèn)”的空間戰(zhàn)略，逐步改變中心城“一年一小變、三年一大變”的追求，向著精細(xì)化經(jīng)營管理進軍，使之逐步走向成熟。同時，改變鄉(xiāng)村和農(nóng)田被大量蠶食的局面，保護鄉(xiāng)村景觀，使鄉(xiāng)村和農(nóng)田成為限制城市蔓延的“剛性邊界”；適應(yīng)已出現(xiàn)的郊區(qū)化趨勢，拓展小城鎮(zhèn)功能，使郊區(qū)城鎮(zhèn)更多地疏解和承擔(dān)中心城的功能。目前，“控制中心”和“加快郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展”均已納入相關(guān)規(guī)劃，但是“保護和振興鄉(xiāng)村”尚未引起注意。在工業(yè)化后階段，我們要對都市圈內(nèi)的農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村景觀和文化加強保護，使鄉(xiāng)村走向振興，成為宜居之地；要培養(yǎng)年輕人進入新一代職業(yè)農(nóng)業(yè)勞動者階層。這是城鄉(xiāng)一體化進程中應(yīng)重視并加強的工作。

為落實分區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，我們還要重新審視“協(xié)調(diào)發(fā)展”的理念，從工業(yè)化階段側(cè)重于產(chǎn)業(yè)的或生產(chǎn)的協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)的協(xié)調(diào)、生態(tài)的協(xié)調(diào)、生活的協(xié)調(diào)等更為全面的、以人為本的協(xié)調(diào)。把“協(xié)調(diào)福利”即協(xié)調(diào)全社會的公共服務(wù)水平，作為各個功能區(qū)共同追求的重要目標(biāo)。同時，進一步創(chuàng)新山區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)制度，將生態(tài)林養(yǎng)護作為擴大山區(qū)就業(yè)、發(fā)展山區(qū)經(jīng)濟、富裕山區(qū)人民的重要產(chǎn)業(yè)來支持，促進生態(tài)林業(yè)向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公益事業(yè)轉(zhuǎn)變，促進生態(tài)林業(yè)養(yǎng)護從兼業(yè)向?qū)I(yè)轉(zhuǎn)變，促進生態(tài)林業(yè)養(yǎng)護人員的收入和政府投入從對兼業(yè)的“補償”向職業(yè)的“工薪”轉(zhuǎn)變，以形成長久解決山區(qū)農(nóng)民問題的基本制度架構(gòu)。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化階段性任務(wù)，積極探索邁向更高目標(biāo)

中央提出的目標(biāo)是到2020年基本建立“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制”，形成“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。按照中央精神和首都發(fā)展實際，我們認(rèn)為，首都城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程大致要走三個階段。

第一個階段：從1978年十七屆三中全會開始到2002年十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，是在原有理念和框架的背景下探索突破城鄉(xiāng)二元體制的階段。在這個階段，國家進行了廢除原有體制和制度的一系列重大改革，先行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大城市地區(qū)也率先進行了多種帶有超前性的局部探索。這個階段的主要成就在于，廢除了計劃經(jīng)濟體制和緊缺市場條件下形成的城鄉(xiāng)分隔制度，初步形成了城鄉(xiāng)多種要素交流的市場，基本改變了農(nóng)村人口不能流向城鎮(zhèn)的多種制度限制，人口城市化水平總體上不斷提升。這個階段沒有解決的問題是：相當(dāng)一部分積極探索是局部的、非正規(guī)的或非制度化的，一些大的制度背景仍制約著先行地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的進展，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距呈部分?jǐn)U大態(tài)勢。

第二個階段：以2003年落實十六大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展方針為起點到2015年第十二個五年規(guī)劃完成。這是由上而下、在新理念指導(dǎo)下，主動從多方面突破城鄉(xiāng)二元體制、設(shè)計城鄉(xiāng)一體化制度的階段。這個階段的成就是：針對舊制度已被廢除、新制度尚未建立的諸多領(lǐng)域，逐一設(shè)計改革方案，按照以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、對農(nóng)村和農(nóng)民“多予少取放活”以及基本公共服務(wù)均等化的指導(dǎo)思想，大幅度增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)，使各項公共服務(wù)從城市向農(nóng)村地區(qū)延伸。這個時期沒有解決的問題是：一方面，對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化具有“瓶頸性”制約的一些重要制度問題還沒有真正解決，或開始以實踐方式進行探索但尚未形成制度，城鄉(xiāng)一體化制度體系尚不完善。另一方面，長期累積下來的城鄉(xiāng)之間多方面差距，有些已開始出現(xiàn)縮小趨勢（比如主要由政府進行投入的設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、社會管理等，農(nóng)村地區(qū)的水平正在加速提高），有些尚未出現(xiàn)縮小趨勢，尤其是城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的趨勢尚未根本扭轉(zhuǎn)。

第三個階段：邁向全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化階段。在這一階段，城鄉(xiāng)一體化的工作重心將從“設(shè)計并建立制度”，轉(zhuǎn)向“繼續(xù)完善制度、重在提高水平”。到2030年，按照現(xiàn)在行政轄區(qū)范圍測算，北京將有可能達到人均GDP3萬美元的發(fā)展水平，全面達到目前發(fā)達國家的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，形成較為完善的城鄉(xiāng)一體化社會。其中主要標(biāo)志是：城鄉(xiāng)空間格局或結(jié)構(gòu)基本上處于較為成熟的階段，各功能區(qū)和城鄉(xiāng)之間的分工較為穩(wěn)定，各個地區(qū)生活條件的質(zhì)量及水平不存在顯著的差距，從事農(nóng)業(yè)與從事其他產(chǎn)業(yè)的勞動者之間總體上不存在收入和福利方面的顯著差距，城鄉(xiāng)收入差距穩(wěn)步縮小。

可以說，城鄉(xiāng)一體化格局形成的標(biāo)志，是制度體系設(shè)計的全面實現(xiàn)與全域覆蓋；城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)的標(biāo)志，是城鄉(xiāng)多方面差距的消除或縮小。首都經(jīng)過高密度的努力，有可能在“十二五”時期達到第二階段的目標(biāo)，實現(xiàn)率先形成城鄉(xiāng)一體化新格局的任務(wù)，并追求更高階段。

（作者：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授）

責(zé)任編輯：葉再春