社會(huì)組織將有更多作為

申欣旺

“政府的事務(wù)性管理工作、適合通過市場(chǎng)和社會(huì)提供的公共服務(wù)，可以適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)等基層組織承擔(dān)，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率和質(zhì)量?！?月19日舉行的第十三次全國(guó)民政會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在談到建立“構(gòu)建政府管理與社會(huì)自治相結(jié)合、政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合的社會(huì)管理和公共服務(wù)體制”時(shí)如此表示。

曾長(zhǎng)期在民政部擔(dān)任司局級(jí)干部、后轉(zhuǎn)任北京師范大學(xué)壹基金公益研究院院長(zhǎng)的王振耀告訴《中國(guó)新聞周刊》：“以前從未有主要領(lǐng)導(dǎo)人在如此高規(guī)格的會(huì)議上清楚地表達(dá)這樣一種導(dǎo)向，總理的講話意味著政府對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)有一個(gè)重要的轉(zhuǎn)變，意味著對(duì)社會(huì)組織的‘身份認(rèn)同有了更為準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)?！?/p>

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、非政府組織研究所所長(zhǎng)王名亦認(rèn)為，“政府事務(wù)性的職能交給社會(huì)組織去做，將為社會(huì)組織提供資源和發(fā)展空間，而這正是長(zhǎng)期以來(lái)困擾社會(huì)組織發(fā)展的體制障礙之一。”

改革社會(huì)組織登記模式

王名所說(shuō)的體制性困境從社會(huì)組織的成立一開始就會(huì)碰到。要成立一家社會(huì)組織，首先面臨的難題是，先要給自己找一個(gè)“婆婆”。

根據(jù)現(xiàn)行雙重管理，雙重負(fù)責(zé)的登記管理體制，社會(huì)組織的申報(bào)者到民政部門申報(bào)登記之前，還需要有業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)，沒有找到這個(gè)“婆婆”就意味著無(wú)法進(jìn)行登記。

此舉本意是通過一個(gè)較高的門檻建立嚴(yán)格監(jiān)管制度，但客觀上造成的后果是，大量社會(huì)組織游離在監(jiān)管之外。

王名向《中國(guó)新聞周刊》透露，“由于現(xiàn)行的雙重管理體制，很多社會(huì)組織難以獲得合法身份。民政部登記的各類社會(huì)組織將近46萬(wàn)家，但他們估計(jì)登記率不到一半，如果包括沒有登記的，全國(guó)的社會(huì)組織在100萬(wàn)家左右。而我們自己長(zhǎng)期的觀察是，沒有登記的應(yīng)該在300萬(wàn)到400萬(wàn)家?！?/p>

王名認(rèn)為，“不管是哪一組數(shù)據(jù)，都說(shuō)明有相當(dāng)一部分社會(huì)組織沒有登記注冊(cè)，一方面，這些社會(huì)組織的生存因?yàn)闆]有合法身份，無(wú)法提供更好的服務(wù)；另一方面政府的監(jiān)管也是問題。最好的解決辦法就是，改革登記注冊(cè)模式，放寬準(zhǔn)入門檻?！?/p>

早在2004年的全國(guó)兩會(huì)，身為全國(guó)政協(xié)委員的王名就提交了“關(guān)于改革我國(guó)民間組織雙重管理體制的建議”的提案。王名說(shuō)，“對(duì)這個(gè)提案，民政部很重視，做了很多工作?！?/p>

一些地方在悄然試點(diǎn)。上海浦東新區(qū)民政局副局長(zhǎng)莊大軍告訴《中國(guó)新聞周刊》，在民政部與上海市民政局的支持下，浦東率先開展區(qū)級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)登記管理模式改革試點(diǎn)，突破行業(yè)協(xié)會(huì)登機(jī)的政策瓶頸。

具體的做法是，在新區(qū)同業(yè)企業(yè)集中、具有一定規(guī)模和發(fā)展前景、有區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色的行業(yè)中實(shí)行登記行業(yè)協(xié)會(huì)。同時(shí)配套開展管理模式的改革，將行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，實(shí)行行業(yè)組織自發(fā)組建、登記機(jī)關(guān)依法登記、政府相關(guān)部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

深圳也進(jìn)行了類似的改革。早在2004年深圳成立行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署，統(tǒng)一行使行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)，行業(yè)協(xié)會(huì)的人、財(cái)、物與政府部門全面脫鉤。2006年底，組建深圳市民間組織管理局，實(shí)行行業(yè)協(xié)會(huì)直接由民政部門登記的管理體制。這是中國(guó)最早也最徹底地實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)民間化。此后2008年9月，深圳將工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、公益慈善類社會(huì)組織直接由民政部門登記，為推進(jìn)社會(huì)組織民間化作出制度性安排。

據(jù)了解，從“雙重管理”變“一元管理”后，深圳社會(huì)組織數(shù)量顯著增加。2002年，深圳市社會(huì)組織有1486家，截至2010年6月，已增長(zhǎng)到3862家，涵蓋工商經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究、社會(huì)事業(yè)、慈善等各個(gè)領(lǐng)域。深圳每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)量達(dá)4.2個(gè)，大大高于全國(guó)每萬(wàn)人擁有2.7個(gè)社會(huì)組織的整體水平。

盡管如此，在全國(guó)范圍內(nèi)，目前采用的仍然是雙重管理模式。王振耀認(rèn)為，無(wú)論是滿足社會(huì)需求還是監(jiān)管需要，放寬準(zhǔn)入門檻，改革登記模式都勢(shì)在必行。

知情人士向《中國(guó)新聞周刊》透露，在此次全國(guó)民政工作會(huì)議上，溫家寶總理還提出“要加快社會(huì)組織登記管理體制的改革，簡(jiǎn)化登記管理的程序，對(duì)一些社會(huì)組織采取直接登記的形式”。

實(shí)際上，涉及社會(huì)組織生存發(fā)展的“三個(gè)條例”（社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例、基金會(huì)管理?xiàng)l例和民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例）早已進(jìn)入修改日程，法規(guī)修改的內(nèi)容之一就是社會(huì)組織的登記模式改革。

王名介紹說(shuō)，三個(gè)條例的修改準(zhǔn)備工作在民政部環(huán)節(jié)已經(jīng)完成，并被提交到國(guó)務(wù)院法制辦，等待國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議。早在2010年3月在安徽黃山召開的“軟法與善治研討會(huì)”上，國(guó)務(wù)院法制辦副主任袁曙宏就透露，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》有望在當(dāng)年出臺(tái)。但此后并未如期面世。

王振耀認(rèn)為，制度改革的艱難，緣于長(zhǎng)期對(duì)社會(huì)組織的定位和認(rèn)識(shí)的不明確，“過去習(xí)慣于把社會(huì)組織定位于非政府的、有摩擦意味的，這就把社會(huì)組織和政府對(duì)立起來(lái)，一說(shuō)到社會(huì)組織就想到階級(jí)斗爭(zhēng)、社會(huì)穩(wěn)定”。

購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算

實(shí)際上，早在2004年，中央就認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織發(fā)展的重要意義。當(dāng)年9月召開的中共十六屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，提出“????發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”，“形成社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的合力”。

十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》也提出“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能”。

此后，各地陸續(xù)開始了包括改革社會(huì)組織相關(guān)制度在內(nèi)的探索。

《中國(guó)新聞周刊》了解到，浦東新區(qū)民政局在2011年提供1800萬(wàn)元的預(yù)算向社會(huì)組織購(gòu)買了從居家養(yǎng)老、生命關(guān)愛、公益民生甚至包括社會(huì)組織培育本身這樣的服務(wù)。

在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)，上海浦東新區(qū)民政局副局長(zhǎng)莊大軍說(shuō)：“這些工作涉及社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、方方面面，政府不能不管，但要有效介入又力不從心，政府沒有辦法所有的事情都自己去處理。我們的辦法是，由社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)?！?/p>

王振耀對(duì)這樣的改革表示贊賞，“我們的社會(huì)正在經(jīng)歷一個(gè)前所未有的變化，比如說(shuō)老齡化社會(huì)的來(lái)臨，對(duì)老年人的關(guān)懷，這些事情幾乎無(wú)法依靠政府完成，最好就是依靠社會(huì)組織完成?！?/p>

老齡化社會(huì)需要專業(yè)服務(wù)，這些專業(yè)化的需求都細(xì)分了，比如臨終關(guān)懷、空巢老人的照顧等等，需求很大?！拔覀儸F(xiàn)在一所老年護(hù)理學(xué)校都沒有，德國(guó)一個(gè)老年護(hù)理員要上三年課，你說(shuō)誰(shuí)專業(yè)？”說(shuō)到這里，王振耀不無(wú)遺憾。

之所以出現(xiàn)這樣的狀況，在王振耀看來(lái)，“主要是因?yàn)檎匀粵]有意識(shí)到，一個(gè)常態(tài)的社會(huì)，做好社會(huì)服務(wù)、回應(yīng)社會(huì)需要是最大的政治，在這一方面，我們的公共政策仍有問題?！?/p>

“仍以老齡化社會(huì)為例，這些工作顯然政府做不了，因?yàn)檫@些問題單靠錢解決不了，現(xiàn)在不是缺吃少喝，最好的辦法是讓社會(huì)組織去做，擴(kuò)大政府預(yù)算，購(gòu)買社會(huì)組織提供的個(gè)性化、人性化的公共服務(wù)?！?/p>

王振耀告訴《中國(guó)新聞周刊》，無(wú)論是在國(guó)外，還是我國(guó)香港地區(qū)，社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)很大一部分都是來(lái)源于政府財(cái)政預(yù)算，香港社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)60%來(lái)自政府購(gòu)買服務(wù)，社會(huì)組織的發(fā)展并沒有引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問題，反而很好地解決了社會(huì)矛盾。

這個(gè)理念亦為王名認(rèn)同。盡管地方的探索中購(gòu)買公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)并未納入整個(gè)財(cái)政預(yù)算，比如北京購(gòu)買公共服務(wù)資金來(lái)源主要是彩票款，但王名對(duì)未來(lái)的發(fā)展表示樂觀，“既然總理提到了，購(gòu)買服務(wù)就不應(yīng)當(dāng)是空的，中央財(cái)政可能有更大的舉措?！?/p>

無(wú)論是改革登記模式還是購(gòu)買公共服務(wù)，王名提出，首先要做的仍然是回到法治的軌道上來(lái)，“總理此番表態(tài)，很可能意味著‘三個(gè)條例出臺(tái)的障礙已經(jīng)消除。

“登記模式的改革與政府購(gòu)買服務(wù)到位之后，監(jiān)管問題需要提到更高的層面上來(lái)?！蓖趺岢觯皯?yīng)當(dāng)由過去的入口管理改為過程監(jiān)管，加強(qiáng)登記監(jiān)管部門的權(quán)力和職責(zé)，以確保社會(huì)組織健康有序發(fā)展”。