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    地方養(yǎng)老金謀劃“削峰填谷”

    2012-05-14 16:53:00龐清輝
    中國(guó)新聞周刊 2012年47期
    關(guān)鍵詞:新聞周刊養(yǎng)老金省份

    龐清輝

    “目前,地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度潛伏著財(cái)務(wù)失衡的巨大風(fēng)險(xiǎn)?!敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者說。

    2012年12月17日,《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)在北京發(fā)布,該報(bào)告是由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心編寫的第二部年度養(yǎng)老金行業(yè)報(bào)告,今年的核心主題鎖定在“中國(guó)養(yǎng)老基金地區(qū)失衡與財(cái)務(wù)可持續(xù)性”。

    “過去大家關(guān)心的是哪些人被社保覆蓋了,現(xiàn)在大家更關(guān)心的是都被覆蓋了,為什么不同的制度,不同的人群,不同的區(qū)域是不平等的?!敝袊?guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、人力資源和社會(huì)保障部勞科院原院長(zhǎng)宋曉梧告訴《中國(guó)新聞周刊》記者。

    《報(bào)告》還預(yù)計(jì)未來五年內(nèi)這種趨勢(shì)會(huì)進(jìn)一步加劇,擴(kuò)大覆蓋面的“窗口期”并不能從根本上改變少數(shù)省份收不抵支的財(cái)務(wù)失衡狀況。

    養(yǎng)老金的貧富不均

    “在‘廣覆蓋方面取得舉世矚目成就;在‘?;痉矫?,養(yǎng)老金支出占職工平均工資比率和占GDP比率穩(wěn)步提高;但是‘多層次方面表現(xiàn)非常糟糕,在四個(gè)指數(shù)中最差;在‘可持續(xù)方面存在較大隱患,地區(qū)間發(fā)展極不平衡?!敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)保障實(shí)驗(yàn)室執(zhí)行專家高慶波告訴《中國(guó)新聞周刊》。

    廣覆蓋、?;?、多層次、可持續(xù),這十二個(gè)字,是今年6月出臺(tái)的《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》提出的中國(guó)社會(huì)保障的基本原則?!秷?bào)告》透露,部分省份養(yǎng)老基金的收不抵支現(xiàn)象由來已久,呈現(xiàn)出的一個(gè)突出趨勢(shì)是:收支失衡的省份數(shù)量逐步減少,但基金缺口總額卻不斷增高,收不抵支向少數(shù)省份(尤其是老工業(yè)基地)集中的趨勢(shì)越來越明顯。

    報(bào)告顯示,在32個(gè)統(tǒng)籌單位中(31個(gè)省加上新疆建設(shè)兵團(tuán)),如果剔除財(cái)政補(bǔ)貼,2010年有17個(gè)收不抵支,缺口達(dá)679億元;2011年收不抵支的省份雖然減少到14個(gè),但收支缺口卻高于2010年,達(dá)767億元。

    收小于支的省份:遼寧和黑龍江的缺口均超過100億元;天津、新疆兵團(tuán)和吉林缺口均在50億~100億元;河南、陜西、江西、湖南、廣西、上海、海南和重慶的缺口均在10億~50億元。

    收大于支的省份:廣東高達(dá)519億元;浙江、江蘇、北京和山東在200億~300億元,不過,積極的跡象是,出現(xiàn)結(jié)余的省份結(jié)余額度也在逐年上升。

    《報(bào)告》顯示,2011年最高的結(jié)余率是廣東的41%,而黑龍江則是負(fù)的53.8%,即收的還不及支出的一半。結(jié)余率大于全國(guó)平均數(shù)的12個(gè)省區(qū),其中大部分集中在東部沿海地區(qū)。有幾個(gè)省情況比較例外,比如寧夏結(jié)余率是31.6%,云南是22.4%。另外一個(gè)相反的例外就是天津,位于東部地區(qū),但是結(jié)余率是負(fù)的28.9%。

    “虧損額越來越大,越來越向少數(shù)省市集中,虧損的主要是東三省老工業(yè)基地、天津、山西這些地方?!备邞c波說。

    《報(bào)告》稱,如果剔除1998年以來中央財(cái)政補(bǔ)助,有14個(gè)省份累計(jì)節(jié)余將為負(fù)數(shù),合計(jì)負(fù)2066億元,《報(bào)告》認(rèn)為財(cái)政補(bǔ)貼掩蓋了企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收支存在的缺口?!斑@種得益于政府補(bǔ)貼的基金累計(jì)結(jié)余的快速增長(zhǎng),長(zhǎng)期來看是‘不可持續(xù)的。因?yàn)殡S著人口老齡化日趨嚴(yán)重,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將進(jìn)入結(jié)構(gòu)性減速的通道,財(cái)政收入的增長(zhǎng)也會(huì)相應(yīng)趨緩,指望長(zhǎng)期財(cái)政補(bǔ)貼的代價(jià)顯然是越來越高昂?!敝袊?guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)說。

    “唯一及格的是北京”

    從分項(xiàng)指標(biāo)上看,北京無論是“廣覆蓋”還是“多層次”均居全國(guó)第一。滿分10分,北京得分6.42,從某種角度上說,北京成為唯一“及格”的城市。但單就“?;尽币豁?xiàng)來看,北京位列第十,黑龍江排在第一,海南、青海等排名也很靠前,發(fā)達(dá)省份如福建、廣東、江蘇都是墊底。

    高慶波分析,“看似令人意外,這是因?yàn)樗鼈兊慕?jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后,但其平均替代率就被‘拉上去了。由于同樣的原因,發(fā)達(dá)省份的平均替代率被‘拉低了。”養(yǎng)老金替代率的具體數(shù)值,通常是以“某年度新退休人員的平均養(yǎng)老金”除以“同一年度在職職工的平均工資收入”來獲得,就國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,如果退休后的養(yǎng)老金替代率大于70%,即可維持退休前現(xiàn)有的生活水平,如果達(dá)到60%~70%,即可維持基本生活水平;如果低于50%,則生活水平較退休前會(huì)有大幅下降。

    和其他地方一樣,北京“多層次”指標(biāo)不盡理想。高慶波說,這是受到全國(guó)企業(yè)年金等情況的影響。比如北京的企業(yè)年金基金累積額占GDP比重分值為0.01,成為明顯的短板。企業(yè)年金的覆蓋面一直非常有限,稅收優(yōu)惠激勵(lì)不足和針對(duì)中小企業(yè)而設(shè)計(jì)的計(jì)劃發(fā)展滯后,是導(dǎo)致企業(yè)年金增長(zhǎng)過慢的兩個(gè)重要原因。“這也造成了我國(guó)養(yǎng)老金制度必須高度依賴各地政府財(cái)政補(bǔ)貼的尷尬現(xiàn)象,在人口老齡化日益嚴(yán)重的情況下,這無疑給未來的政府財(cái)政帶來巨大的壓力?!敝袊?guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)告訴《中國(guó)新聞周刊》。

    《報(bào)告》指出,如果沒有大的政策出臺(tái),很難指望企業(yè)年金在人口老齡化越來越嚴(yán)重的未來幾十年中擔(dān)負(fù)構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保障體系的重任。

    “制度本身就是碎片化的”

    不同省市養(yǎng)老金貧富不均原因復(fù)雜。

    “其中,我覺得贍養(yǎng)率是造成基金不平衡最基本的問題?!比肆Y源和社會(huì)保障部法規(guī)司副司長(zhǎng)芮立新告訴《中國(guó)新聞周刊》。

    芮立新把2002年~2011年人口增長(zhǎng)率做了排序,全國(guó)的人口增長(zhǎng)率是3.65%,但是北京的人口增長(zhǎng)率是3.5%,“外省市農(nóng)村人口流動(dòng)到其他省份的城市以后,會(huì)明顯降低這個(gè)地方的贍養(yǎng)率,尤其是制度贍養(yǎng)率?!辟狆B(yǎng)率是指離退休人員占在職繳費(fèi)人數(shù)的比例。贍養(yǎng)率數(shù)值小,說明在人員結(jié)構(gòu)上繳費(fèi)人數(shù)多,而需支付待遇的人數(shù)少,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金所面臨的支付壓力就輕。

    以上海為例,上海2010年的贍養(yǎng)率是58.23%,2011年變成39.34%。原因很簡(jiǎn)單,2011年,上海把外地戶籍流動(dòng)到上海就業(yè)的人都納入或者逐步納入了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老關(guān)系中,把贍養(yǎng)率降低了將近20個(gè)百分點(diǎn)。這是最典型的例子,證明贍養(yǎng)率高低最主要影響因素還是跨省市之間人口流動(dòng)以及農(nóng)村往城市的流動(dòng)。“與其說養(yǎng)老金地區(qū)之間不平衡是地區(qū)之間的危機(jī),不如說是城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度多元化的危機(jī)。”芮立新說。

    《報(bào)告》中出現(xiàn)結(jié)余的地區(qū)大多是勞動(dòng)力流入地,流去的都是就業(yè)人口,都是繳費(fèi)人群?!稗r(nóng)村人口往城市流動(dòng),基本上這些人流到什么地方,你收錢的地方就在什么地方。而支出的對(duì)象基本上流動(dòng)性很弱,他們都停留在當(dāng)?shù)?,所以贍養(yǎng)率差別很大,這個(gè)差別就導(dǎo)致了地區(qū)的差距?!敝袊?guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所黨委書記張車偉向《中國(guó)新聞周刊》表達(dá)了他的擔(dān)心,農(nóng)村流到城市的人老了之后,養(yǎng)老怎么辦?農(nóng)村沒有流出來的人,養(yǎng)老怎么辦?“我覺得城鄉(xiāng)之間的制度銜接現(xiàn)在比地區(qū)之間制度銜接可能還更緊迫?!睆堒噦フf。

    從《報(bào)告》的結(jié)論來看,東部省份是受益的,數(shù)額為323億元。中西部是人口輸出大省,因?yàn)榱鲃?dòng)人口帶走的社保基金收入是239億元。

    這種由人口流動(dòng)帶來的差異甚至在一個(gè)省的不同市縣都很明顯。“比如湛江市的贍養(yǎng)率是53.4%,深圳的贍養(yǎng)率才2.5%,將近21倍的差距?!睆V東省社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局局長(zhǎng)林白樺告訴《中國(guó)新聞周刊》。

    “我們現(xiàn)在省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)際上都沒有完全做到,全國(guó)統(tǒng)籌會(huì)帶來一系列問題。”中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)宋曉梧對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說,都是在中國(guó),不同省份繳納養(yǎng)老金的數(shù)額差別,不利于調(diào)節(jié)區(qū)域不平衡發(fā)展?!袄瞎I(yè)基地的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)那么重,但是無法把深圳、把沿海地區(qū)富裕城市的養(yǎng)老金調(diào)到沈陽,調(diào)到老工業(yè)基地,因?yàn)槟銢]有實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌?!?/p>

    此外,相關(guān)法律不完善也是一個(gè)重要原因。中國(guó)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》由十一屆全國(guó)人大常委會(huì)在2010年通過,是全世界最年輕的社會(huì)保險(xiǎn)法,也是覆蓋面最大的社會(huì)保險(xiǎn)法,中國(guó)近14億人口在制度上被納入了社會(huì)保險(xiǎn)制度當(dāng)中。

    “我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì),帶有與生俱來的缺陷,是對(duì)現(xiàn)實(shí)妥協(xié)的一個(gè)產(chǎn)物?!比珖?guó)人大常委會(huì)法工委副主任、《社會(huì)保險(xiǎn)法》的制定者信春鷹告訴《中國(guó)新聞周刊》,社會(huì)保障從理論意義上說,應(yīng)該把所有社會(huì)成員看成是一個(gè)整體?!岸覀兊闹贫葲]有,而是在現(xiàn)狀下分別為不同的社會(huì)群體設(shè)立不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。比如說我們有城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),新農(nóng)保就是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),行政事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),而行政事業(yè)單位,行政和事業(yè)有的時(shí)候還不完全一樣,所以這個(gè)制度本身就是碎片化的?!?/p>

    這種制度設(shè)計(jì),造成的結(jié)果除了不同的社會(huì)職業(yè)人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)差異,最重要的就是地區(qū)差異。

    根本出路在全國(guó)統(tǒng)籌

    解決半數(shù)省份收不抵支的出路在于全國(guó)統(tǒng)籌。

    “如果全國(guó)統(tǒng)籌,需要重新設(shè)計(jì)制度,恐怕還要重新設(shè)計(jì)財(cái)政制度,尤其是各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系,這不僅僅是基本養(yǎng)老金的問題,涉及的是中央政府和地方政府的關(guān)系。”李揚(yáng)說。

    由于中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是中央制定社會(huì)保障的原則框架、大政方針,由各個(gè)地區(qū)來確定它的具體標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方案。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)就可以給本地區(qū)的社會(huì)保障較高的水平。

    “更深層次的問題還在于我們這些年來形成的地方政府競(jìng)爭(zhēng)的體制,地方競(jìng)爭(zhēng)從根本上扭曲了政府和市場(chǎng)的關(guān)系,也從很大程度上扭曲了建設(shè)全國(guó)社會(huì)保障體系的要求?!敝袊?guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)宋曉梧告訴《中國(guó)新聞周刊》。

    “對(duì)于養(yǎng)老金收支失衡問題,中央財(cái)政將從兩個(gè)方面做好工作?!必?cái)政部社會(huì)保障司副司長(zhǎng)符金陵告訴《中國(guó)新聞周刊》,一方面進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),加大對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助力度。另一方面將配合有關(guān)部門加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),從宏觀方面推動(dòng)制度化改革。

    符金陵說,同時(shí)推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌,研究制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的思路和方案。此外還將建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制,使養(yǎng)老金的水平與物價(jià)指數(shù)、與工資增長(zhǎng)水平相適應(yīng),能夠反映出物價(jià)變動(dòng)情況和改革發(fā)展的成果。

    中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所黨委書記張車偉有一種設(shè)想:“實(shí)際上我們不需要?jiǎng)佑脟?guó)家一般預(yù)算收入更多的錢?!?/p>

    張車偉告訴《中國(guó)新聞周刊》記者,有兩個(gè)渠道可以成為養(yǎng)老金的來源。一是公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的效益、利潤(rùn),“它最應(yīng)該去的地方就是養(yǎng)老金,那個(gè)時(shí)候國(guó)有企業(yè)即使掙再多的錢,老百姓也沒有意見。”二是外匯儲(chǔ)備的收益?!斑@兩筆錢都是其他國(guó)家沒有的?!睆堒噦フf。

    全國(guó)社?;鹄硎聲?huì)理事長(zhǎng)戴相龍也建議劃撥國(guó)企利潤(rùn)來彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口?!爸醒肫髽I(yè)上交利潤(rùn),現(xiàn)在叫資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制,今年大概能交一千億,去年就拿了20億份社保基金,劃撥利潤(rùn)制度化,實(shí)行分成制,中央企業(yè)上交利潤(rùn)的20%劃撥到社?;??!贝飨帻埜嬖V《中國(guó)新聞周刊》。他仔細(xì)研究了國(guó)務(wù)院近十年政府工作報(bào)告,“除了一年沒有講,九年政府工作報(bào)告都有通過劃撥國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)國(guó)有社會(huì)保障資金(的提法)。”

    據(jù)戴相龍介紹,到2011年底,全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶為2.5萬億,但是個(gè)人賬戶實(shí)有資金2703億元,空賬金額高達(dá)2.2萬億元。當(dāng)前,我國(guó)養(yǎng)老金儲(chǔ)備規(guī)模占GDP總量比例太低,僅為2%?!别B(yǎng)老金儲(chǔ)備占GDP的比例最高的是挪威,為83%左右,日本是25%,美國(guó)是15%,中國(guó)只占到GDP的2%。

    “有關(guān)部門要組織測(cè)算,究竟要做實(shí)賬戶要多少錢。做實(shí)一定要?jiǎng)潛車?guó)有資產(chǎn),通過立法,通過制度要制度化。我認(rèn)為這是可行的,但是什么時(shí)候劃,這是另外一回事?!贝飨帻堈f,我們有缺口,但有辦法能平衡,中國(guó)人的社會(huì)保障水平不會(huì)降低,而是會(huì)提高。

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