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    汕頭行政程序立法力推“官民互動”

    2012-05-14 16:52:42申欣旺
    中國新聞周刊 2012年11期
    關鍵詞:許可法汕頭市汕頭

    申欣旺

    各地多部行政程序立法表明,除了規(guī)范程序問題,大量實體問題也亟待規(guī)范,現(xiàn)在不僅要呼吁制定《行政程序法》,更有必要推動統(tǒng)一的《行政基本法》法典的出臺

    48位市直部門一把手參加、集中脫產(chǎn)培訓一周,這是3月23日結束的汕頭市政府委托北京大學法學院舉辦的“領導干部行政程序研修班”的基本情況。

    “自從《汕頭市行政程序規(guī)定》(以下簡稱“規(guī)定”)出臺后,汕頭市委、市政府一直在謀劃‘規(guī)定的更好實施。”北京大學法學院副院長王錫鋅告訴《中國新聞周刊》。

    繼湖南2008年出臺《湖南省行政程序規(guī)定》后,2011年的4月1日,汕頭市率先在經(jīng)濟特區(qū)和較大市推出該項“立法”。

    汕頭市長鄭人豪將此舉提到“創(chuàng)造公平公正的法治環(huán)境”高度來看待。3月24日在北京大學法學院召開的“汕頭市行政程序規(guī)定高層論壇”上,這位法律科班出身的市長亦對“沒有程序保障就沒有實體正義”理念深為認同,他坦承,“目前政府部門對行政程序的重視還有差距,程序方面的規(guī)定不夠明確,包括重大決策在內(nèi),在聽證、溝通、公眾參與方面做得還不夠。”

    然而,在“規(guī)定”出臺一周年后,汕頭的領導班子意識到,其能否落實至關重要。于是有了該市常務副市長鄭通聲帶隊進京培訓的一幕。

    王錫鋅說,把官員全部拉到北京培訓,之前有過多次討論。到北京培訓最大的好處是,授課者集中,而官員們從繁瑣的工作中脫身,專門進行行政程序領域的培訓“很有必要,也值得稱贊”。

    創(chuàng)新地方立法

    上述論壇上,與會學者集中研討了“規(guī)定”,以期為其實施提供支持。大家認為,與此前湖南、山東的立法相比,汕頭并沒有簡單照搬,而是針對自身情況做了創(chuàng)新。

    從體例上看,“規(guī)定”的一個亮點是,對“非行政許可類審批程序”做了具體規(guī)定,這在此前的地方立法中并未觸及。

    《行政許可法》2003年通過之時曾被社會各界寄予厚望。法治國家的一個基本理念是對民眾而言,法無禁止即自由,對政府則相反。然而在實際生活中,小到辦理駕駛執(zhí)照、結婚證,大到開店、辦企業(yè)都要經(jīng)過政府審批。

    當時《中國青年報》的一篇報道稱,“全國性行政審批事項最多時達4000多項,各省、自治區(qū)、直轄市行政審批一般也在2000項以上;程序繁瑣,效率低下,一項審批往往要經(jīng)過幾十道手續(xù);審批條件不公開,程序不透明,審批文件語焉不詳,常常搞得申請人往返奔波。此外,存在大量行政審批隨意設置現(xiàn)象,將國家權力部門化,部門權力個人化?!?/p>

    《行政許可法》出臺后,媒體甚至期待這部法律成為“限制行政機關權力、保障人權的法律”。

    不過此后《行政許可法》實施屢遭規(guī)避。原因之一就是,立法中對“行政許可”與“非行政許可審批”做了區(qū)分,其法律效力并不及于“非行政許可審批”,為規(guī)避法律留下了口子。

    汕頭市政府法制局局長孫良勝告訴《中國新聞周刊》,“在實際生活中,涉及到國有資產(chǎn)處置、土地使用權證的審批、政府機構內(nèi)部的審批等直接以非行政許可類的審批規(guī)避掉了。”

    國務院法制辦法治研究中心主任李岳德也表示,“《行政許可法》的效果并不很好?!?/p>

    孫良勝說,“規(guī)定”起草時就考慮到這個問題。當時討論過要不要具體列舉和界定“非行政許可類審批”,但由于學術界對具體界定還有爭議,最后達成的共識是:由行政機關實施但不屬于《行政許可法》調(diào)整的,影響公民、法人或者其他組織權力和義務的行政審批行為應當遵守“規(guī)定”。

    對于重大行政決策的程序問題,亦進行了專章規(guī)定。在此前的采訪中,有地方官員私下說,“重大行政決策的規(guī)制已經(jīng)成為一個大難題,現(xiàn)在的項目動輒資金巨大,涉及利益主體甚廣,一旦出現(xiàn)問題,造成的損失非常大,還可能無法挽回?!?/p>

    “重大行政決策,包括聽證,這方面的規(guī)定過去也有,但主要局限于立法聽證,其他方面的重大行政決策要怎么做,‘規(guī)定起草的時候提出要解決這個問題”。孫良勝告訴《中國新聞周刊》,這個問題得到了市委市政府的重視,最后用了23個條文規(guī)定了公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定的完整程序。

    但程序要得到落實才是最重要的,比如在關于聽證的制度中,“采取欺騙、賄賂、脅迫等不正當手段操縱聽證結果的,其聽證無效,應當重新聽證?!弊罡叻ㄔ焊痹洪L江必新認為,“現(xiàn)在聽證走過場、搞形式主義的情況很多,這樣的規(guī)定很有針對性。”

    “行政公開”和“公眾參與”被提到更高層面?!耙?guī)定”用整整一章來設計“行政公開”制度,對公開的內(nèi)容、方式做了具體細化的規(guī)定,細致到具體的場所和方式,目標是達到“方便公眾查閱政府信息,索取相關資料”。“公眾參與”方面亦有專章規(guī)定,從“重大行政決策”擴大到“行政執(zhí)法”等各領域。

    培育“官民互動”

    中國政法大學終身教授應松年對此表示贊賞,他認為,“程序法治是現(xiàn)代法治的核心要素,法治就是程序之治?!?/p>

    在他看來,抓住“行政公開”就抓住了問題本質?!啊墩畔⒐_條例》是行政程序的核心,抓住了‘行政公開,一切工作就能迅速落實,一切腐敗就能迅速被制止,干群關系就能迅速被修復。”

    王錫鋅則在多年前就提出行政公開和公眾參與“雙引擎”理念。在他看來,“通過公開使政府的內(nèi)部信息向社會輸出,通過參與使民眾的各種訴求向政府內(nèi)部輸入,構成信息的雙向互動,通過這種信息輸出輸入的雙向回路,完成官民互動,達到一種理想的治理狀態(tài)。”

    “這實際上也是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容,我始終強調(diào),政府自身的管理體制創(chuàng)新才能推動社會管理的創(chuàng)新?!蓖蹂a鋅告訴記者。

    “規(guī)定”出臺之前,王錫鋅與應松年曾專程到汕頭調(diào)研,為其起草提供智力支持。從實際條文看,這部規(guī)章相比之前的多部地方立法,“行政公開”與“公眾參與”的特點更加凸顯。

    推進此種模式立法,在王錫鋅看來有著社會轉型的現(xiàn)實需要。“改革開放后我們的法治發(fā)展經(jīng)歷了從上世紀80年代初期的經(jīng)濟理性,到上世紀90年代的管控理性。近年來,在社會轉型提出了兩個重要命題:經(jīng)濟要持續(xù)發(fā)展,社會要持續(xù)穩(wěn)定。在雙重社會背景下,立法需要新的理念注入?!?/p>

    “程序很重要,但過去更多強調(diào)封閉、管理,所以我們認為,不僅要有程序,而且要官民互動的新型程序理念?!痹谒磥恚穷^市的立法中,從重大行政決策到執(zhí)法各領域,“公開”和“參與”兩個核心貫穿始終,實際上突出的就是要“提高行政效率,保護公民權利,實現(xiàn)官民良性互動”三大目標。

    王錫鋅甚至提出,“雙引擎”模式實際上將撬動當今政府面臨的主要難題。首先是發(fā)展經(jīng)濟,“過去發(fā)展經(jīng)濟比資源比政策,都不可持續(xù),只有保障經(jīng)濟發(fā)展的法治環(huán)境才是可持續(xù)的,這是提高競爭力的保障?!绷硪环矫妫鐣掷m(xù)穩(wěn)定,王錫鋅認為,“群體性事件也好、維穩(wěn)壓力也好,官民溝通的程序保障則提供了現(xiàn)實可行的路徑?!?/p>

    此次論壇上,與會人員對該立法更期待的是落實。李岳德提出立法后評估,建議汕頭對立法執(zhí)行情況及時作出跟蹤。

    中國政法大學副校長馬懷德提出應有具體的機制保障“規(guī)定”實施?!澳壳白畲蟮膯栴}就是政府部門的選擇性執(zhí)法,只選擇對自己有利的方面,所以要加強監(jiān)督的力量。”

    全國人大常委會法工委原副主任張春生說得更通俗易懂:“現(xiàn)在進行了培訓,下面看懂了,關鍵是如何照辦?”

    孫良勝告訴記者,《依法行政考核評估辦法》正在制定過程中。汕頭市委市政府正在牽頭調(diào)研,具體方案還未形成,但思路很明確,將從政績考核角度推動“規(guī)定”實施。

    北京大學法學院教授湛中樂則建議“汕頭利用經(jīng)濟特區(qū)的立法權,早日在地方層面上升為地方法規(guī)?!?/p>

    過去四年來,從湖南省出臺第一步地方行政程序規(guī)定,廣東汕頭、山東、四川省涼山州已相繼制定類似政府規(guī)章。行政程序立法中“地方推動中央”的模式已漸顯成效,而一部全國范圍的統(tǒng)一的《行政程序法》法典無論從節(jié)約立法資源,還是回應社會現(xiàn)實來看,都成為必要。

    最高法院副院長江必新甚至提出,“地方多部行政程序立法表明,除了規(guī)范程序問題,大量實體問題也亟待規(guī)范,現(xiàn)在不僅要呼吁制定《行政程序法》,更有必要推動統(tǒng)一的《行政基本法》法典的出臺。”

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