公安消防部隊(duì)綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)踐與思考

吳松

[摘要]本文分析了當(dāng)前基層綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀、應(yīng)急救援工作面臨的形勢(shì)和主要問(wèn)題，提出了加強(qiáng)以消防部隊(duì)為主體的綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的對(duì)策思路。

[關(guān)鍵詞]消防部隊(duì)?wèi)?yīng)急救援對(duì)策建議

一、基層綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀

以云南曲靖市來(lái)看，近年來(lái)市委市政府高度重視應(yīng)急救援能力建設(shè)，認(rèn)真貫徹國(guó)家《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》、《消防法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》等法律法規(guī)和文件規(guī)定，結(jié)合實(shí)際出臺(tái)了《曲靖市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《曲靖市政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》、《曲靖市綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍管理辦法》和《關(guān)于組建曲靖市綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍的通知》等文件，明確把消防部隊(duì)作為應(yīng)急救援的首要力量來(lái)建設(shè)，按照屬地管理、分級(jí)建設(shè)的原則，在保持原有管理體制不變的前提下，以消防部隊(duì)為主體成立了市綜合應(yīng)急救援支隊(duì)和各縣（市）區(qū)綜合應(yīng)急救援大隊(duì)，依托公安巡特警、地震、氣象、國(guó)土、礦山救護(hù)等部門行業(yè)成立了17支專業(yè)應(yīng)急救援大隊(duì)，由各級(jí)政府一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)和各部門行業(yè)負(fù)責(zé)人擔(dān)任隊(duì)長(zhǎng)或政委；部分縣（市）區(qū)還按照“有隊(duì)員、有應(yīng)急救援車輛、有固定辦公訓(xùn)練場(chǎng)所、有經(jīng)費(fèi)保障”的標(biāo)準(zhǔn)，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊(duì)或派出所消防中隊(duì)，整合農(nóng)村治保聯(lián)防、護(hù)林防火等基層社會(huì)力量，組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合應(yīng)急救援分隊(duì)，實(shí)行現(xiàn)役、專職、應(yīng)急救援分隊(duì)聯(lián)勤聯(lián)訓(xùn)聯(lián)戰(zhàn)機(jī)制，提高了各類災(zāi)害事故的處置率。

二、應(yīng)急救援工作面臨形勢(shì)及主要問(wèn)題

（1）面臨災(zāi)害事故和公共突發(fā)事件頻發(fā)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。云南省自然災(zāi)害頻發(fā)。云南雨量時(shí)空分布不均，干旱、洪澇、泥石流和滑坡等災(zāi)害發(fā)生幾率高，全省自然災(zāi)害呈現(xiàn)種類多、分布廣、頻率高、強(qiáng)度大的特點(diǎn)。由地震、泥石流災(zāi)害、交通事故等造成的損失居全國(guó)前列，大大高于全國(guó)平均水平。特別是云南與四川同處于川滇菱形地震帶危險(xiǎn)區(qū)，全省16個(gè)州市中有15個(gè)州市面臨強(qiáng)震威脅，是全國(guó)乃至世界上地震最多、震災(zāi)最重的地區(qū)之一。此外，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，高層、地下、大跨度、大空間建筑以及人員密集場(chǎng)所、石油化工企業(yè)等火災(zāi)高危單位場(chǎng)所急劇增多，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)致災(zāi)因素相互交織，各種自然災(zāi)害事故、突發(fā)公共事件、人為災(zāi)害事故呈逐年上升趨勢(shì)，各種災(zāi)害事故呈現(xiàn)出突發(fā)性、多發(fā)性、連鎖性、擴(kuò)展性、復(fù)雜性和不可預(yù)見(jiàn)性的特點(diǎn)，對(duì)加強(qiáng)各級(jí)政府公共危機(jī)管理和突發(fā)公共事件應(yīng)急救援處置能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（2）應(yīng)急救援工作存在的主要問(wèn)題

1.法律政策支撐不足，應(yīng)急救援主體力量不明確。從法制基礎(chǔ)看，國(guó)家《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》、新《消防法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急救援預(yù)案》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》等法律法規(guī)，對(duì)消防部隊(duì)組織參與或參加突發(fā)公共事件應(yīng)急救援工作雖作出了原則性規(guī)定，但缺乏具體明確和可操作性強(qiáng)的措施規(guī)定。如修訂的《消防法》規(guī)定“公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)按照國(guó)家規(guī)定承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作”，確立了消防部隊(duì)在國(guó)家專業(yè)應(yīng)急救援力量中的“骨干作用”，但骨干地位如何體現(xiàn)、骨干作用如何發(fā)揮等問(wèn)題，法律未予以明確。此外，消防部隊(duì)雖然參加了大量的應(yīng)急救援任務(wù)，但還不具備“包打天下”的能力，《消防法》規(guī)定的是屬有限承擔(dān)性質(zhì)，出臺(tái)具體的政策規(guī)定明確界定公安消防部隊(duì)和各專業(yè)隊(duì)伍的任務(wù)職能，已成當(dāng)務(wù)之急。

2.政府應(yīng)急響應(yīng)統(tǒng)一指揮平臺(tái)和聯(lián)動(dòng)體系不完善。當(dāng)前，我國(guó)的公共安全體系仍處于條塊分割狀態(tài)。雖然各地都成立了應(yīng)急辦，但僅屬于各級(jí)政府辦公廳或辦公室下設(shè)的一個(gè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，其行政職能架構(gòu)設(shè)置與所承擔(dān)的政府應(yīng)急指揮調(diào)度職能極不相稱，難以發(fā)揮應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)指揮作用；從應(yīng)急力量建設(shè)管理、指揮調(diào)度和實(shí)戰(zhàn)處置層面看，目前除公安特警、消防、武警等專業(yè)骨干救援力量外，地震、氣象、交通、衛(wèi)生、電力等部門行業(yè)都相應(yīng)成立了專業(yè)救援隊(duì)伍，這種條塊分割式的公共應(yīng)急管理有其專業(yè)化處置的好處，但其弊端也越加凸顯。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的公共安全形勢(shì)，以分割的、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)，甚至點(diǎn)對(duì)面的應(yīng)急處置力量調(diào)配機(jī)制應(yīng)對(duì)全方位、綜合性、立體式、多層次的公共危機(jī)管理往往顯得捉襟現(xiàn)肘。目前，雖已初步形成了“110”、“119”、“120”、“122”聯(lián)動(dòng)，其他社會(huì)力量配合參與的應(yīng)急處置格局，但在具體的應(yīng)急救援處置實(shí)踐中，由于缺少政府綜合應(yīng)急統(tǒng)一指揮平臺(tái)，缺少統(tǒng)一的政府應(yīng)急響應(yīng)指揮聯(lián)動(dòng)體系，加之總體應(yīng)急預(yù)案下的各部門專項(xiàng)預(yù)案操作性、實(shí)戰(zhàn)型不強(qiáng)，缺少明確的職責(zé)任務(wù)分工、協(xié)同配合機(jī)制，往往導(dǎo)致應(yīng)急處置力量指揮調(diào)度的“零打碎敲”，兵力分散使用，甚至貽誤戰(zhàn)機(jī)，錯(cuò)失最佳救援時(shí)間。

3.應(yīng)急救援資源配置不合理，限制了應(yīng)急救援主力軍作用的有效發(fā)揮。條塊分割的公共安全體制，導(dǎo)致各地各部門公共應(yīng)急救援資源配置不合理，救援人力、物力、裝備、經(jīng)費(fèi)等方面重復(fù)投入，資源浪費(fèi)。當(dāng)前，以消防部隊(duì)為主體的綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍充分發(fā)揮了機(jī)動(dòng)性、專業(yè)性強(qiáng)、覆蓋面廣等優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)了大量的應(yīng)急救援任務(wù)，但在應(yīng)急救援體系眾多，資源配置渠道多樣化的情況下，使綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍在警力配置、裝備配備、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)費(fèi)投入方面還難以做到優(yōu)先重點(diǎn)保障建設(shè)，與應(yīng)急救援主力軍作用發(fā)揮不相適應(yīng)。例如在警力配置上，曲靖市現(xiàn)有消防警力僅占全市總?cè)丝诘娜f(wàn)分之0.45，不及全省平均水平的一半，與繁重的滅火和應(yīng)急救援任務(wù)極不適應(yīng)；在消防站點(diǎn)建設(shè)上仍存在數(shù)量不足、布局不合理，超出單個(gè)消防隊(duì)站保護(hù)范圍，難以滿足二次處警的實(shí)戰(zhàn)需要；在設(shè)施裝備建設(shè)上，雖然全市消防部隊(duì)己經(jīng)配備了一定數(shù)量較為先進(jìn)的救援器材裝備，但與地震、坍塌、泥石流、石油化工火災(zāi)、化學(xué)危險(xiǎn)品泄漏等重大搶險(xiǎn)救援實(shí)戰(zhàn)需求仍存在較大差距。同時(shí)，用于專業(yè)救援的特種裝備主要集中在特勤中隊(duì)，而其它普通消防站尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)消防部隊(duì)?wèi)?yīng)急救援專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入長(zhǎng)期不足，專業(yè)救援器材相對(duì)缺乏，一些高精尖的救援裝備更是嚴(yán)重缺乏，很大程度上制約了消防部隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)處置重特大災(zāi)害事故能力的有效提升和應(yīng)急救援主力軍作用的有效發(fā)揮。

三、加強(qiáng)以消防部隊(duì)為主體的綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的路徑選擇

（1）重建公共應(yīng)急管理體系，樹(shù)立“大公共消防安全應(yīng)急救援”理念。我國(guó)傳統(tǒng)的分災(zāi)種、分部門、按條線建立的應(yīng)急救援隊(duì)伍，存在救援方式力量分散，缺乏有效整合，“多隊(duì)單能”、聯(lián)動(dòng)性差、資源浪費(fèi)等弊端。面對(duì)災(zāi)害事故、突發(fā)事件頻發(fā)和錯(cuò)綜復(fù)雜的公共安全形勢(shì)，要使有限的公共安全資源發(fā)揮最大效率，就必須打破舊有條塊分割的公共安全體系，探索建立“大公共消防安全應(yīng)急救援”體系，可借鑒美、日、法等西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)應(yīng)急救援建設(shè)發(fā)展有益經(jīng)驗(yàn)，拓展公安消防部隊(duì)“救援、救助、救護(hù)”三位一體的應(yīng)急救援職能，依托專業(yè)化的消防部門，通過(guò)機(jī)制化建設(shè)，切實(shí)把分散在各部門、各行業(yè)、各單位的公共應(yīng)急救援資源統(tǒng)一規(guī)范集成到大公共消防安全應(yīng)急救援體系中，建立政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)急救援綜合部門，形成公共應(yīng)急救援合力。

（2）推進(jìn)應(yīng)急立法工作，明確消防部隊(duì)在應(yīng)急救援中的主體地位。面對(duì)頻發(fā)的災(zāi)害事故、突發(fā)事件，如何提升消防部隊(duì)在應(yīng)急救援上的法律地位已是當(dāng)務(wù)之急。首先，應(yīng)在國(guó)家層面通過(guò)立法明確加以規(guī)定，對(duì)消防部隊(duì)的職責(zé)、權(quán)限等做出具體規(guī)定；其次，各級(jí)政府在依托公安消防部隊(duì)建立應(yīng)急救援隊(duì)伍的同時(shí)，應(yīng)通過(guò)相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章的出臺(tái)、修訂和依據(jù)其他應(yīng)急救援力量的能力，進(jìn)一步明晰各級(jí)政府及主管部門在救援工作中的職能、權(quán)限、責(zé)任和義務(wù)，進(jìn)一步明晰消防部隊(duì)及其他專業(yè)救援隊(duì)伍在常規(guī)、常態(tài)和重大、特殊災(zāi)害事故中的職責(zé)，對(duì)消防部隊(duì)?wèi)?yīng)急職能的范圍、職責(zé)、權(quán)利、與其他救援隊(duì)伍的關(guān)系、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)以及裝備建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等作出具體規(guī)定，避免走入無(wú)限職能、無(wú)限責(zé)任的困境，逐步形成“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門緊密協(xié)同，以消防部隊(duì)為核心，各專業(yè)隊(duì)伍聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)”社會(huì)化應(yīng)急救援工作格局。

（3）整體提升消防社會(huì)綜合應(yīng)急救援實(shí)力。由于體制、編制、法律和經(jīng)費(fèi)保障等方面的制約，使消防部隊(duì)作為應(yīng)急救援首要力量的建設(shè)發(fā)展存在“掣肘”。因此，一方面，應(yīng)立足社會(huì)應(yīng)急力量體系眾多的實(shí)情，確立有效聚合社會(huì)應(yīng)急力量，以消防部隊(duì)為主、部門行業(yè)專業(yè)救援力量為輔、廣大基層應(yīng)急隊(duì)伍為補(bǔ)充的社會(huì)多元應(yīng)急力量發(fā)展思路，對(duì)原有的應(yīng)急救援力量，除礦山救護(hù)等特殊領(lǐng)域、行業(yè)要求外，科學(xué)合理進(jìn)行撤并，對(duì)當(dāng)前正在籌建的國(guó)家陸地搜尋與救護(hù)基地和各地?cái)M建、在建的各類地震、防空、民航空難事故、危險(xiǎn)化學(xué)品事故、核與輻射事故等行業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，應(yīng)依托消防部隊(duì)一并組建，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。另一方面，消防部隊(duì)要俱應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代化消防鐵軍要求，以有效履行防火、滅火、應(yīng)急救援“三位一體”法定職能使命任務(wù)為牽引，加快部隊(duì)?wèi)?yīng)急救援核心戰(zhàn)斗力生成，建立滅火和應(yīng)急救援力量體系，實(shí)現(xiàn)從單一傳統(tǒng)滅火隊(duì)伍向遂行多樣化消防任務(wù)應(yīng)急救援隊(duì)伍轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)滅火和應(yīng)急救援訓(xùn)練演練從經(jīng)驗(yàn)型、粗放型向科學(xué)化、規(guī)范化、基地化、實(shí)戰(zhàn)化發(fā)展轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)從單一功能數(shù)量規(guī)模型向質(zhì)量效能型、實(shí)戰(zhàn)實(shí)用型轉(zhuǎn)變；建立跨區(qū)域應(yīng)急救援作戰(zhàn)體系，根據(jù)云南橋頭堡建設(shè)“一圈、一帶、六群、七廊”空間戰(zhàn)略布局，深化全省滇中、滇西、滇南滅火救援協(xié)作區(qū)建設(shè)，啟動(dòng)滇中、滇東北、滇東南、滇西南、滇西和滇西北5個(gè)“滅火應(yīng)急救援圈”建設(shè)，合理布局消防力量、加強(qiáng)消防裝備、配置保障物資，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加快區(qū)域滅火救援資源優(yōu)化整合，切實(shí)提升滅火救援效能。

（4）建立高效的應(yīng)急救援體系。具體而言，應(yīng)抓好以下四個(gè)方面的工作：一是建立完善統(tǒng)一的應(yīng)急救援指揮平臺(tái)建設(shè)。依托消防部隊(duì)建立各級(jí)政府應(yīng)急救援指揮中心，加快推進(jìn)云南省市縣三級(jí)應(yīng)急救援通訊指揮光纜網(wǎng)建設(shè)，建設(shè)縱向貫通各級(jí)政府、公安機(jī)關(guān)110、119、122“三臺(tái)合一”指揮中心、消防支隊(duì)、大隊(duì)119指揮中心，橫向聯(lián)接各部門專業(yè)救援力量的應(yīng)急指揮平臺(tái)，加強(qiáng)災(zāi)情預(yù)警、應(yīng)急信息管理共享，規(guī)范調(diào)度指揮程序，切實(shí)解決力量調(diào)派不夠合理、通信指揮不暢等問(wèn)題。二是建立完善應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制。進(jìn)一步整合社會(huì)救援力量、物資、信息等資源，加緊研究建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮、各部門任務(wù)職責(zé)明確、救援資源共享、以公安消防部隊(duì)為主體、各種專業(yè)力量分工合理、預(yù)案體系健全、調(diào)動(dòng)指揮保障有力、平時(shí)戰(zhàn)時(shí)聯(lián)席聯(lián)動(dòng)的一體化應(yīng)急救援工作機(jī)制。三是建立完善應(yīng)急救援預(yù)案體系。結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和隊(duì)伍建設(shè)實(shí)際，明確各等級(jí)災(zāi)害事故的治理方案及相關(guān)社會(huì)單位職責(zé)任務(wù)，形成總體預(yù)案與區(qū)域預(yù)案、部門預(yù)案和各子預(yù)案的有機(jī)對(duì)接，形成災(zāi)害事故應(yīng)急預(yù)案體系，使處置預(yù)案更具操作性和實(shí)戰(zhàn)性，有效提升應(yīng)急救援的科學(xué)性和預(yù)見(jiàn)性。四是建立完善應(yīng)急管理機(jī)制。重點(diǎn)抓好政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)政府應(yīng)急辦負(fù)責(zé)牽頭，消防部門具體組織開(kāi)展的應(yīng)急救援成員單位定期會(huì)商制度、災(zāi)情監(jiān)測(cè)預(yù)警通報(bào)制度和定期集中訓(xùn)練演練制度，提升協(xié)同作戰(zhàn)能力。

（5）建立多元化經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制。穩(wěn)定、有力的經(jīng)費(fèi)保障投入，是推進(jìn)以消防部隊(duì)為主體的綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍健康持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)保證。因此，作為國(guó)家層面，中央財(cái)政在一般性轉(zhuǎn)移支付中應(yīng)明確并加大用于公共安全應(yīng)急救援建設(shè)的比例，特別要加大中央財(cái)政對(duì)中西部和廣大農(nóng)村公共安全應(yīng)急救援服務(wù)的投入力度，以縮小東、中、西部公共安全應(yīng)急救援建設(shè)發(fā)展的“剪刀差”和地區(qū)差；作為地方層面，應(yīng)將應(yīng)急救援工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，尤其是各級(jí)消防部隊(duì)?wèi)?yīng)牢牢抓住《云南省縣級(jí)消防部隊(duì)業(yè)務(wù)費(fèi)最低保障標(biāo)準(zhǔn)》新修訂出臺(tái)的重大有力時(shí)機(jī)，推動(dòng)政府將應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)、消防裝備建設(shè)、消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保障，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年遞增，為承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)提供經(jīng)費(fèi)和物資保障。此外，在全面推動(dòng)落實(shí)消防業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家做法，積極探索征收消防稅，或引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)動(dòng)社會(huì)資源，采取社會(huì)捐助、建立消防基金等方式，拓寬應(yīng)急救援經(jīng)費(fèi)供給渠道，增強(qiáng)地方政府履行公共安全應(yīng)急救援職能的可支配財(cái)力。

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