公用企業(yè)反壟斷法律問題探析

【摘 要】公用企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其提供的產(chǎn)品或服務(wù)是其他生產(chǎn)和人們生活不可或缺的要素。公用提供的產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量也決定了其他生產(chǎn)和人們生活的質(zhì)量。出于公益的目的，早期各國普遍對(duì)公用企業(yè)實(shí)行壟斷的經(jīng)營方式，并取得了較好的效果。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，壟斷的弊端逐漸顯現(xiàn)，必須采取一系列措施來改變這一現(xiàn)狀，那么法律規(guī)制是必不可少的。本文從公用企業(yè)的概念和特征、我國公用企業(yè)及反壟斷法律規(guī)制現(xiàn)狀、完善我國公用企業(yè)反壟斷的法律規(guī)制的建議三個(gè)方面來進(jìn)行討論。

【關(guān)鍵詞】公用企業(yè) 反壟斷 法律問題

【中圖分類號(hào)】D922.29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674－4810（2012）02－0199－02

一 公用企業(yè)的概念和特征

1．公用企業(yè)的概念

公用企業(yè)是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等通過網(wǎng)絡(luò)或基礎(chǔ)設(shè)施提供傳統(tǒng)公共服務(wù)或產(chǎn)品的企業(yè)。

2．公用企業(yè)的特征

公用企業(yè)屬于一般意義上的企業(yè)，自然具有企業(yè)的一般特性，但公用企業(yè)又有其特殊性。主要表現(xiàn)在：

第一，民生必需性。公用企業(yè)的基本特性，不僅表現(xiàn)在滿足人民生活及其他生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本需求，更重要的是具有“不可替代性”的特性，其產(chǎn)品或服務(wù)的需求價(jià)格彈性較小，其提供的產(chǎn)品在需求上具有顯著的普遍性，提供的產(chǎn)品或服務(wù)與經(jīng)濟(jì)生活、居民生活息息相關(guān)，具有公用性。

第二，公用企業(yè)通過網(wǎng)絡(luò)或其他基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營。網(wǎng)絡(luò)是在一定地域內(nèi)為運(yùn)送人員、貨物或者傳遞信息而形成的系統(tǒng)。例如，公路、鐵路、水路和航空形成的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)；郵政網(wǎng)絡(luò)；電話網(wǎng)絡(luò)；電力和煤氣、天然氣傳送網(wǎng)絡(luò)等。

第三，公用企業(yè)具有自然壟斷屬性。自然壟斷就是一個(gè)企業(yè)能夠以低于兩個(gè)或更多的企業(yè)的成本向整個(gè)市場(chǎng)供給一種物品或勞務(wù)而產(chǎn)生的壟斷。簡言之，自然壟斷就是單一廠商在某一市場(chǎng)提供產(chǎn)品或服務(wù)最有效率的市場(chǎng)狀態(tài)。進(jìn)入該行業(yè)的企業(yè)越多越有競(jìng)爭性，該行業(yè)的效率就越低。過多企業(yè)的進(jìn)入，可能導(dǎo)致傳送網(wǎng)絡(luò)和其他設(shè)施的高成本重復(fù)投資。

二 我國公用企業(yè)及反壟斷法律規(guī)制的現(xiàn)狀

1．我國公用企業(yè)壟斷行為的表現(xiàn)及后果

第一，強(qiáng)制交易。公用企業(yè)以強(qiáng)行要求、設(shè)置服務(wù)障礙、強(qiáng)迫、推薦、差別待遇等方式，強(qiáng)制或變相強(qiáng)制他人購買其指定經(jīng)營者的商品，目的是為了排擠競(jìng)爭對(duì)手或加強(qiáng)其市場(chǎng)支配地位。

第二，濫收費(fèi)用。公用企業(yè)憑借市場(chǎng)獨(dú)占地位，向用戶收取不該繳納的費(fèi)用或與其生產(chǎn)成本相比不合理的高價(jià)，賺取高額壟斷利潤。公用企業(yè)在營業(yè)過程中，普遍附帶收取各種名目繁多的費(fèi)用。

第三，歧視行為。公用企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中給予具有相同條件的相對(duì)人在價(jià)格、付款方式、運(yùn)輸方式或其他條件上的差別待遇，通常以格式合同或霸王條款的形式表現(xiàn)出來。出現(xiàn)了許多對(duì)企業(yè)有益、對(duì)消費(fèi)者權(quán)益造成損害的霸王條款、格式合同，而消費(fèi)者迫于無奈，只能無條件接受。

以上種種公用企業(yè)限制競(jìng)爭行為的表現(xiàn)，究其原因一方面在于在公用企業(yè)引入的競(jìng)爭機(jī)制不充分，行業(yè)內(nèi)缺乏競(jìng)爭，另一方面是沒有有效的法律制度加以監(jiān)管。我國公用企業(yè)現(xiàn)行的行業(yè)立法，大多是本行業(yè)自己起草的，很大程度上是出于保護(hù)公用企業(yè)自身的利益，對(duì)消費(fèi)者的利益多有忽視。因此也就造成了一系列的弊端，如，不公平的競(jìng)爭秩序，影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展；權(quán)利集中，引發(fā)社會(huì)腐??；利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，損害消費(fèi)者權(quán)益。

2．規(guī)范公用企業(yè)行為的法律、法規(guī)現(xiàn)狀分析

我國規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭行為的法律主要有《反不正當(dāng)競(jìng)爭法》《反壟斷法》，以及特定行業(yè)的行業(yè)立法，如《鐵路法》《電力法》。

我國《反不正當(dāng)競(jìng)爭法》已經(jīng)執(zhí)行了多年，實(shí)踐中仍然存在不少問題：

第一，《反不正當(dāng)競(jìng)爭法》第六條是就濫用獨(dú)占地位的行為而言，僅僅規(guī)范“限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品”，這一種行為。雖然，國家工商行政管理局在執(zhí)法實(shí)踐中根據(jù)上述規(guī)定對(duì)公用企業(yè)限制競(jìng)爭的行為作了擴(kuò)大解釋，但仍無法適應(yīng)競(jìng)爭化改革的需要。

第二，《反不正當(dāng)競(jìng)爭法》原則性規(guī)定過多、可操作性不強(qiáng)。常常導(dǎo)致國家工商行政管理局執(zhí)法不力，造成實(shí)際執(zhí)法過程中常常出現(xiàn)無法可依的局面，未能遏制公用企業(yè)濫用市場(chǎng)獨(dú)占地位的問題。

第三，這些規(guī)范性文件的頒布時(shí)間較早，與其配套的法律法規(guī)制度不完善，這也在一定程度上阻礙了公用企業(yè)市場(chǎng)化改革的步伐?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭法》執(zhí)行的期間，公用企業(yè)濫用市場(chǎng)獨(dú)占地位侵犯消費(fèi)者權(quán)益的現(xiàn)象仍普遍存在，這一方面說明了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)范公用企業(yè)壟斷行為的緊迫性，另一方面也說明了《反不正當(dāng)競(jìng)爭法》第六條在管制公用企業(yè)壟斷行為方面還不具有足夠大的威懾力。

關(guān)于行業(yè)立法，由于制定的時(shí)間較早，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想還沒有確立，法律使用起來存在不少問題：首先，現(xiàn)行的《鐵路法》、《電力法》等行業(yè)法規(guī)大多制定于競(jìng)爭化改革以前，其指導(dǎo)思想往往是為了保證國家基礎(chǔ)設(shè)施的安全，因此無法適應(yīng)進(jìn)一步改革的需要。其次，我國公用企業(yè)現(xiàn)行的行業(yè)監(jiān)管法，大多是行業(yè)內(nèi)部自己起草的，或立法機(jī)關(guān)主要征求了行業(yè)內(nèi)主要大型企業(yè)的意見，因而具有部門利益性。這些行業(yè)立法在很大程度上是保護(hù)占市場(chǎng)支配地位企業(yè)的自身利益。

關(guān)于《反壟斷法》，存在著以下問題：沒有成立專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)；反行政壟斷力度不夠；《反壟斷法》的規(guī)定過于原則性，可操作性不強(qiáng)；沒有理順反壟斷監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系等。

三 完善我國公用企業(yè)反壟斷的法律規(guī)制建議

1．行業(yè)立法的完善

公用企業(yè)反壟斷規(guī)制必須以法律為基礎(chǔ)，因而行業(yè)立法等相關(guān)法律主體的構(gòu)建是重要前提。由于反壟斷法的功能是反限制競(jìng)爭的一般法，其調(diào)整對(duì)象為聯(lián)合行為、結(jié)合行為、濫用優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的控制行為，如果在公用企業(yè)內(nèi)部缺乏競(jìng)爭、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)僵化的情況下，僅靠反壟斷法從“外部”來反其壟斷，無異于揚(yáng)湯止沸，反不勝反，且無從下手，所以需要從行業(yè)立法自身出發(fā)來加以改善。因此，對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行反壟斷或探討引進(jìn)競(jìng)爭機(jī)制，從根本上說，需在公用企業(yè)有關(guān)的行業(yè)立法上做文章。

2．制定《公用企業(yè)法》

“反壟斷法”的有效實(shí)施，離不開其他相關(guān)法律的配合。從各國的實(shí)踐來看，沒有任何一個(gè)國家單靠一部《反壟斷法》來反壟斷的。據(jù)有關(guān)資料介紹，即使是在判例法傳統(tǒng)的美國，也有不少州立有《公用企業(yè)法》，成文法傳統(tǒng)的國家更不例外。因此，除了制定和修改各行業(yè)立法外，還可以考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)出臺(tái)一部《公用企業(yè)法》。

雖然有《反壟斷法》和各行業(yè)立法等法律的規(guī)制，對(duì)公用企業(yè)限制競(jìng)爭行為、壟斷問題的規(guī)制也不是毫無遺漏的。事實(shí)上，在《反壟斷法》與各行業(yè)法的規(guī)范中往往存在著真空地帶，如對(duì)于公用企業(yè)一些共同的、普遍性問題的界定，《反壟斷法》做不到完美無缺的規(guī)定，行業(yè)立法也不可能完成這個(gè)工作，因此，必須有一部專門的法律來對(duì)公用企業(yè)提供原則性的規(guī)定。因此，《公用企業(yè)法》的出臺(tái)毫無疑問是一場(chǎng)及時(shí)雨。關(guān)于《公用企業(yè)法》這部法規(guī)，我們可對(duì)公用企業(yè)的范圍、行業(yè)發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)營原則、企業(yè)組織形式、運(yùn)作機(jī)制、定價(jià)程序、監(jiān)督程序等事項(xiàng)做出具體規(guī)定，作為指導(dǎo)和規(guī)范公用企業(yè)整體運(yùn)行的法律文件。

3．建立高度獨(dú)立性和較高權(quán)威性的反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)

壟斷是一種極為復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，《反壟斷法》，亦是一種專業(yè)性、政策性都很強(qiáng)的法律，因此，建立一個(gè)具有獨(dú)立性、權(quán)威性和專業(yè)性的反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)于反壟斷來說至關(guān)重要。《反壟斷法》的執(zhí)行在相當(dāng)程度上取決于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自由裁量，取決于對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭精神的理解和現(xiàn)實(shí)狀況的把握，是對(duì)國家產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭政策的靈活掌握。這個(gè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立不在于附屬哪個(gè)國家機(jī)關(guān)，而在于這個(gè)機(jī)構(gòu)能否依據(jù)競(jìng)爭政策，獨(dú)立地做出自己的裁決。從各國關(guān)于《反壟斷法》執(zhí)行機(jī)關(guān)法律地位的規(guī)定來看，獨(dú)立的法律地位對(duì)于其履行監(jiān)督執(zhí)行《反壟斷法》的職責(zé)具有特別重要的意義。

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〔責(zé)任編輯：高照〕