北京城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估

一、北京城市總體規(guī)劃實(shí)施五年來(lái)的回顧與總結(jié)

北京城市總體規(guī)劃五年來(lái)實(shí)施總體情況表明，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成績(jī)顯著，基本實(shí)現(xiàn)了構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)際城市基本構(gòu)架的階段性發(fā)展目標(biāo)。如，首都城市空間戰(zhàn)略性調(diào)整有序展開(kāi)，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，城市資源環(huán)境綜合承載力顯著提升，宜居城市建設(shè)成效顯著，北京的城市交通市政基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)減災(zāi)體系更加完善，以舊城保護(hù)為核心的文化名城建設(shè)取得新進(jìn)展，另外帶動(dòng)了周圍區(qū)域的合作和協(xié)調(diào)發(fā)展。各項(xiàng)指標(biāo)實(shí)施情況（見(jiàn)表1）反映了總體規(guī)劃實(shí)施五年以來(lái)的實(shí)施率，實(shí)施的機(jī)制不斷完善，成效明顯。

二、對(duì)城市功能定位和發(fā)展目標(biāo)的深化認(rèn)識(shí)

《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）》對(duì)于北京城市的定位，是國(guó)家的首都，全國(guó)的政治中心、文化中心，世界著名的古都和現(xiàn)代國(guó)際城市。對(duì)于城市性質(zhì)，北京最早并沒(méi)有提出世界城市的目標(biāo)，而是現(xiàn)代國(guó)際城市，現(xiàn)在才確定為具有中國(guó)特色的世界城市。按照總體規(guī)劃，北京城市發(fā)展階段目標(biāo)非常明確：第一階段，全面推進(jìn)首都各項(xiàng)工作，努力在全國(guó)率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)際城市的基本構(gòu)架；第二階段，到2020年左右，建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、文化發(fā)達(dá)、社會(huì)和諧、生態(tài)良好的現(xiàn)代化國(guó)際城市，初步確立具有中國(guó)特色的世界城市的地位（原文：力爭(zhēng)全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，確立具有鮮明特色的現(xiàn)代國(guó)際城市的地位）；第三階段，到2050年左右，建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的城市，進(jìn)入世界城市行列。

總體規(guī)劃確定了整個(gè)城市發(fā)展的目標(biāo)和節(jié)奏，北京要帶動(dòng)區(qū)域，服務(wù)全國(guó)，面向世界。以世界城市的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，借助作為大國(guó)首都的影響力，帶動(dòng)大北京地區(qū)發(fā)展成為21世紀(jì)的世界城市地區(qū)之一，為參與世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活，以及獲取國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等方面奠定最必要的基礎(chǔ)。并因此提出了六項(xiàng)發(fā)展策略，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、空間協(xié)調(diào)等。

三、北京城市總體規(guī)劃的實(shí)施策略

（一）積極推進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整

總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略：是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，合理把握城鎮(zhèn)化進(jìn)度，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的格局?？傮w規(guī)劃提出的策略是：積極穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。拓展發(fā)展戰(zhàn)略空間，塑造有資產(chǎn)的新市民，促進(jìn)鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)和集中集約發(fā)展，注重發(fā)揮都市型農(nóng)業(yè)的生態(tài)和服務(wù)功能。在實(shí)現(xiàn)“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)時(shí)，形成中心城—新城—中心鎮(zhèn)—新型農(nóng)村社區(qū)的完整城鎮(zhèn)體系和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局?？傮w規(guī)劃還提出分類政策和標(biāo)準(zhǔn)，要求采取有力措施加大力度徹底解決中心城的城鄉(xiāng)結(jié)合部問(wèn)題，5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)中心城全面城市化。

在進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元的體制機(jī)制和政策上，總體規(guī)劃提出：一是建立健全城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)和管理新機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)公平正義。二是在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)民有序融入城鎮(zhèn)的制度基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。三是加快集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新土地利用政策，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。四是高度重視本地農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)，為農(nóng)民融入城鎮(zhèn)創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

（二）促進(jìn)人口、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展

北京市人口現(xiàn)狀是人口總量規(guī)?？焖倥蛎?，外來(lái)人口增量逐年加大，常住人口總量接近城市總體規(guī)劃確定的2020年的適宜指標(biāo)。其中人口空間分布存在諸多不均衡、不協(xié)調(diào)問(wèn)題，中心城過(guò)度聚集局面沒(méi)有根本改變?？傮w規(guī)劃確定了北京市人口管理和調(diào)控的總體思路：堅(jiān)持以人為本理念，建立健全人口綜合調(diào)控機(jī)制，管理與服務(wù)并重，通過(guò)控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局和提高資源環(huán)境承載能力，使人口增長(zhǎng)與首都城市性質(zhì)定位和可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相適應(yīng)，保障和促進(jìn)繁榮、文明、和諧、依據(jù)的首善之區(qū)建設(shè)。

一是綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，防止人口規(guī)模盲目擴(kuò)大。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)；加快城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村整治改造；正確處理市場(chǎng)調(diào)節(jié)與公共利益的關(guān)系，發(fā)揮價(jià)格杠桿在引導(dǎo)資源配置、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和調(diào)控人口分布的積極作用，逐步理順和合理確定公共領(lǐng)域產(chǎn)品價(jià)格；重視人口分類細(xì)分，增強(qiáng)調(diào)控的精確性。

二是加強(qiáng)外來(lái)人口的市民化服務(wù)與管理，不斷優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和提高人口素質(zhì)。積極穩(wěn)妥地探索和建立外來(lái)人口居住證制度；加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)；實(shí)施首都人才發(fā)展戰(zhàn)略；調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)；健全人口綜合管理模式。

三是促進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)合理布局，積極引導(dǎo)人口在市域和區(qū)域的合理分布。加強(qiáng)中心城特別是舊城的人口疏解，控制中心城建設(shè)規(guī)模；加強(qiáng)新城和小城鎮(zhèn)建設(shè)力度，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程；統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，發(fā)揮首都輻射帶動(dòng)能力。

四是整合和優(yōu)化資源配置，提高資源環(huán)境承載能力和基礎(chǔ)設(shè)施保障能力。

（三）加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度和深入執(zhí)行區(qū)縣功能定位

2005年5月，為進(jìn)一步落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，落實(shí)國(guó)務(wù)院批復(fù)和《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》，充分發(fā)揮區(qū)縣在全市總體發(fā)展中的積極性，加強(qiáng)北京市委、市政府對(duì)區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)，促進(jìn)城市總體功能的優(yōu)化和首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，北京市委、市政府提出了《關(guān)于區(qū)縣功能定位及評(píng)價(jià)指標(biāo)的指導(dǎo)意見(jiàn)》 依照北京城市總體規(guī)劃關(guān)于“兩軸—兩帶—多中心”和城市次區(qū)域劃分的設(shè)想，遵循“優(yōu)化城區(qū)、強(qiáng)化郊區(qū)”的原則，將全市從總體上劃分為首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)四類區(qū)域。

在《關(guān)于區(qū)縣功能定位及評(píng)價(jià)指標(biāo)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，對(duì)明確區(qū)縣功能定位及制定相應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的必要性和緊迫性做出了分析。從更好地發(fā)揮城市整體優(yōu)勢(shì)和提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力的角度看，北京在城市的功能定位和總體布局等方面仍然存在一些問(wèn)題，突出表現(xiàn)在：全市功能區(qū)域的劃定不夠明確，各區(qū)域主導(dǎo)功能不夠清晰；區(qū)縣的功能定位與全市總體功能未能充分銜接，一些區(qū)縣對(duì)自身在全市發(fā)展大局中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任認(rèn)識(shí)不明確、作用發(fā)揮得不充分；有些區(qū)縣的功能定位取向差別不大，不能充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)；產(chǎn)業(yè)布局不夠集中，開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)置分散、規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成相似、集群效益不高，沒(méi)有構(gòu)建起有效率的首都經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)。出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因是多方面的，既有對(duì)城市發(fā)展內(nèi)在規(guī)律認(rèn)識(shí)還不夠深入、現(xiàn)階段市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善等因素，也有宏觀上對(duì)區(qū)縣的功能定位不清晰、發(fā)展導(dǎo)向不明確的因素。

在首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)新的更高的發(fā)展階段，發(fā)展的目標(biāo)更高、動(dòng)力更強(qiáng)，同時(shí)挑戰(zhàn)也更多更大。因此要求各區(qū)縣應(yīng)當(dāng)按照總體規(guī)劃的要求和四類區(qū)域的劃分，進(jìn)一步深化落實(shí)市委、市政府提出的區(qū)縣功能定位，完善促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，按照“全市一盤棋”的方針，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，創(chuàng)新體制機(jī)制，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和執(zhí)行力度，避免各區(qū)縣的盲目攀比、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)，提升城市整體功能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（責(zé)任編輯：黃荔）