對農(nóng)村宅基地制度改革的幾點(diǎn)建議

第一，堅持正確的改革方向。

第二，認(rèn)清改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第三，時間上分步實(shí)踐。

第四，空間上梯度推進(jìn)。

改革開放前期，因市場發(fā)育還不夠成熟，農(nóng)村宅基地應(yīng)有的商品屬性或財產(chǎn)屬性被掩蓋，農(nóng)村宅基地對農(nóng)民來說基本上就是一種生活保障資料。當(dāng)初國家法律之所以規(guī)定要給農(nóng)村居民依其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（社區(qū)）成員身份分配一份宅基地，最主要目的不過是要保障農(nóng)村居民“居者有其屋”——當(dāng)然，這并不排除其立法精神中的其他考慮，比如保護(hù)耕地和糧食安全等。隨著中國市場化的深入，農(nóng)村宅基地的社會商品屬性和對其占用者的財產(chǎn)屬性逐步凸顯出來，它的價值實(shí)現(xiàn)和價值增值的要求日益強(qiáng)烈，農(nóng)村宅基地所固有的資產(chǎn)功能已遮掩不住。

農(nóng)村宅基地功能變遷被漠視的代價

其一，社會成本?，F(xiàn)行制度規(guī)定農(nóng)村宅基地可以無償取得，且無留置成本；而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性已經(jīng)凸顯，其資產(chǎn)功能日益發(fā)揮作用。結(jié)果一方面造成資源驚人浪費(fèi)，另一方面又損害了社會秩序。一個令人尷尬的現(xiàn)象是，在城市化進(jìn)程中，城市面積不斷擴(kuò)大，而農(nóng)村建設(shè)占地面積卻不縮小，城鄉(xiāng)兩頭共同擠占耕地。據(jù)統(tǒng)計，1978—2007年，全國農(nóng)村人口減少了1.23億，但同期的農(nóng)村集體建設(shè)用地總量不但沒有縮小，反而有所擴(kuò)大。僅在1996—2006年這10年間，全國農(nóng)村增加了100萬畝建設(shè)用地，其中新增的農(nóng)民住宅用地占了約80萬畝，農(nóng)村居民人均宅基地面積從0.29畝上升到0.34畝。盡管現(xiàn)行法律限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，可農(nóng)村宅基地地下交易大量發(fā)生，大城市郊區(qū)小產(chǎn)權(quán)房買賣紅火。

其二，制度成本。這種制度成本主要包括三個方面。一是由于農(nóng)村宅基地制度變遷滯后于其功能變遷，造成了驚人的直接損失和間接損失。二是給未來改革增加了難度，必須付出更大的制度變遷成本。如此大量的農(nóng)村宅基地非法交易已經(jīng)發(fā)生，未來的制度變革將何以面對？三是改革探索中的“折騰”成本。早在1985年，山東省就探索農(nóng)村宅基地有償使用制度試驗(yàn)，1990年，中央對其予以肯定，決定正式試點(diǎn)，而到1993年，這個試點(diǎn)被叫停。近期，如成都的“地票”試驗(yàn)，先是被肯定，后被叫停。如此折騰，不僅需要支付因制度反復(fù)而造成的直接成本，而且嚴(yán)重?fù)p害政府形象，破壞社會誠信，致使制度的權(quán)威性遭到侵蝕，這是一筆難以估量的隱性成本。

其三，個人成本。由于農(nóng)村宅基地制度變遷滯后于其功能變遷，從而使城鄉(xiāng)居民都為此付出了個人成本?，F(xiàn)行制度限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民房產(chǎn)不能入市，直接損害了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。全國大約有2億農(nóng)戶，保守地按戶均100平方米估算，農(nóng)村也有200億平方米的房產(chǎn)保有量，按每平方米300元的最保守的成本價計算，至少有6萬億元的市場價值；如果其中的10%可用來抵押貸款，就有6000億元的貸款進(jìn)入農(nóng)村。另一方面，據(jù)由國土資源部牽頭的14部委聯(lián)合執(zhí)法整治領(lǐng)導(dǎo)小組2010年5月做出的估計，全國小產(chǎn)權(quán)房面積已經(jīng)達(dá)到了60億平方米；如果平均每戶以150平方米計算，那就意味著有4000萬戶城市居民的住房權(quán)益不受法律保護(hù)。不僅如此，限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，意味著減少了城市商品房用地的供給渠道，它構(gòu)成了城市房價居高不下的一個因素，從總體上增加了城市居民的住房成本。

農(nóng)村宅基地功能變遷與現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的沖突

究竟是什么原因造成的呢？造成上述種種尷尬局面的原因當(dāng)然是多方面的。但筆者認(rèn)為，其中最根本的原因是農(nóng)村宅基地功能變遷與現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的沖突。要說明這個問題，首先要搞清楚的就是現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度究竟是個什么樣的制度。到目前為止，我國并沒有專門的農(nóng)村宅基地制度文本；有關(guān)農(nóng)村宅基地方面的一些制度規(guī)定散見于《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律規(guī)范中。概括起來，農(nóng)村宅基地制度主要內(nèi)涵有四個方面：即無償取得和使用、限制流轉(zhuǎn)和抵押、面積法定、一戶一宅。也就是說，只要具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（社區(qū)）成員的身份就可以無償取得農(nóng)村宅基地，并可無限期地使用和繼承；農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)限于農(nóng)村宅基地使用者所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，禁止抵押；農(nóng)村宅基地分配面積由地方法規(guī)規(guī)定了上限；一戶只有一次申請農(nóng)村宅基地的機(jī)會，轉(zhuǎn)讓了其宅基地再次申請的將不被批準(zhǔn)。那么，現(xiàn)行制度的這些規(guī)定何以與農(nóng)村宅基地的功能變遷沖突了呢？

首先，農(nóng)村宅基地功能變遷與其取得及使用的無償性的沖突。現(xiàn)行制度脫胎于計劃經(jīng)濟(jì)體制，是按計劃分配的理念將農(nóng)村宅基地作為一種福利品分配給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（社區(qū)）成員，作為農(nóng)村宅基地取得者的一種生活保障資料，否定它的財產(chǎn)屬性。而今農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性已經(jīng)愈發(fā)明顯，由此可見現(xiàn)行制度的滯后。

其次，農(nóng)村宅基地功能變遷與其有限流動性的沖突?，F(xiàn)行制度規(guī)定農(nóng)村宅基地只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，其流動性欠缺?，F(xiàn)行制度強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村宅基地對農(nóng)民的保障功能，把它在一定程度上視作公共品，否定其私人產(chǎn)品屬性，從而使農(nóng)村宅基地入市交易“失去了理由”。當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是，農(nóng)村宅基地基于它的財產(chǎn)屬性凸顯，已經(jīng)遏制不了它向資產(chǎn)功能變遷的沖動，它的私人產(chǎn)品屬性已經(jīng)越來越明顯了。

第三，農(nóng)村宅基地功能變遷與其制度供給物無限性假設(shè)的沖突。農(nóng)村宅基地制度供給物就是指農(nóng)村宅基地，現(xiàn)行制度是以這種制度可以保證農(nóng)村宅基地?zé)o限供給為其制度可持續(xù)的條件。因?yàn)楝F(xiàn)行制度幾乎沒有安排農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制，且農(nóng)村宅基地可以無償取得，那么，一個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（社區(qū)）內(nèi)的農(nóng)村宅基地存量幾乎不可能減少，因?yàn)檗r(nóng)民會覺得不要白不要，所以建新不拆舊，閑置現(xiàn)象普遍。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還必須“依法”保障新增成員農(nóng)村宅基地需求的不斷被滿足，這只有以資源無限性為假設(shè)前提才有可能實(shí)現(xiàn)。這就從根本上否定了土地資源的最原始屬性——稀缺性，它與農(nóng)村宅基地市場交換價值及其資產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)徹底沖突了。由此可見，現(xiàn)行制度在市場經(jīng)濟(jì)條件下的不可持續(xù)性。

對農(nóng)村宅基地制度改革的幾點(diǎn)思考

農(nóng)村宅基地制度改革勢在必行，那么究竟如何改革呢？筆者提出幾點(diǎn)思考，以供討論。

第一，堅持正確的改革方向。以往的種種改革實(shí)驗(yàn)之所以搖擺不定，走走停停，關(guān)鍵在于人們對農(nóng)村宅基地市場化改革的方向還有疑慮。根據(jù)前面的分析，從總體上看，各地的農(nóng)村宅基地都隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高而正不同程度地由保障性功能向資產(chǎn)性功能變遷，這是事物本身發(fā)展變化的客觀必然，是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的。這種變遷已經(jīng)與現(xiàn)行制度有諸多沖突，對現(xiàn)行制度提出挑戰(zhàn)，現(xiàn)行制度將難以為繼。正確的選擇只能是我們的制度適應(yīng)農(nóng)村宅基地的這種功能變遷，改革的方向只能是逐步市場化。

第二，認(rèn)清改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。據(jù)前分析，我們可以看出，阻礙農(nóng)村宅基地功能變遷的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是一“進(jìn)”一“出”。也就是說，與農(nóng)村宅基地功能變遷不相適應(yīng)的最主要制度因素有兩個：一是農(nóng)村宅基地取得和使用的無償性，一是農(nóng)村宅基地的限制流動性，問題出在“進(jìn)口無門檻，出口有柵欄”。因此，改革的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是要解決這兩個問題：一是要造門檻，逐步在中國農(nóng)村建立起農(nóng)村宅基地有償使用制度；二是要搬柵欄，逐步放開農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)限制，漸次擴(kuò)大農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，增強(qiáng)土地要素的流動性。

第三，時間上分步實(shí)施。農(nóng)村宅基地制度改革牽涉面大，若一步到位則有較大風(fēng)險。因此，從時序上看，宜采取分步實(shí)施的策略。根據(jù)改革的難易程度和改革的震蕩面大小不同，筆者建議先改“進(jìn)口”，后改“出口”。先推行農(nóng)村宅基地有償使用制度，待農(nóng)村宅基地有償使用制度框架已定，作為改革的遞進(jìn)措施，再分步驟地漸次擴(kuò)大農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)范圍。總體上宜按大約10年的時間安排改革進(jìn)度，因?yàn)榘凑罩袊F(xiàn)在的城市化速度推算，大約10年后的城市化率可超過60%。依照美國城市地理學(xué)家Ray M.Northam于1979年概括出的反映城市化趨勢的S型曲線，城市化率達(dá)到65%左右時將實(shí)現(xiàn)城市化中期階段到城市化后期階段的轉(zhuǎn)折，以后市場自發(fā)力量會促使城鄉(xiāng)融合?？梢灶A(yù)見，那時候才是高程度地放開土地市場的比較合適的時機(jī)。

第四，空間上梯度推進(jìn)。一方面，從理論上講，農(nóng)村宅基地功能變遷是經(jīng)濟(jì)市場化、城市化所催生的，所以，一個地區(qū)的農(nóng)村宅基地功能變遷的速度及程度是與該地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和城市化水平正相關(guān)的。另一方面，從實(shí)踐上看，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域差異是客觀存在的，且差異比較大，不同地區(qū)的農(nóng)民因其收入水平的差異對改革承受能力的大小也不一樣。因此，農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)該采取因地制宜，分類指導(dǎo)的策略。根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)區(qū)域布局的特點(diǎn)，筆者建議，農(nóng)村宅基地制度改革宜由東到西，由發(fā)達(dá)地區(qū)到欠發(fā)達(dá)地區(qū)梯度推進(jìn)；而對貧困的農(nóng)村地區(qū)則暫維持制度現(xiàn)狀。