四權(quán)四制:“小人大”治村模式

“四權(quán)四制”，是指新村所有村級重大事項(xiàng)都按照黨支部履行組織權(quán)、村民（代表）會議履行決策表達(dá)權(quán)、村委會履行實(shí)施權(quán)、村民履行監(jiān)督權(quán)的體制框架進(jìn)行依法科學(xué)配置，同時運(yùn)用與之相對應(yīng)的決策啟動機(jī)制、民主表決機(jī)制、組織實(shí)施機(jī)制、監(jiān)督評議機(jī)制對所有村級重大事項(xiàng)決策權(quán)進(jìn)行民主管理。

站在觀景臺上，記者順著內(nèi)蒙古伊金霍洛旗烏蘭木倫神華新村黨支部書記王朝的指點(diǎn)眺望，不遠(yuǎn)處即是新建的數(shù)排黃墻藍(lán)頂別墅。煥然一新的村貌，見證了該村利用創(chuàng)新的“四權(quán)四制”村民自治模式邁出的每一步。

“四權(quán)四制”，是指新村所有村級重大事項(xiàng)都按照黨支部履行組織權(quán)、村民（代表）會議履行決策表達(dá)權(quán)、村委會履行實(shí)施權(quán)、村民履行監(jiān)督權(quán)的體制框架進(jìn)行依法科學(xué)配置，同時運(yùn)用與之相對應(yīng)的決策啟動機(jī)制、民主表決機(jī)制、組織實(shí)施機(jī)制、監(jiān)督評議機(jī)制對所有村級重大事項(xiàng)決策權(quán)進(jìn)行民主管理?！八臋?quán)四制”的核心是村民代表大會常設(shè)制。村里的事，村民自己作主，充分按照村民意愿處理村務(wù)。當(dāng)?shù)厝诵蜗蟮胤Q村民代表會議為村里的“小人大”。

信訪逼出新機(jī)制

新村的前身是烏蘭木倫新村。為了妥善解決舊村的塌陷區(qū)移民安置問題，2006年，當(dāng)?shù)卣_始著手修建烏蘭木倫新村。2009年6月，神華集團(tuán)注入4億元資金拓展建設(shè)烏蘭木倫新村，并將烏蘭木倫新村正式更名為烏蘭木倫神華新村。新村總面積80平方公里，下轄6個村民小組，1297口人。村屬范圍內(nèi)煤炭資源豐富，有大小煤礦11個。截至2010年底，村集體固定資產(chǎn)達(dá)3億元，村集體經(jīng)濟(jì)年收入2000萬元，村民人均收入2.8萬元，成為遠(yuǎn)近聞名的富裕村。

“村里接連開了11個煤礦，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，利益分配問題引發(fā)了一系列的矛盾糾紛?！贝妩h支部書記王朝告訴記者。

“過去召開全體村民會議時，總是有意見分歧的時候。有少數(shù)村民不同意，問題就解決不了，村民意見根本無法統(tǒng)一。而村兩委拍板后，常引發(fā)村民的猜疑、誤解和不滿情緒，解決不了，矛盾就會激化，帶來上訪問題?！睘跆m木倫神華新村村委主任王學(xué)仁向記者描述了當(dāng)時村里混亂的狀況。

為了解決這些矛盾，2008年4月開始，新村開始嘗試以村民代表會議常設(shè)制為核心的“四權(quán)四制”運(yùn)行機(jī)制，著手解決村里的疑難問題。

村民代表議村事

村民代表會議是“四權(quán)四制”機(jī)制的核心，這個核心的首要任務(wù)就是推選村民代表。村民代表能否被村民信服，能否踴躍參與村務(wù)管理，是當(dāng)時許多村民關(guān)心的問題。

新村在398戶1297人中，根據(jù)血緣關(guān)系、人際關(guān)系、居住地域等推選村民代表，按照村民自治章程，每5~15戶產(chǎn)生1名代表，共推選出村民代表34人。其中黨員占代表總數(shù)的40%，35歲以下的青年占30%，致富帶頭人占30%。代表任期3年，期間如沒有村民提出罷免，可以連任。

推選村民代表，受益最大的是村民。早在1998年，烏蘭木倫新村本著好管理的初衷，將草牧場分到農(nóng)戶手中。經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，圍繞著利益分配不均的問題，農(nóng)戶的不滿情緒逐漸凸顯，村內(nèi)矛盾由此增多。實(shí)行“四權(quán)四制”后，這個問題當(dāng)即在村民代表大會上進(jìn)行表決，代表們一致同意將草牧場和荒山全部收回集體，并按照現(xiàn)有人口平均分配，成功化解了因草牧場分配不均引發(fā)的矛盾和糾紛。

在幾年的實(shí)際運(yùn)行中，村黨支部書記王朝發(fā)現(xiàn)，新村最難解決的就是土地分配和征地補(bǔ)償所帶來的利益分配問題，其中有地?zé)o戶和有戶無地現(xiàn)象產(chǎn)生的矛盾最具代表性?！敖柚迕翊泶髸?，大家坐下來研究，通過協(xié)商和村民代表表決，最后按人口進(jìn)行平均分配，矛盾一下子就解決了?！?/p>

自2008年以來，新村通過村民代表大會共調(diào)解矛盾糾紛105起，分配征地等各類補(bǔ)償累計(jì)1.26億元。全村矛盾化解率得到有效提高，信訪量不斷下降，基本做到了“小事不出組，大事不出村”。 已經(jīng)當(dāng)了30年村黨支部書記的王朝感觸頗深：“實(shí)行‘四權(quán)四制’后，一些矛盾通過村民代表大會在村里就被化解，村里變得和諧了，村干部工作量減少了，負(fù)擔(dān)輕了，也能騰出更多精力投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中去?！?/p>

決策大權(quán)歸村民

“四權(quán)四制”讓烏蘭木倫神華新村村民不再是過去單純的被管理者、被教育者，而是成為了主人。

2008年，高海林成了8戶28名村民推選出的村民代表。這28人和高海林同屬新村三組，既有他的親屬，又有他的鄰居。之所以被推選為村民代表，高海林坦言：“是因?yàn)槲冶淮迕裥湃危k事公道，能為他們說話?！贝謇镉惺裁创笫?，高海林就代表這28人去參與表決。28人中如果少數(shù)人有不同意見，高海林會與他們溝通，做通每個人的工作，如果誰對村里的工作不滿，高海林也會代表他們同村干部交涉。

三組的張美云嫁到了外村，她和孩子的戶口都沒有遷走，村里動遷后，她沒有分到安置房。實(shí)行“四權(quán)四制”后，張美云向高海林反映了這一問題。高海林認(rèn)為既然戶口在村里，就應(yīng)該分到房子。于是，在2009年村民代表表決會議上，高海林提出了這個問題，后來張美云的心愿得到滿足。

但提交村民代表會議討論的話題并非都能通過。不久前，神華集團(tuán)的神東煤礦向村里提出，需要一塊土地用于企業(yè)發(fā)展，村委會組織部分村民代表討論后認(rèn)為，村里現(xiàn)在水源緊張，神東煤礦擴(kuò)大采礦范圍可能會影響村里的水源，最終否決了這個事項(xiàng)。

幾年來，新村的村務(wù)決策權(quán)由村干部行使變成由村民集體行使，一些涉及村民切身利益的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題得到有效解決。村民行使自己的民主權(quán)利，對村務(wù)工作清楚了，怨氣少了，理解多了。全村矛盾化解率不斷提高，村民對村兩委的滿意度由2006年的67%提高到現(xiàn)在的98%。同時，從源頭上預(yù)防了以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)的發(fā)生。

全旗推廣新制度

根據(jù)烏蘭木倫神華新村村民自治章程規(guī)定，在村民會議閉會期間，村民代表會議由村委會召集，原則上每季度召開一次，特殊情況下有1/3以上代表提議，也可臨時召開。

村民代表在3年的任期里，要依據(jù)村務(wù)監(jiān)督制度、民主理財制度、代表質(zhì)詢制度、村務(wù)公開制度等履行職責(zé)。村民代表的選舉與村民委員會換屆選舉同步進(jìn)行。遇到大事，由村黨支部、村委會提出初步意見，經(jīng)村黨支部征求意見基礎(chǔ)上提出初步議題，提交村民代表大會討論。一般情況下，提前5天將討論事宜的相關(guān)資料和背景向村民或村民代表公告。決議時，采取舉手、無記名投票等多種方式進(jìn)行表決，2/3以上的村民代表同意方可生效。決議事項(xiàng)由村民代表向所代表的村民作出解釋說明。決議生效后由村委會組織實(shí)施，進(jìn)度和結(jié)果及時公開，實(shí)施過程、結(jié)果接受村民代表的詢問、質(zhì)詢和民主評議。

事實(shí)證明，“四權(quán)四制”的組織機(jī)制改變了過去村兩委班子“議行合一”的體制，將集體經(jīng)濟(jì)收入的使用，土地的承包、征用，公益事業(yè)的發(fā)展等涉及村民切身利益的重大村務(wù)交由村民代表大會討論決定，既體現(xiàn)了村民當(dāng)家作主，又防止了決策失誤，使權(quán)利配置和運(yùn)行機(jī)制更加科學(xué)?，F(xiàn)在，烏蘭木倫神華新村村里的大事小事都有章可循，村民全程參與，結(jié)果公開透明，權(quán)力完全在陽光下運(yùn)作。

鄂爾多斯市政法委副書記、綜治辦主任王建平認(rèn)為：“‘四權(quán)四制’不僅打破了長期以來村委會班子‘一言堂’‘家長制’作風(fēng)，讓村務(wù)決策更加科學(xué)民主，減少了矛盾糾紛；同時，由于村民代表多為黨員，這種做法還讓黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用得到了進(jìn)一步發(fā)揮。

據(jù)了解，目前，內(nèi)蒙古伊金霍洛旗已在7個鎮(zhèn)138個村全面推行村民代表會議制度，并推廣至鄂爾多斯市整個旗、鎮(zhèn)、村，形成了“村黨支部領(lǐng)導(dǎo)，村民代表大會作主，村委會辦事”的村治新模式，實(shí)現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的適度分離。