廣西農(nóng)民工工傷保險現(xiàn)狀及對策

近年來，按照《國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)〔2006〕5號）和《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（桂政發(fā)〔2006〕51號）文件部署，為推動農(nóng)民工參加工傷保險，國家和自治區(qū)先后啟動實施農(nóng)民工工傷保險“平安計劃”，推進高風險行業(yè)和服務業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險。同時，各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)也一直把農(nóng)民工參保作為擴面工作重點來抓。從廣西農(nóng)民工社會保險參保人數(shù)和覆蓋面來看，從高到低，依次為工傷保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險。但我們必須看到，農(nóng)民工工傷保險工作仍存在影響其持續(xù)發(fā)展的問題。筆者通過開展2011年廣西工傷保險運行情況分析，深入部分市、縣社會保險經(jīng)辦機構(gòu)及企業(yè)調(diào)研，對農(nóng)民工工傷保險存在的主要問題及原因進行了研究分析，為切實做好廣西農(nóng)民工工傷保險工作提出一些對策，以期對今后工作有所借鑒。

一、廣西農(nóng)民工工傷保險參?，F(xiàn)狀

工傷保險制度，是指由用人單位繳納工傷保險費，對因勞動工作原因或在規(guī)定的某些特殊情況下遭受意外傷害或者患職業(yè)病，暫時或永久地喪失勞動能力以及死亡時，勞動者或其遺屬依法獲得工傷保險待遇的一項社會保險制度。廣西從2006年至今，農(nóng)民工成為推動工傷保險參保的主體力量，農(nóng)民工工傷保險工作呈現(xiàn)新亮點。

（一）農(nóng)民工參加工傷保險人數(shù)不斷增長

據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，全區(qū)規(guī)模以上企業(yè)在崗農(nóng)民工750971人。農(nóng)民工參加工傷保險人數(shù)達72.56萬人，占總參保人數(shù)272.52萬人的26.6%，比2010年增加11.02萬人，增長17.91%。自2006年統(tǒng)計農(nóng)民工參保以來，農(nóng)民工參加工傷保險人數(shù)凈增65.84萬人，增長了9.8倍，2006年至2011年平均增長率為195.95%。

（二）農(nóng)民工工傷待遇保障效果日趨明顯

從全區(qū)情況看，參加職工工傷保險的農(nóng)民工發(fā)生工傷后，工傷保險基金能夠按規(guī)定及時足額支付各項待遇，其工傷保險權(quán)益得到較好的落實。

（三）農(nóng)民工工傷保險管理服務水平不斷提升

一是2011年全區(qū)各社會保險經(jīng)辦機構(gòu)完成農(nóng)民工工傷保險擴面征繳任務，農(nóng)民工參加工傷保險人數(shù)為72.56萬人，完成全年目標任務的103.65%。二是全區(qū)工傷保險實現(xiàn)了市級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次的提升大大增強了工傷保險應對各類工傷事故風險的保障能力。三是各地普遍建立了工傷認定、勞動能力鑒定和工傷保險經(jīng)辦一條龍的管理服務體系，實現(xiàn)了參保農(nóng)民工工傷保險和工傷管理的社會化服務，服務能力和水平不斷提升，農(nóng)民工的工傷保險權(quán)益得到較好的保障。

二、廣西農(nóng)民工工傷保險存在的主要問題及原因分析

（一）覆蓋面不夠廣

目前，雖然廣西參加工傷保險的農(nóng)民工比例在逐年上升，但覆蓋面仍不夠廣。主要表現(xiàn)在，為農(nóng)民工投保的用人單位主要集中在國有或國有控股企業(yè)，以及經(jīng)濟效益比較好的集體企業(yè)、民營企業(yè)，而安全生產(chǎn)相對薄弱的中小企業(yè)，特別是民營企業(yè)和危險性較大的企業(yè)（如礦山、建筑、加工業(yè)）覆蓋率低。另一方面，工傷保險繳費方式難以適用于流動性大的農(nóng)民工群體，這也是工傷保險擴大覆蓋范圍難的一個原因。按照職工工資總額和行業(yè)基準費率來繳納工傷保險費是普遍通行的做法。但對于農(nóng)民工來說，流動性大、季節(jié)性強，工資總額難以核定，勞動關(guān)系不穩(wěn)定是其主要特點。如建筑工地的農(nóng)民工往往只干幾個月，甚至只干幾天，經(jīng)常在不同的工地上工作，這種情況下職工工資總額的計算就很復雜和困難。又如，服務行業(yè)中存在大量的小企業(yè)、微小企業(yè)使用的農(nóng)民工，要一一計算職工工資總額并確定其行業(yè)基準費率，難度也很大。

（二）農(nóng)民工缺乏安全知識和技能培訓

廣西農(nóng)民工所從事的工作主要集中在建筑、礦山、加工制造、服務等行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，建筑行業(yè)勞動力90%是農(nóng)民工，煤礦勞力85%是農(nóng)民工，加工制造業(yè)60%是農(nóng)民工，而建筑、煤礦、加工制造業(yè)都是容易發(fā)生工傷事故的高風險行業(yè)。雖然法律法規(guī)明確規(guī)定對職工（農(nóng)民工）應進行安全培訓后才能上崗，但在實踐中很多企業(yè)因急需用工或降低成本，對農(nóng)民工不進行培訓就讓其上崗，普遍存在超時工作現(xiàn)象，由于生產(chǎn)環(huán)境條件的惡劣和企業(yè)主對生產(chǎn)安全的忽視，農(nóng)民工占工傷事故和職業(yè)病危害的比例大大高于正規(guī)就業(yè)的城市職工。例如，國家扶貧重點縣馬山縣從上世紀80年代初到2005年，農(nóng)村富余勞動力陸續(xù)到省外金礦務工的人員約有2000多人。2005年至今，馬山縣農(nóng)民工被廣西職業(yè)病防治研究院診斷為塵肺病患者共225人。馬山縣患矽肺病農(nóng)民工的問題是一個歷史遺留問題，當時到金礦挖礦的農(nóng)民工都沒有經(jīng)過上崗培訓，更沒有與礦主簽訂用工合同辦理工傷保險，至今無法找到責任人進行維權(quán)和索賠。

（三）維權(quán)程序復雜、成本高，妨礙農(nóng)民工主張權(quán)利

雖然新修訂《工傷保險條例》簡化了工傷處理的程序，但對有些農(nóng)民工來說還是鞭長莫及，特別是發(fā)生工傷后不能得到及時的救治，使很多農(nóng)民工不得不選擇私了和解，以犧牲自己的合法權(quán)利來換取盡早拿到賠償金。一個重要的原因就是維權(quán)程序復雜、成本高，妨礙了農(nóng)民工主張權(quán)利。另一方面，卻使用人單位有時間以轉(zhuǎn)移資產(chǎn)或其他手段逃避責任，使訴訟失去意義或面臨執(zhí)行困難。調(diào)解雖然能節(jié)省大量時間和成本，但由于在調(diào)解中農(nóng)民工與用人單位的地位并不對等，因此調(diào)解的結(jié)果往往是農(nóng)民工作出讓步，如果不同意調(diào)解，得不到及時治療，小傷可能被拖成重傷，重傷被拖成重殘或死亡。

（四）管理體制不夠協(xié)調(diào)，政府一些部門責任不到位

主要表現(xiàn)為：管理部門的利益驅(qū)使著管理者對企業(yè)參保存在逆向選擇，他們并沒有正確認識到自身的主導者和監(jiān)管者的責任，往往從部門的利益出發(fā)來選擇參保。比如，為了進一步加快推進廣西建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險工作，維護建筑施工企業(yè)農(nóng)民工合法權(quán)益，就建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險，廣西壯族自治區(qū)人力資源和社會保障廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)工作的通知》（桂人社發(fā)〔2010〕70號）明確規(guī)定：“對按常規(guī)辦法難以核定農(nóng)民工工傷保險繳費基數(shù)的可以工程項目參保，按工程項目合同總造價的1.3‰為農(nóng)民工繳納工傷保險費?！薄坝晒こ添椖靠偝邪鼏挝辉诠こ添椖块_工前工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)一次性繳清應繳納的農(nóng)民工參加工傷保險所需費用?！倍趯嶋H操作過程中，部分市、縣建筑管理部門沒有很好地執(zhí)行，這就導致農(nóng)民工工傷保險參保率低，且不同行業(yè)、地區(qū)、經(jīng)濟主體之間的保障不平衡。

總之，廣西農(nóng)民工群體流動性大，缺乏穩(wěn)定的勞動關(guān)系，無論是過去還是將來，職業(yè)病診斷鑒定、工傷認定和待遇保障都會遇到不少困難。同時，工傷預防、工傷康復工作目前正處于起步階段，尚不完善。鑒于此，應當理性地分析看待存在的問題，采取合理措施應對。

三、切實做好廣西農(nóng)民工工傷保險工作的對策

胡錦濤在黨的十八大報告中指出：“要堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。”筆者認為，這是今后廣西農(nóng)民工工傷保險工作總的指導思想和發(fā)展目標。近期要采取以下措施做好工作。

（一）加快擴大覆蓋面，實現(xiàn)有勞動關(guān)系農(nóng)民工的全覆蓋

《社會保險法》、《工傷保險條例》在推動用人單位參保方面賦予社會保險經(jīng)辦機構(gòu)銀行賬戶劃款、用人單位擔保、人民法院扣押、查封、拍賣財產(chǎn)等強制手段，以及加征滯納金和欠繳額的1～3倍罰款等強制規(guī)定，強制力度大大增強。當前的任務是進一步貫徹落實《社會保險法》和《工傷保險條例》，全面推進按規(guī)定應參保的各類用人單位全部參保，盡快實現(xiàn)工傷保險覆蓋全部有勞動關(guān)系的農(nóng)民工。特別是隨著廣西城鎮(zhèn)化進程加快，近年來每年還將新增農(nóng)民工進城工作，其中部分行業(yè)有勞動關(guān)系的農(nóng)民工未能全部參加工傷保險，這是當前亟需解決好的擴面問題。對用工流動性大的商貿(mào)、餐飲、住宿、文體、娛樂等各類服務業(yè)小企業(yè)或微小企業(yè)，可以采取按營業(yè)面積繳費或定額繳費等針對性強且比較靈活的繳費方式推進農(nóng)民工參加工傷保險。以家政服務業(yè)靈活就業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險為突破口，研究制定靈活非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工參保政策，逐步將靈活就業(yè)農(nóng)民工群體納入工傷保險。

（二）加強農(nóng)民工生產(chǎn)安全知識和職業(yè)技能培訓，提高農(nóng)民工自我保護能力和工傷預防效果

首先，要加大政府對農(nóng)民工培訓工作的統(tǒng)籌力度。應主要從政策法規(guī)的制定、執(zhí)行、檢查，對農(nóng)民工培訓管理機構(gòu)的調(diào)整和職責分配，對職業(yè)資格認證的考試制度的規(guī)范，以及財政投入與配置等方面，對農(nóng)民工培訓工作進行扶持和宏觀調(diào)控。其次，鼓勵用人單位開展農(nóng)民工在崗培訓。農(nóng)民工上崗前，企業(yè)要對其進行崗前培訓，包括對崗位所需的技能培訓和生產(chǎn)安全培訓，以及企業(yè)規(guī)章制度的培訓，通過培訓確保農(nóng)民工上崗前明確生產(chǎn)安全的要求，上崗后減少安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。同時，企業(yè)還要根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要，合理安排農(nóng)民工工作與培訓時間，經(jīng)常組織在崗農(nóng)民工進行崗位技能提升培訓，鞏固和提高企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)力量和安全生產(chǎn)管理水平。再次，要充分激發(fā)農(nóng)民工主動參加培訓的積極性。充分把握農(nóng)民工生產(chǎn)安全知識和技能培訓的針對性，充分把握農(nóng)民工培訓內(nèi)容的豐富性，充分把握農(nóng)民工培訓方式的靈活性，只有這樣才能真正保證在新形勢下農(nóng)民工培訓的有效性，加強工傷預防。

（三）加大宣傳力度，增強農(nóng)民工維權(quán)意識

要充分利用各種宣傳渠道，發(fā)揮報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡等傳媒作用，宣傳《社會保險法》和《工傷保險條例》，使社會保險政策家喻戶曉，深入人心。同時要完善司法救濟制度，開展法律援助活動。近幾年，新生代農(nóng)民工逐步成為產(chǎn)業(yè)工人的主力軍，他們有著較高的學歷，也有著較高的法律意識，在進城務工時懂得保護自己的合法權(quán)利。據(jù)《中國新生代農(nóng)民發(fā)展狀況及代際對比研究報告》調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：當合法權(quán)益受損時，青年農(nóng)民工選擇最多的維權(quán)方式是尋求法律援助（占44.7%）。由此可見，對農(nóng)民工工傷爭議案件要給予法律援助，及時解決工傷爭議問題，已成為保障農(nóng)民工權(quán)益和促進農(nóng)民工工傷保險制度發(fā)展的必要舉措。對農(nóng)民工工傷認定、傷殘鑒定、工傷待遇保障等服務要做到簡便、快捷、高效。

（四）加強政府農(nóng)民工工作有關(guān)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和配合，形成有效推動工作落實的體制機制

目前，廣西農(nóng)民工工傷保險管理體系最大的弊端就是管理權(quán)限的分散。因此，為解決以上問題且實現(xiàn)農(nóng)民工工傷預防、工傷賠償和工傷康復的良性循環(huán)，建議將農(nóng)民工工傷保險各項環(huán)節(jié)、各項事務的決策權(quán)主要交付安全生產(chǎn)管理部門和人力資源社會保障管理部門。而衛(wèi)生、工會、司法部門等則承擔監(jiān)督者的角色，各社保經(jīng)辦機構(gòu)（工傷保險）則承擔制度具體實施的職責，形成一個決策主體、監(jiān)督主體、實施主體各負其責、相互配合、相互制衡的管理體制，以提高農(nóng)民工工傷保險管理體制的運行效率。

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（作者系廣西壯族自治區(qū)社會保險事業(yè)局副局長）