國(guó)外公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度的新框架及啟示

一、國(guó)外公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度的新框架

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，公眾的價(jià)值觀念日益多元化，需求日益多樣化，時(shí)代的變化對(duì)政府提出了新的要求。西方各國(guó)在20 世紀(jì)70、80年代開(kāi)始探索公共事務(wù)管理的新模式。進(jìn)入21世紀(jì)，民眾素質(zhì)提高，民主意識(shí)、參與意識(shí)日漸增強(qiáng)，西方理論家使用、闡釋和發(fā)展出了治理理論；在國(guó)際組織的推動(dòng)下，西方國(guó)家開(kāi)始應(yīng)用于政治與行政實(shí)踐。這些以市場(chǎng)化和社會(huì)化為重點(diǎn)的行政改革對(duì)世界各國(guó)的公務(wù)員制度產(chǎn)生了重要影響。公務(wù)員管理較為完善的西方各國(guó)形成了各具特色的制度，但研究之后可以發(fā)現(xiàn)，在新公共管理改革和治理改革影響下，這些國(guó)家在公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)方面也都遵循一些前提性的共識(shí)：首先，大部分國(guó)家都明確，獎(jiǎng)勵(lì)是吸引、保持優(yōu)秀人員向公眾提供高績(jī)效服務(wù)的關(guān)鍵工具之一。政府和工會(huì)致力于通過(guò)薪酬和獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)計(jì)使公務(wù)員能夠提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。其次，各國(guó)公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)普遍將獎(jiǎng)勵(lì)制度與其他管理環(huán)節(jié)緊密結(jié)合，包括公平合理的雇用、獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃以及各項(xiàng)福利政策。再次，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的實(shí)施效果由公務(wù)員個(gè)體和工會(huì)深入?yún)⑴c的集體協(xié)商機(jī)制得以強(qiáng)化。

綜合來(lái)看，國(guó)外公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度的框架一般包括三個(gè)組成部分：公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可的獎(jiǎng)勵(lì)原則，制定實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)改革的關(guān)鍵措施和改革獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)構(gòu)可采取的實(shí)際步驟。

（一）獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)原則

西方國(guó)家普遍認(rèn)為，提供高品質(zhì)的公共服務(wù)需要高效、專(zhuān)業(yè)的公務(wù)員通過(guò)必要的技能滿(mǎn)足實(shí)際需求。因此，大多數(shù)國(guó)家的公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)遵循如下七個(gè)方面的原則。

1.滿(mǎn)足工作需要且可負(fù)擔(dān)。實(shí)際工作情況和員工需求是獎(jiǎng)勵(lì)戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)器；必須用市場(chǎng)化視角明確收益、風(fēng)險(xiǎn)和成本并使投入合理化；獎(jiǎng)勵(lì)安排必須可持續(xù)。

2.反映工作本質(zhì)。根據(jù)職能和所需技能識(shí)別和劃分公務(wù)員類(lèi)別；公共組織中雇用相似市場(chǎng)中的相似員工群體應(yīng)該考慮給予相似的獎(jiǎng)勵(lì)安排。

3.辨識(shí)績(jī)效。獎(jiǎng)勵(lì)必須反映公務(wù)員持續(xù)的價(jià)值和可持續(xù)的貢獻(xiàn)以及他們?cè)诮o定時(shí)段內(nèi)的績(jī)效；獎(jiǎng)勵(lì)所依據(jù)的價(jià)值和績(jī)效反映了公務(wù)員對(duì)組織的貢獻(xiàn)、帶來(lái)的影響以及滿(mǎn)足政府需要的專(zhuān)業(yè)技能情況。

4.對(duì)整體獎(jiǎng)勵(lì)情況進(jìn)行管理。獎(jiǎng)勵(lì)一般涉及“公務(wù)員待遇”的各個(gè)方面，包括有形的和無(wú)形的?？傮w的獎(jiǎng)勵(lì)要適合并增強(qiáng)吸引、雇用、保持合適的人才以及提供多樣化的個(gè)人選擇和靈活性。雇主/雇員需要充分認(rèn)識(shí)和理解一攬子獎(jiǎng)勵(lì)的價(jià)值。

5.對(duì)現(xiàn)金支付進(jìn)行管理。以英國(guó)和德國(guó)為代表的一些國(guó)家中，公務(wù)員獲得的全部現(xiàn)金包括基礎(chǔ)薪酬和浮動(dòng)薪酬兩部分；基礎(chǔ)薪酬反映工作挑戰(zhàn)和個(gè)人在工作中勝任力；浮動(dòng)薪酬反映達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的績(jī)效情況。

6.面向市場(chǎng)。對(duì)一般和特殊技能的獎(jiǎng)勵(lì)水平，要與吸引、激勵(lì)和保持合適人才的市場(chǎng)水平保持一致；獎(jiǎng)勵(lì)的競(jìng)爭(zhēng)力要考慮獎(jiǎng)勵(lì)措施的方方面面（如基礎(chǔ)薪酬、養(yǎng)老金、休假）以及整體待遇。

7.支持獎(jiǎng)勵(lì)的公平支付。消除直接或間接的獎(jiǎng)勵(lì)歧視，減少任何可能存在的性別支付差距；實(shí)施公務(wù)員認(rèn)為合理、透明的獎(jiǎng)勵(lì)體系；評(píng)估獎(jiǎng)勵(lì)體系和結(jié)構(gòu)使其保持更新，確保滿(mǎn)足法律上的需要。

（二）獎(jiǎng)勵(lì)改革的關(guān)鍵步驟

各國(guó)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度并非一成不變，都將改革納入了管理過(guò)程中，同時(shí)，改革遵循一定步驟來(lái)進(jìn)行。各國(guó)調(diào)整薪酬水平之前首先考慮獎(jiǎng)勵(lì)的結(jié)構(gòu)。

1.在職位細(xì)分基礎(chǔ)上考慮獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)構(gòu)。許多國(guó)家在公務(wù)員管理中通過(guò)“工作分析”和“工作評(píng)價(jià)”對(duì)職位進(jìn)行科學(xué)管理。根據(jù)工作種類(lèi)、工作繁簡(jiǎn)難易、工作責(zé)任輕重和所需資格條件，制定相應(yīng)的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，使工作、報(bào)酬、資格三者之間的關(guān)系保持平衡、對(duì)應(yīng)，體現(xiàn)工酬相符。獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃的設(shè)計(jì)也充分考慮職位的不同，根據(jù)職位的難易程度和責(zé)任承擔(dān)情況有針對(duì)性地進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

2.建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。許多國(guó)家建立了以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)改革。這些機(jī)制用到的措施有：用團(tuán)隊(duì)內(nèi)或?qū)I(yè)部門(mén)內(nèi)表征勝任力的報(bào)酬計(jì)劃代替基于服務(wù)的薪酬級(jí)數(shù)；根據(jù)績(jī)效情況增加獎(jiǎng)勵(lì)比例，大幅增加報(bào)酬中非固定績(jī)效報(bào)酬的比例；根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況調(diào)整相似職位群體報(bào)酬水平和標(biāo)準(zhǔn)；及時(shí)取消津貼或其他不再與需求保持一致的過(guò)時(shí)條款；在實(shí)施“角色”管理的機(jī)構(gòu)內(nèi)部，采取報(bào)酬補(bǔ)貼或與市場(chǎng)相一致的獨(dú)立的薪酬和獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）獎(jiǎng)勵(lì)改革的實(shí)操步驟

1.獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)構(gòu)改革從工資結(jié)構(gòu)入手。將長(zhǎng)期重疊的薪酬級(jí)別轉(zhuǎn)換為較窄的、不連續(xù)的“薪酬帶”，每個(gè)級(jí)別的“帶寬”是達(dá)成勝任所需時(shí)間的比例。英國(guó)的獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)構(gòu)改革即是如此，具體如圖1、圖2所示：

2.根據(jù)公務(wù)員內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)分工實(shí)施改革。英國(guó)是根據(jù)公務(wù)員內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)分工進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)改革。改革中，首先明確具有獨(dú)特角色和能力的傳統(tǒng)公務(wù)員等級(jí)的劃分；然后評(píng)估在不同等級(jí)分割內(nèi)進(jìn)行差別化獎(jiǎng)勵(lì)的必要性。改革后， 使公務(wù)員的薪酬“水平”與市場(chǎng)上相似職位的薪酬水平接近（由薪酬委員會(huì)提供的薪酬標(biāo)桿數(shù)據(jù)支撐）。從工資結(jié)構(gòu)改革入手進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)改革可以實(shí)現(xiàn)如下效果：較低的內(nèi)部成本（特別是在初級(jí)水平）；不論晉升還是級(jí)內(nèi)的水平變動(dòng)，在任命時(shí)避免出現(xiàn)薪酬跳躍并簡(jiǎn)化薪酬待遇。

另外，獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃變革應(yīng)面對(duì)市場(chǎng)，同時(shí)清楚獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃變革可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)：變革中，薪酬水平可能無(wú)法完全與市場(chǎng)職位薪酬水平相一致。所有雇主都應(yīng)該采取措施確保其雇用行為符合同工同酬的法律要求，有必要采取措施最大程度減少不合理的薪酬差距。為此，應(yīng)該實(shí)施公平薪酬審計(jì)，如有薪酬和雇用條件不平等的證據(jù)，應(yīng)采取措施消除歧視。

二、國(guó)外公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度的新特點(diǎn)

國(guó)外對(duì)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度一般都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。大部分國(guó)家有關(guān)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容都在公務(wù)員法“考績(jī)”和“工資福利”的章節(jié)中規(guī)定；也有一部分國(guó)家對(duì)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)的問(wèn)題規(guī)定在其他涉及公務(wù)員行為的法律、法規(guī)之中；還有少部分國(guó)家對(duì)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)除在《公務(wù)員法》規(guī)定之外，行政機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)以外的有關(guān)機(jī)關(guān)或社會(huì)組織也可根據(jù)不同情況靈活處置。但是，從各國(guó)的普遍做法和一般框架中可以發(fā)現(xiàn)，行之有效的公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度一般具有如下特征：

（一）獎(jiǎng)勵(lì)制度與勝任力管理緊密結(jié)合

一些國(guó)家在基于勝任力的薪酬計(jì)劃基礎(chǔ)上建立了基于勝任力的獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃。從可行性角度看，這些國(guó)家使用基于勝任力的較小的薪酬級(jí)差替代基于服務(wù)時(shí)間的級(jí)數(shù)在財(cái)政上是可行的。

在英國(guó)公務(wù)員基于勝任力的薪酬（獎(jiǎng)勵(lì)）計(jì)劃中，各部門(mén)根據(jù)情況彈性地制定“預(yù)期”薪酬來(lái)滿(mǎn)足三方面的需求，包括：商業(yè)需要、地區(qū)情況變動(dòng)和家庭需求。這些獎(jiǎng)勵(lì)都是年度薪酬的一部分。以下是以英國(guó)為例，反映了不同級(jí)別公務(wù)員根據(jù)勝任力水平的薪酬（獎(jiǎng)勵(lì)）情況。

（二）獎(jiǎng)勵(lì)政策與公務(wù)員整體福利制度協(xié)調(diào)配合

薪酬和獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃應(yīng)該足可以招募、保持并激勵(lì)這些勞動(dòng)者，這基本是各國(guó)公務(wù)員管理中的共識(shí)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，許多國(guó)家的政府和工會(huì)一起推動(dòng)所有福利成為雇傭和獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃的一部分。作為薪酬和獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃的一部分，國(guó)外在制定薪酬激勵(lì)體系條款時(shí)，會(huì)考慮該方案潛在的優(yōu)點(diǎn)和不足，同時(shí)提出備選的薪酬計(jì)劃以激勵(lì)公務(wù)員達(dá)成相同的服務(wù)品質(zhì)。2005年夏，德國(guó)聯(lián)邦政府實(shí)施了與績(jī)效掛鉤的薪酬改革，政府計(jì)劃降低基本薪酬水平，基礎(chǔ)薪酬每5、10和20年增加并達(dá)到最高基本薪酬?；A(chǔ)薪酬之上可以有2%、4%、6%或8%的績(jī)效津貼幅度作為獎(jiǎng)勵(lì)。在這項(xiàng)薪酬改革方案下，公務(wù)員僅完成最低工作要求拿不到任何績(jī)效津貼，約相當(dāng)于以前方案下薪酬的96%；表現(xiàn)正常、績(jī)效良好的員工可以在階梯1基礎(chǔ)上獲得2%的績(jī)效津貼，相當(dāng)于以前方案下薪酬的98%；表現(xiàn)優(yōu)秀、績(jī)效令人滿(mǎn)意的員工可以額外獲得4%作為獎(jiǎng)勵(lì)，等于以前方案下薪酬的100%；對(duì)于超出平均績(jī)效的公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)6%，等于以前方案下薪酬的102%；杰出績(jī)效者獲得8%，等于以前方案下薪酬的104%。

這種功績(jī)加薪是發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員增資機(jī)制之一，也是公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度的重要內(nèi)容。主要有兩種表現(xiàn)形式：一種是對(duì)表現(xiàn)突出、成績(jī)優(yōu)良的公務(wù)員，在正常加薪以外，再特別晉升一級(jí)工資，以資鼓勵(lì)；另一種是對(duì)在一個(gè)相對(duì)長(zhǎng)時(shí)期工作優(yōu)異且具領(lǐng)導(dǎo)才干的公務(wù)員，先晉升其職務(wù)，然后隨著職務(wù)的提升相應(yīng)地調(diào)整其工資。功績(jī)加薪，歸根結(jié)底就是以公務(wù)員的工作能力、表現(xiàn)和成就為依據(jù)，對(duì)優(yōu)秀者進(jìn)行加薪。功績(jī)加薪，有利于通過(guò)工資杠桿來(lái)激勵(lì)公務(wù)員內(nèi)部合理競(jìng)爭(zhēng)、提高效率，更好地發(fā)揮了工資的激勵(lì)功能，因此，近年來(lái)在西方政府公務(wù)員制度改革中頗受青睞。日本《公務(wù)員工資法》中規(guī)定：考核成績(jī)?yōu)閮?yōu)秀的，培訓(xùn)考試中成績(jī)特優(yōu)的，因提高業(yè)績(jī)、增加效率、創(chuàng)造發(fā)明而受上級(jí)表?yè)P(yáng)的，都可按功績(jī)加薪原則提升工資。美國(guó)1978年《文官改革法》規(guī)定，凡GS13-15職等的主管人員和監(jiān)督人員，其工資的晉升直接以工作成績(jī)?yōu)橐罁?jù)，不再憑年資辦理。主管人員和監(jiān)督人員的功績(jī)，因個(gè)人工作成績(jī)和所管轄的單位差別而不同，可以通過(guò)正式的評(píng)審來(lái)決定。在核發(fā)功績(jī)工資的過(guò)程中，主要考慮的因素有費(fèi)用效率、靈活處事能力、工作狀況、工作的數(shù)量和質(zhì)量等。

（三）獎(jiǎng)勵(lì)制度由公務(wù)員工會(huì)參與制定

在前文描述的國(guó)外公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度的一般框架中，非常重要的一項(xiàng)原則是“支持獎(jiǎng)勵(lì)的公平支付”，在這一原則下，公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)與薪酬、補(bǔ)貼等福利制度的配合，都必須遵循公平、透明原則并有工會(huì)的參與，并受監(jiān)督以不斷滿(mǎn)足官僚機(jī)構(gòu)最小化的需要。同時(shí)，公務(wù)員和工會(huì)也參與討論薪酬和獎(jiǎng)勵(lì)體系應(yīng)該遵循關(guān)鍵原則和指標(biāo)。原則聚焦于支持高質(zhì)量的工作和致力于同工同酬，將應(yīng)用于公共服務(wù)廣泛范圍內(nèi)并應(yīng)成為所有薪酬檢查機(jī)構(gòu)和集體協(xié)商撥款的基礎(chǔ)，目的是使每個(gè)崗位上都有具有適當(dāng)技能的高效公務(wù)員，提升公共服務(wù)水平。對(duì)公務(wù)員技能和發(fā)展投資將有助于提升服務(wù)質(zhì)量。

三、國(guó)外公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度的啟示

（一）獎(jiǎng)勵(lì)理念持續(xù)更新

近年來(lái)，一些國(guó)家為進(jìn)一步提高政府工作效率，對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行了改革。譬如，加拿大在2000年人事發(fā)展規(guī)劃中，提出了“承認(rèn)管理戰(zhàn)略”，并以此改進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)廣大公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性，達(dá)到提高政府工作效率之目的。其核心內(nèi)容是，從要求和鼓勵(lì)管理者對(duì)被管理者承認(rèn)的角度，來(lái)實(shí)現(xiàn)或?qū)嵤┕芾?。一是承認(rèn)其人格。管理者要把被管理者作為平等的人，而不是工具來(lái)尊重，維護(hù)其作為人的尊嚴(yán)，改善兩者之間的關(guān)系。二是承認(rèn)其勞動(dòng)和貢獻(xiàn)。管理者對(duì)被管理者的工作成績(jī)，不要視為“應(yīng)該”，要給予及時(shí)、積極的承認(rèn)，采用靈活多樣的方式給予獎(jiǎng)勵(lì)。比如最簡(jiǎn)單的做法可以是當(dāng)下級(jí)較好地完成了某一項(xiàng)工作任務(wù)時(shí)，上司主動(dòng)說(shuō)一聲“謝謝”。有時(shí)也可以請(qǐng)下級(jí)吃一頓飯等等。三是承認(rèn)其能力。管理者不能總是認(rèn)為自己比下屬高明。要多給他們表現(xiàn)能力的機(jī)會(huì)，也可放手讓下屬參與一些按職位和經(jīng)歷本不應(yīng)該由他們做的管理工作，發(fā)揮他們的潛能，激發(fā)其榮譽(yù)感，達(dá)到與獎(jiǎng)勵(lì)相同的目的。

（二）獎(jiǎng)勵(lì)政策連貫性和動(dòng)態(tài)調(diào)整相結(jié)合

在公務(wù)員管理中，政策的連貫性能夠提高獎(jiǎng)勵(lì)制度的操作性。國(guó)外獎(jiǎng)勵(lì)戰(zhàn)略有嚴(yán)格的監(jiān)督和評(píng)估，并保持適時(shí)更新，以確保能持續(xù)滿(mǎn)足公平的標(biāo)準(zhǔn)并達(dá)成目的。另外，西方國(guó)家的公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)政策在一定程度上保留有制度彈性，以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題和情況。與上述原則的背景相對(duì)應(yīng)，國(guó)外公務(wù)員工會(huì)和雇主通常可以對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃進(jìn)行建設(shè)性、迅速的回應(yīng)，增加工作彈性，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提升和職業(yè)生涯發(fā)展的雙重目標(biāo)。

（三）“因事制宜”選擇有效的獎(jiǎng)勵(lì)手段

各國(guó)對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)種類(lèi)，歸納起來(lái)主要有物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)和晉升獎(jiǎng)勵(lì)三種，同時(shí)根據(jù)被獎(jiǎng)勵(lì)公務(wù)員的具體情況決定給予何種獎(jiǎng)勵(lì)，并選擇適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行。如果受獎(jiǎng)?wù)吖ぷ髑趭^、能力較強(qiáng)、取得顯著成績(jī)的，一般給予晉升的獎(jiǎng)勵(lì)；如果受獎(jiǎng)?wù)咴诠ぷ髦獾念I(lǐng)域，比如在抗擊災(zāi)難中做出貢獻(xiàn)的，一般給予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)或者一定的獎(jiǎng)金。同時(shí)，注重獎(jiǎng)勵(lì)的時(shí)效性。公務(wù)員符合獎(jiǎng)勵(lì)條件的，要及時(shí)給予獎(jiǎng)勵(lì)?！斑^(guò)期”的獎(jiǎng)勵(lì)不但會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)挫傷受獎(jiǎng)?wù)叩姆e極性，而且還會(huì)使全體公務(wù)員對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)產(chǎn)生無(wú)所謂的心態(tài)，極大地削弱獎(jiǎng)勵(lì)的積極意義。

（四）多方參與獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃確保程序公正透明

西方國(guó)家公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)過(guò)程大多有工會(huì)參與，并且都是公開(kāi)的。如，美國(guó)、法國(guó)、瑞士、奧地利的獎(jiǎng)勵(lì)程序包括申請(qǐng)、評(píng)選、審定都比較透明。有的國(guó)家還成立專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)，負(fù)責(zé)獎(jiǎng)勵(lì)的評(píng)審，委員由非行政系統(tǒng)的人員擔(dān)任，突出評(píng)審的公正性。譬如，加拿大政府公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)一般由各部門(mén)提名，然后交一個(gè)獨(dú)立委員會(huì)評(píng)定，以保證公平的評(píng)審結(jié)果。

（作者系中國(guó)人事科學(xué)研究院公務(wù)員管理研究室博士）