國際勞工組織就業(yè)應(yīng)急機(jī)制和做法經(jīng)驗

世界范圍內(nèi)重大自然災(zāi)害和突發(fā)事件時有發(fā)生，對人類的生存和發(fā)展造成巨大危害，對受災(zāi)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成嚴(yán)重破壞，使眾多勞動者及其家庭失去工作和生活來源。國際勞工組織（以下簡稱：勞工組織）為應(yīng)對重大突發(fā)事件對勞動者及其家庭造成的災(zāi)難制定了就業(yè)應(yīng)急機(jī)制，積累了許多有益的做法經(jīng)驗。

一、勞工組織的就業(yè)應(yīng)急機(jī)制

長期以來，勞工組織在歷次重大突發(fā)事件中，堅持以就業(yè)為切入點對危機(jī)進(jìn)行干預(yù)，積累了豐富的經(jīng)驗。為增強(qiáng)快速、有效地應(yīng)對各種突發(fā)事件的綜合能力，形成完善的就業(yè)應(yīng)急框架，勞工組織于1999年制定了《危機(jī)應(yīng)急與重建主體計劃》（以下簡稱：《主體計劃》）。該計劃旨在整合勞工組織內(nèi)部和外部資源，促進(jìn)危機(jī)應(yīng)急參與各方實施就業(yè)干預(yù)，在應(yīng)對危機(jī)負(fù)面影響的同時，為后續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。它的重點是實施危機(jī)環(huán)境下促進(jìn)就業(yè)的各種措施，如促進(jìn)就業(yè)密集型重建與恢復(fù)工程、促進(jìn)受災(zāi)群體的社會經(jīng)濟(jì)融合、開展技能培訓(xùn)、實施地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃、扶持小微企業(yè)發(fā)展等。

（一）就業(yè)應(yīng)急的協(xié)作機(jī)制

《主體計劃》強(qiáng)調(diào)應(yīng)對危機(jī)就業(yè)應(yīng)急必須采取連貫、綜合、協(xié)調(diào)的措施，需要不同機(jī)構(gòu)、部門和員工的密切配合與協(xié)作。

1．整合勞工組織內(nèi)部實施就業(yè)應(yīng)急的相關(guān)機(jī)構(gòu)。勞工組織負(fù)責(zé)就業(yè)應(yīng)急事物有三大應(yīng)急機(jī)構(gòu)，即區(qū)域與地方辦公室、危機(jī)應(yīng)急與復(fù)興網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)服務(wù)處。勞工組織注意發(fā)揮技術(shù)與管理部門的作用，解決危機(jī)應(yīng)急的復(fù)雜性與多部門性問題。為避免重復(fù)設(shè)置機(jī)構(gòu)，《主體計劃》規(guī)定，充分利用勞工組織現(xiàn)有的技術(shù)專業(yè)知識，突破就業(yè)部門與非就業(yè)部門的界限，整合利用技能培訓(xùn)、小企業(yè)發(fā)展、小額信貸、經(jīng)濟(jì)分析與政策制定、就業(yè)密集型投資、殘疾人保護(hù)、社會對話、社會保障等機(jī)構(gòu)的職能，將這些領(lǐng)域的專家作為《主體計劃》的核心資源，確保了計劃的多學(xué)科性與綜合性的特點。勞工組織總部與地方辦公室都參與《主體計劃》的實施，每個多專業(yè)咨詢工作隊都設(shè)有核心部門，負(fù)責(zé)地方層面的聯(lián)系與合作，確保建立早期預(yù)警系統(tǒng)，有效地實施并監(jiān)控國家層面的就業(yè)應(yīng)急項目。

2．充分利用聯(lián)合國危機(jī)應(yīng)急協(xié)調(diào)框架和人道主義平臺。通過與其他國際組織建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，影響危機(jī)參與各方將促進(jìn)體面工作的措施應(yīng)用在危機(jī)應(yīng)急和恢復(fù)重建的項目中。勞工組織《主體計劃》的目標(biāo)之一是促進(jìn)國家、地區(qū)、國際層面對危機(jī)環(huán)境下就業(yè)、社會不公平等問題的關(guān)注，在危機(jī)應(yīng)急與重建中實施就業(yè)干預(yù)措施。為此，《主體計劃》的實施部門通過為其他參與危機(jī)應(yīng)急重建的組織與機(jī)構(gòu)提供該領(lǐng)域的政策咨詢并直接參與危機(jī)機(jī)構(gòu)間的協(xié)作活動。為實現(xiàn)危機(jī)就業(yè)應(yīng)急知識技術(shù)的普及與充分利用，勞工組織危機(jī)應(yīng)急與重建部發(fā)行了大量的危機(jī)應(yīng)急與重建《主體計劃》工作手冊、宣傳手冊，并進(jìn)行相關(guān)工具的開發(fā)，包括《國際勞工組織一般危機(jī)應(yīng)急模塊》、《危機(jī)應(yīng)急需求評估手冊》、《國際勞工組織危機(jī)應(yīng)急培訓(xùn)專員手冊》、《國際勞工組織在沖突和災(zāi)害環(huán)境中的作用》、《就業(yè)友好型危機(jī)應(yīng)急宣傳手冊》、《受海嘯影響國家的就業(yè)與民生促進(jìn)手冊》、《國際勞工組織應(yīng)急與重建能力建設(shè)培訓(xùn)》等。

（二）就業(yè)應(yīng)急的評估機(jī)制

勞工組織很重視災(zāi)后評估。一方面，評估是勞工組織與其他國際組織、政府機(jī)構(gòu)、非政府組織設(shè)計并實施災(zāi)害應(yīng)急項目的第一步。評估結(jié)果決定了災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)域?qū)嵤┑膬?yōu)先次序和側(cè)重點?，F(xiàn)有的災(zāi)后評估常常忽略災(zāi)害對民生與就業(yè)的影響，并與其他機(jī)構(gòu)與部門的評估缺乏聯(lián)系，不能為民生恢復(fù)干預(yù)活動提供清晰的路徑。另一方面，勞工組織參與災(zāi)后評估能有效地克服上述缺陷，通過實施獨立的評估和參與聯(lián)合評估的方式，號召通過側(cè)重就業(yè)與民生問題的干預(yù)措施增加受災(zāi)人口與社區(qū)的收入，從而實現(xiàn)民生重建的目標(biāo)。因此，以《危機(jī)應(yīng)急快速需求評估手冊》、國際勞工組織與世界糧農(nóng)組織合作開發(fā)的“民生評估工具箱”等為戰(zhàn)略指導(dǎo)，以內(nèi)部評估工作框架和外部評估協(xié)作框架為基礎(chǔ)，勞工組織通過參與和實施災(zāi)后就業(yè)與民生問題的評估，向政府與民眾提供準(zhǔn)確的災(zāi)后就業(yè)崗位的損失情況，為民生恢復(fù)與重建活動提供清晰的路徑。其中，《危機(jī)應(yīng)急快速需求評估手冊》是勞工組織最重要的評估工具，也是其實施或參與其他社會組織災(zāi)害評估的指導(dǎo)性文件。勞工組織多次實施災(zāi)害評估和綜合干預(yù)項目，尤其是在危地馬拉與薩爾瓦多（中美洲），菲律賓與柬埔寨（亞洲），剛果民主共和國、烏干達(dá)與塞拉利昂（非洲），積累了豐富的經(jīng)驗，總結(jié)出了評估的戰(zhàn)略、類型、方法、信息來源、組織、主題和外部機(jī)制等。

1．實施七大評估戰(zhàn)略。勞工組織所有的評估都必須以如下的戰(zhàn)略作指導(dǎo)：（1）以就業(yè)為中心。重點保護(hù)現(xiàn)有的工作崗位，并創(chuàng)造新的就業(yè)崗位。（2）確?？焖賾?yīng)急措施的實施。需求評估工作組必須確認(rèn)災(zāi)后應(yīng)急最初階段所包含的活動，確保所選擇的戰(zhàn)略與活動能夠快速實施。（3）將救助活動與發(fā)展連接。就業(yè)與其他相關(guān)的社會、經(jīng)濟(jì)問題在災(zāi)害應(yīng)急的各個階段都是相關(guān)的，救濟(jì)與發(fā)展的連接應(yīng)當(dāng)在災(zāi)害評估中充分考慮。（4）增強(qiáng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的能力。災(zāi)害評估需要社區(qū)的參與、規(guī)劃，并以增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)對災(zāi)害的能力為重點。（5）將弱勢群體作為優(yōu)先目標(biāo)。在危機(jī)應(yīng)急評估中，要考慮到災(zāi)害對不同的目標(biāo)群體的危害不同，不同群體的需求不同，并將弱勢群體作為優(yōu)先考慮的對象。（6）整合項目目標(biāo)。評估應(yīng)將不同項目目標(biāo)整合起來，如將培訓(xùn)與小額信貸結(jié)合起來，共同創(chuàng)造富有成效的就業(yè)，就業(yè)服務(wù)應(yīng)當(dāng)與勞動力市場需求與培訓(xùn)相結(jié)合。（7）保護(hù)社會保障基金的安全。社會保障與養(yǎng)老基金在災(zāi)害中往往很脆弱，勞工組織的評估應(yīng)當(dāng)建議保護(hù)社會保障基金與基金記錄的安全。

2．評估的類型。災(zāi)害環(huán)境復(fù)雜多變，評估項目所收集的信息往往是易變的，信息的重要性也會發(fā)生變化，結(jié)論與建議可能很快過時。因此，最初的評估應(yīng)當(dāng)竭力將一系列現(xiàn)有的數(shù)據(jù)與分析直接有效地支持項目規(guī)劃的進(jìn)程，并能用后來的評估進(jìn)行補(bǔ)充。勞工組織的災(zāi)害評估包括全面評估和針對特定部門的專門評估。快速需求評估的目的在于：評估災(zāi)害對就業(yè)、人權(quán)、社會、勞動力狀況等重點問題的影響；找出受災(zāi)害影響最嚴(yán)重的部門、地區(qū)與群體；分析災(zāi)害對社會經(jīng)濟(jì)與其他方面的影響，特別是對脆弱群體的影響；建議勞工組織實施應(yīng)急的時間、干預(yù)活動的優(yōu)先次序，并準(zhǔn)備項目建議；促進(jìn)國際與地方應(yīng)急項目中包含促進(jìn)就業(yè)的干預(yù)措施；幫助勞工組織參與聯(lián)合國呼吁程序，以便得到捐贈方的支持。

3．評估步驟和信息來源。一般來說，快速需求評估包括先期的桌面評估、實地評估兩個步驟。在實施真正的快速需求評估之前，要努力收集有關(guān)受災(zāi)國家的人口、災(zāi)害發(fā)生前的局勢、災(zāi)害發(fā)生的原因、危機(jī)的影響等相關(guān)信息。桌面評估使用的是二手?jǐn)?shù)據(jù)。信息來源包括勞工組織的各部門、項目與工作人員；聯(lián)合國機(jī)構(gòu)；國際移民組織、國際紅十字會等國際組織；受災(zāi)國家政府人口普查與其他統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)；相關(guān)政府部委，如衛(wèi)生部、勞動部、教育規(guī)劃部；當(dāng)?shù)胤钦M織、大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和專家等。使用二手?jǐn)?shù)據(jù)要注意數(shù)據(jù)的覆蓋范圍和收集者，在實地評估前，應(yīng)該給評估工作組提供一個目標(biāo)國家的政治、經(jīng)濟(jì)、危機(jī)等形勢概況，包括其他組織提供救援的情況、可用的資源、各種政治團(tuán)體的態(tài)度，以及將來可能的援助情況。桌面評估完成之后就進(jìn)入了實地評估階段。實地評估處于災(zāi)害發(fā)生后的關(guān)鍵時期，需要快速實施，在2-3周內(nèi)完成，常用的方法包括關(guān)鍵人物訪談法、討論會、專家會診、集體與個體訪談、直接觀察、深度訪談、問卷調(diào)查等。

4．評估的組織。勞工組織的地方辦公室、多專業(yè)咨詢工作隊、總部高級管理部門、危機(jī)應(yīng)急與重建主體計劃工作組都可以申請快速需求評估，聯(lián)合國與非聯(lián)合國合作伙伴也可以邀請勞工組織實施災(zāi)后需求評估。無論哪種類型的評估，都需要作特定的準(zhǔn)備（清楚的標(biāo)準(zhǔn)術(shù)語、信息來源、開展評估的資源）并確定參與評估的成員，由區(qū)域辦公室、多專業(yè)咨詢工作隊和地區(qū)辦事處等共同決定、協(xié)調(diào)實施評估。快速需求評估在組織過程中要做到：獲得區(qū)域辦公室、多專業(yè)咨詢工作隊和地區(qū)辦事處的可靠承諾；提前計劃與準(zhǔn)備好評估戰(zhàn)略與方法；保證標(biāo)準(zhǔn)術(shù)語準(zhǔn)確反映評估戰(zhàn)略，準(zhǔn)確定義所有的參數(shù)與活動；熟悉專業(yè)知識、危機(jī)經(jīng)驗，增強(qiáng)工作人員完成評估任務(wù)的敏感度；確認(rèn)國內(nèi)項目的時間、地點和主要聯(lián)系方式；準(zhǔn)備好外雇專家的合同文本；制定報告協(xié)調(diào)專員并設(shè)定報告的模式和截止日期；監(jiān)控危機(jī)形勢的變化并據(jù)此修改評估計劃。

5．評估的主題。使用常用的框架進(jìn)行信息收集，對評估工作組參與評估、設(shè)計與實施勞工組織的災(zāi)害應(yīng)急措施都具有重大意義?？焖傩枨笤u估的領(lǐng)域主要包括以下幾個方面：

（1）整體形勢評估。包括危機(jī)發(fā)生的原因；受災(zāi)地區(qū)和社區(qū)；受災(zāi)人群；性別、社會文化問題；結(jié)構(gòu)性破壞（如公共基礎(chǔ)設(shè)施、排水衛(wèi)生系統(tǒng)等）；經(jīng)濟(jì)形勢；人權(quán)與政治環(huán)境；社會與教育體系；法制與管理框架；國際援助項目；勞工組織可能的合作伙伴等。

（2）機(jī)構(gòu)能力評估。勞工組織在政策、項目制定與實施中采用政府、社會合作伙伴組成的三方機(jī)制，并與其他的市民團(tuán)體與組織合作。對參與各方的能力的確認(rèn)與評估是設(shè)計危機(jī)應(yīng)急項目的基礎(chǔ)，危機(jī)評估工作組應(yīng)掌握項目涉及的機(jī)構(gòu)能力概況。主要的機(jī)構(gòu)包括：勞工組織三方機(jī)制成員，包括勞動部，規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)事務(wù)部、公共工程部、衛(wèi)生部、教育與培訓(xùn)部、農(nóng)村或地方發(fā)展部、總統(tǒng)或首相辦公室、全國婦女機(jī)構(gòu)、就業(yè)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)提供機(jī)構(gòu)、政府應(yīng)對危機(jī)的專門機(jī)構(gòu)、商業(yè)資訊服務(wù)提供機(jī)構(gòu)、社會保障或社會保險計劃、信用組織、工人組織和雇主組織等；市民社團(tuán)機(jī)構(gòu)與組織，包括國際非政府組織在內(nèi)的非政府組織、宗教組織或團(tuán)體、社區(qū)組織、婦女組織、青年組織、殘疾人組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和專家機(jī)構(gòu)等。

（3）勞工組織項目部門的評估。勞工組織危機(jī)應(yīng)急的比較優(yōu)勢體現(xiàn)在與以下部門相關(guān)的專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域：職業(yè)與教育培訓(xùn)、商業(yè)發(fā)展服務(wù)、社區(qū)培訓(xùn)、勞動關(guān)系、勞動管理、勞動法、小額信貸、就業(yè)服務(wù)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑、就業(yè)密集投資項目、勞動技能、職業(yè)康復(fù)、勞動力市場信息、小型與微型企業(yè)等。對以上部門進(jìn)行評估，旨在了解現(xiàn)有的項目、評估開辦新項目的必要性與可行性、收集項目設(shè)計所需的信息。如確認(rèn)社區(qū)與地方的就業(yè)需求、勞動力與商品市場存在的機(jī)會，以及這些機(jī)會的資格要求，快速需求評估需要獲得如下信息：危機(jī)對求職者的影響、最富有機(jī)會的就業(yè)領(lǐng)域、地方市場需要的職業(yè)、中短期臨時工作崗位的要求、地方勞動力市場可能會吸收的求職者等。

（4）特殊脆弱群體的評估。勞工組織應(yīng)急的基本原則要求對特殊的受災(zāi)群體進(jìn)行特別關(guān)注，尤其是年輕人、殘疾人、婦女戶主家庭、失業(yè)者、異地安置人群等。在快速需求評估中，要對特殊目標(biāo)群體的需求進(jìn)行評估，評估災(zāi)害對他們的影響，特別是與收入、就業(yè)、就業(yè)能力相關(guān)的指標(biāo)，找出特殊群體的脆弱性以及評估他們的就業(yè)能力。

6．外部評估機(jī)制。除獨立評估之外，勞工組織積極參加其他國際組織的評估活動，建立了評估的外部機(jī)制。為獲得協(xié)同作用并避免重復(fù)，聯(lián)合國建立了災(zāi)后需求平臺，實施聯(lián)合評估特派團(tuán)制度，協(xié)調(diào)不同的部門和機(jī)構(gòu)對災(zāi)后損失與早期恢復(fù)需求進(jìn)行評估，確認(rèn)有限的干預(yù)項目、支持早期恢復(fù)向重建的過渡等。勞工組織積極參與聯(lián)合國評估新框架，充分使用損失評估和需求評估這兩種評估方法，通過關(guān)注就業(yè)、收入增長和其他危機(jī)造成的民生需要來發(fā)揮作用。同時，積極與合作伙伴一起，開發(fā)災(zāi)害評估工具、實施災(zāi)害評估項目。勞工組織的評估合作伙伴包括：聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計劃署、聯(lián)合國難民署、聯(lián)合國發(fā)展計劃署等。

（三）就業(yè)應(yīng)急項目的制定機(jī)制

勞工組織的應(yīng)急項目包括上游和下游活動。前者是指將就業(yè)與民生恢復(fù)措施融入國家與社區(qū)的重建戰(zhàn)略與政策中；后者是指針對受災(zāi)人口的就業(yè)崗位創(chuàng)造的具體項目。勞工組織綜合開展這兩種項目，但主要任務(wù)是促使各方將體面工作融入到恢復(fù)重建項目中，具體工程項目在參與各方與投資者中可以產(chǎn)生示范作用，使它們在重建工程中創(chuàng)造更多、更好的工作崗位。為促進(jìn)應(yīng)急的一致性和協(xié)調(diào)性，勞工組織危機(jī)應(yīng)急與重建部于2001年制定了《國際勞工組織一般危機(jī)應(yīng)急模塊》（以下簡稱：《應(yīng)急模塊》），用于指導(dǎo)就業(yè)應(yīng)急項目的制定，并不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，形成了制定就業(yè)應(yīng)急項目的機(jī)制。

《應(yīng)急模塊》主要包含四項內(nèi)容：（1）危機(jī)發(fā)生的根源在制定恰當(dāng)?shù)膽?yīng)急戰(zhàn)略中的重要性；（2）勞工組織的員工在危機(jī)發(fā)生前所能參與的減災(zāi)措施；（3）勞工組織的及時與中期危機(jī)應(yīng)急的范圍；（4）與聯(lián)合國等其他救助機(jī)構(gòu)在危機(jī)應(yīng)急中的合作機(jī)制?！稇?yīng)急模塊》在結(jié)構(gòu)上主要由兩大部分組成：第一部分是對危機(jī)的性質(zhì)與復(fù)雜性的綜述，并介紹勞工組織應(yīng)急的標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則與作用。第二部分包含四個單獨的危機(jī)應(yīng)急模塊，即自然災(zāi)害、金融與經(jīng)濟(jì)危機(jī)、武裝沖突、社會與政治轉(zhuǎn)型①。

根據(jù)危機(jī)應(yīng)急模塊，勞工組織對受自然災(zāi)害影響的國家的救助分為三種：及時應(yīng)急（前6個月）；短期應(yīng)急（6-9個月）；中長期應(yīng)急（9個月以上）。結(jié)合實踐經(jīng)驗并與國際上的普遍做法，勞工組織進(jìn)一步將危機(jī)應(yīng)急區(qū)分為四個階段：（1）救援階段（人道主義階段），（2）恢復(fù)階段，（3）恢復(fù)性重建階段，（4）發(fā)展性重建階段。每個應(yīng)急階段的范圍與時間長度由每個危機(jī)的特點與影響決定，并且四個階段可以同時發(fā)生（如，災(zāi)害突然發(fā)生后，救援與發(fā)展項目常常同時并存）。勞工組織的體面工作項目在各個階段都可以發(fā)揮重大作用，但各個階段的側(cè)重點與措施策略有很大的差異。

1．勞工組織在救援階段的參與方式與作用。救援階段的重點在于通過人道主義援助而挽救生命（項目主要集中在提供緊急避難所、食物、水、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療等），以快速行動保證損失最小化并恢復(fù)秩序。

在救援階段，勞工組織的參與方式與作用是：

（1）宣傳就業(yè)與民生恢復(fù)的重要作用。災(zāi)害發(fā)生后，勞工組織要在第一時間與人道主義協(xié)調(diào)專員、駐地協(xié)調(diào)專員、機(jī)構(gòu)間常設(shè)委員會取得聯(lián)系，為聯(lián)合國工作組提供后期支持與配合，積極參與機(jī)構(gòu)間常設(shè)委員會的早期恢復(fù)集群，并與當(dāng)?shù)卣⒕栀浉鞣浇⒘己玫暮献麝P(guān)系，實施勞工組織的上游活動。勞工組織與其他國際組織協(xié)作，共同實施災(zāi)害評估、應(yīng)急規(guī)劃、資源動員與監(jiān)督，爭取獲得民生項目的批準(zhǔn)與供款。同時，針對就業(yè)與民生作如下宣傳：在應(yīng)急中優(yōu)先考慮有利于就業(yè)崗位創(chuàng)造的規(guī)劃、籌資與政策制定項目，使就業(yè)與民生議題盡早地被涵蓋在應(yīng)急項目之中；為避免重復(fù)建設(shè)，并使用最優(yōu)的方法，勞工組織提倡采取綜合的、協(xié)作的途徑，在應(yīng)急中使用體面工作、工作環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、“建造得比以前更好”原則，不僅解決工作崗位的數(shù)量問題，還要提高工作崗位的質(zhì)量。

（2）提供勞動與就業(yè)信息。勞工組織可以通過內(nèi)部和外部評估機(jī)制提供勞動與就業(yè)信息，為宣傳就業(yè)需求與制定就業(yè)相關(guān)的項目提供數(shù)據(jù)支持。

（3）參與緊急救災(zāi)呼吁、聯(lián)合呼吁程序與共同人道主義行動計劃。在初級的人道主義需求（如食物、過渡安置房與水）中將就業(yè)與民生考慮進(jìn)來，為“工作賺薪酬”方案、提供補(bǔ)助金、工具分配和緊急就業(yè)服務(wù)等短期干預(yù)提供資金支持。

2．勞工組織在早期恢復(fù)階段努力的領(lǐng)域。早期恢復(fù)是指人道主義階段就開始的恢復(fù)，尋求建立于人道主義項目并催化成可持續(xù)發(fā)展的機(jī)遇，集中在恢復(fù)民生與建設(shè)國家的能力之上。早期恢復(fù)的目標(biāo)包括：

（1）通過培養(yǎng)受災(zāi)人口自力更生能力，幫助正在進(jìn)行中的緊急救助，以滿足民生重建的最關(guān)鍵的需要。如基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施重建與提供臨時的工作崗位。

（2）確保受災(zāi)人口自發(fā)的恢復(fù)行動具有可持續(xù)性，并不成為新的致險因素。通過培訓(xùn)、技術(shù)支持與預(yù)警系統(tǒng)促進(jìn)受災(zāi)人口（尤其是流離失所人口）的自主努力，參與到恢復(fù)與重建的進(jìn)程之中。

（3）重建、恢復(fù)與加強(qiáng)國家與地方的能力，對管理與指導(dǎo)發(fā)展階段的人員進(jìn)行能力認(rèn)證與培訓(xùn)（或再培訓(xùn)），為長期恢復(fù)打下堅實的基礎(chǔ)。早期恢復(fù)階段，勞工組織努力的領(lǐng)域有：A.制定干預(yù)戰(zhàn)略。危機(jī)發(fā)生后，勞工組織根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r、危機(jī)的影響、評估的結(jié)果，并根據(jù)自身的相對優(yōu)勢與整體應(yīng)急的需要，作出干預(yù)戰(zhàn)略安排，確保應(yīng)急的計劃性，并與使命保持一致。B.實施快速就業(yè)項目。早期恢復(fù)階段，勞工組織需要保持提供高水平的政策支持、支持能力建設(shè)等上游活動與實施直接就業(yè)項目等下游活動之間的平衡。勞工組織與聯(lián)合國項目事務(wù)廳共同實施快速就業(yè)項目，為受重創(chuàng)的家庭創(chuàng)造快捷的就業(yè)機(jī)會。聯(lián)合國項目事務(wù)廳管理項目的后勤與行政工作，勞工組織將主力集中在技術(shù)與管理上，確保項目的設(shè)計、實施與維護(hù)的順利進(jìn)行。C.將應(yīng)急項目建立在當(dāng)?shù)氐哪芰εc全局性措施之上。危機(jī)應(yīng)急中，外部機(jī)構(gòu)常常在緊急情況下建立平行的救助架構(gòu)，造成重復(fù)建設(shè)與浪費。勞工組織主張根據(jù)三方機(jī)制將應(yīng)急努力建立在當(dāng)?shù)氐哪芰χ?，并培養(yǎng)當(dāng)?shù)亟鉀Q恢復(fù)重建的能力。同時，危機(jī)發(fā)生后的早期階段，捐助各方常常將救助目標(biāo)集中在弱勢群體與處于安全風(fēng)險中的群體。勞工組織則不主張鎖定特定的目標(biāo)，而是采取更具持續(xù)性的、基于社區(qū)的項目、社區(qū)推動的經(jīng)濟(jì)社會恢復(fù)項目等全局性的措施，并采取專門措施以消除性別、年齡與民族等方面的歧視。

3．勞工組織在恢復(fù)性重建階段的主要作用。恢復(fù)性重建階段專注于恢復(fù)國家機(jī)構(gòu)與社區(qū)的危機(jī)恢復(fù)能力，包括復(fù)興經(jīng)濟(jì)與防止危機(jī)的再次發(fā)生。勞工組織在恢復(fù)重建階段的主要作用包括：

（1）發(fā)起地方經(jīng)濟(jì)恢復(fù)項目。地方經(jīng)濟(jì)恢復(fù)項目是幫助社區(qū)災(zāi)民重獲民生和收入的方法，由當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢決定干預(yù)措施，包括重建工作、技能培訓(xùn)和經(jīng)營發(fā)展等。這些項目通過刺激工作崗位的增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，用重建資金創(chuàng)造投資機(jī)會、促進(jìn)就業(yè)。如斯里蘭卡收入技術(shù)援助項目。在世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和國際勞工組織的幫助下，斯里蘭卡重建和發(fā)展局開發(fā)了收入恢復(fù)項目，支持海嘯受災(zāi)群眾解決民生問題。作為斯里蘭卡政府“重建要建得更好”戰(zhàn)略中“重返工作”的重要組成部分，收入恢復(fù)項目致力于受海嘯破壞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，通過快速地跟蹤、監(jiān)控與協(xié)作促進(jìn)民生恢復(fù)活動的開展。其中，勞工組織通過收入恢復(fù)技術(shù)援助項目提供技術(shù)支持。

（2）在政策形成過程中提供支持。勞工組織在政策形成過程中的早期介入常常牽涉到就業(yè)政策的宣傳。通過提醒和信息分享活動宣傳就業(yè)創(chuàng)造項目的籌資、政策發(fā)展的緊迫性和重要性。勞工組織與其三方成員合作，為恢復(fù)與重建框架、過渡成果框架和最終的聯(lián)合國減貧文件的制定而努力。在政策制定的過程中，勞工組織就中小企業(yè)、童工、就業(yè)崗位創(chuàng)造等議題準(zhǔn)備項目意見書，包括參加宏觀層面的會議和討論、支持政府實施采取就業(yè)密集型方式的建議書、支持政府形成綜合的應(yīng)急就業(yè)戰(zhàn)略。

4．勞工組織在發(fā)展性重建階段的作用。發(fā)展性重建階段常常開始于危機(jī)發(fā)生后的18-24個月，正常發(fā)展機(jī)制逐步確立。針對發(fā)展性重建階段國家仍然具有能力低、風(fēng)險高和面臨嚴(yán)重局限性的問題，勞工組織強(qiáng)調(diào)從地方經(jīng)濟(jì)恢復(fù)向地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移。通過整合當(dāng)?shù)毓泻退接胁块T，提升當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)能力和激勵使用當(dāng)?shù)刭Y源以及創(chuàng)新精神，達(dá)到致力于重建和重新啟動地方經(jīng)濟(jì)和社會運(yùn)轉(zhuǎn)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。

二、勞工組織就業(yè)應(yīng)急的做法經(jīng)驗

（一）創(chuàng)造臨時就業(yè)崗位

勞工組織在就業(yè)應(yīng)急過程中實施的主要項目有：以工代賑、短期技能培訓(xùn)、社區(qū)承包工程等。在2004-2007年的海地綠色就業(yè)崗位項目中，勞工組織與海地政府合作創(chuàng)造了35.9萬個工作日，工資總額達(dá)68.1萬美元，并發(fā)放了35.9萬張食品券。②在應(yīng)對2005年10月斯坦颶風(fēng)對危地馬拉造成的破壞中，勞工組織與聯(lián)合國發(fā)展計劃署合作擔(dān)負(fù)聯(lián)合國危地馬拉項目的一部分，與危地馬拉政府與地方機(jī)構(gòu)一起使用就業(yè)密集型措施恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施。6個月后，勞工組織在索洛拉省和圣馬科斯省共實施了106個項目，向5000個戶主提供了15萬個工作日。在與各市鎮(zhèn)當(dāng)局的合作下，簡單清理工作的80%的預(yù)算都花費在非熟練工人的薪資之上。③2004年印度尼西亞大地震后，開展基本社區(qū)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的就業(yè)友好型即時恢復(fù)項目，為大量非技能工人提供短期的就業(yè)，預(yù)算為6000萬美元。④2005年巴基斯坦地震后的短期技能培訓(xùn)項目中，勞工組織為當(dāng)?shù)貏诠ち可矶ㄗ黾寄芘嘤?xùn)項目，減少對外地熟練工人的依賴。勞工組織在受災(zāi)最嚴(yán)重的地區(qū)之一的巴拉克特市實施快速就業(yè)收入支持試點項目，創(chuàng)造了4.5萬個工作日（工作崗位包括帳篷的保潔、重要建筑物和街道的廢墟清理、排水管道維修、基礎(chǔ)服務(wù)恢復(fù)等），并為重建和恢復(fù)奠定了基礎(chǔ)。

（二）促進(jìn)自雇就業(yè)、小微企業(yè)的發(fā)展

勞工組織實施的主要措施有：提供小額信貸、商業(yè)服務(wù)、經(jīng)營管理培訓(xùn)、女企業(yè)家精神培養(yǎng)等。2001年在印度古吉拉特地震后的10個鄉(xiāng)村重建項目中，勞工組織以技能培訓(xùn)為重點，解決在重建工作中保養(yǎng)與維修工人技能不足的問題，扶持了企業(yè)發(fā)展。在項目中，注意婦女的管理責(zé)任和參與社區(qū)活動，因此，就業(yè)的婦女?dāng)?shù)量增加，參加婦女自雇者協(xié)會的數(shù)量也增加了。⑤2001年薩爾多瓦地震后，數(shù)以萬計的工作崗位受損或消失。勞工組織支持小微建筑公司和地方社區(qū)的參與，雇傭地方勞動力實施工程，同時為微型企業(yè)通過小額貸款項目使其獲得金融服務(wù)的支持。2003年阿爾及利亞地震導(dǎo)致1.6萬個工作崗位損失，50億美元的基礎(chǔ)設(shè)施損壞。勞工組織在阿爾及利亞的戰(zhàn)略主要集中在兩個試點項目之上，即小微企業(yè)部門的恢復(fù)和住所的重建，并在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)恢復(fù)中使用抗震技術(shù)。⑥

（三）促進(jìn)個人就業(yè)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)

這包括緊急就業(yè)公共服務(wù)、地方能力建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)恢復(fù)等措施。在2002年莫桑比克洪災(zāi)后的緊急公共就業(yè)服務(wù)中，勞工組織實施了三個步驟：一是加強(qiáng)該國應(yīng)對災(zāi)后就業(yè)挑戰(zhàn)的能力；二是將促進(jìn)就業(yè)、重建戰(zhàn)略、恢復(fù)政策與項目緊密結(jié)合；三是通過地方經(jīng)濟(jì)恢復(fù)促進(jìn)就業(yè)。在重建與恢復(fù)勞動密集型工程中創(chuàng)造了15萬個工作日，惠及180個微型、小型建筑企業(yè)，促進(jìn)了市場復(fù)興。⑦2005年，勞工組織在2004年印度尼西亞大地震后開展了緊急公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，旨在增強(qiáng)當(dāng)?shù)鼐o急就業(yè)救助的能力，提供工作安置、信息等服務(wù)。同時，開展支持民生和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)項目，重點在于支持地方企業(yè)家精神和小微企業(yè)發(fā)展，鼓勵創(chuàng)新，并為社會弱勢群體提高技能、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。⑧2005年12月上旬開始，勞工組織為危地馬拉提供地方經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展的技術(shù)專家和國際經(jīng)驗，通過幫助社區(qū)規(guī)劃自己的發(fā)展來改善地方治理、發(fā)展基礎(chǔ)社區(qū)設(shè)施、社會發(fā)展和民生機(jī)會。勞工組織在政府能力弱小的地區(qū)，增強(qiáng)地方生產(chǎn)組織，惠及農(nóng)民組織、合作社、商業(yè)發(fā)展組織、女性和男性企業(yè)家組織等，提供商業(yè)服務(wù)的能力，為它們提供機(jī)構(gòu)建設(shè)、組織管理、會計、談判等咨詢。

三、對我國的啟示與借鑒

我國是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家。重大自然災(zāi)害不但會對經(jīng)濟(jì)社會造成嚴(yán)重危害，也會對勞動者的就業(yè)及其家庭生計造成嚴(yán)重影響。因此，加緊完善我國就業(yè)應(yīng)急機(jī)制勢在必行。勞工組織就業(yè)應(yīng)急的做法經(jīng)驗對于建立和完善我國就業(yè)應(yīng)急機(jī)制具有積極的借鑒意義。通過研究勞工組織的就業(yè)應(yīng)急機(jī)制，我們有以下啟示和建議：

（一）重大突發(fā)事件中就業(yè)應(yīng)急機(jī)制不可或缺

首先，就業(yè)應(yīng)急機(jī)制能夠在突發(fā)的重大自然災(zāi)害后有效地幫助受災(zāi)地區(qū)、企業(yè)和勞動者及其家人減少損失和痛苦，并幫助勞動者重新就業(yè)，走出困境，成為災(zāi)后重建與發(fā)展的可持續(xù)力量，促進(jìn)國家與社會的和諧穩(wěn)定。其次，由于重大自然災(zāi)害具有突發(fā)性、破壞性、緊迫性和不確定性的特點，因而常態(tài)的就業(yè)服務(wù)體系不能滿足緊急狀態(tài)下就業(yè)應(yīng)急的需要，也不能替代重大突發(fā)事件中的就業(yè)應(yīng)急機(jī)制。因此，有必要借鑒勞工組織的經(jīng)驗，專門建立突發(fā)事件就業(yè)系統(tǒng)，以便在受災(zāi)時能夠及時、有效地對勞動者及其家庭展開救援。再者，通過幾十年的探索，勞工組織應(yīng)用就業(yè)應(yīng)急的機(jī)制和技術(shù)工具有效地對各國進(jìn)行指導(dǎo)與實踐，凸顯了就業(yè)應(yīng)急機(jī)制的重要作用。我國在抗洪救災(zāi)、抗擊“非典”⑨、抗震救災(zāi)等實踐中的經(jīng)驗也表明，建立健全突發(fā)事件就業(yè)應(yīng)急機(jī)制對于促進(jìn)就業(yè)、改善民生十分必要。

（二）就業(yè)應(yīng)急應(yīng)采取多方面、綜合性政策措施

勞工組織和我國就業(yè)應(yīng)急的經(jīng)驗表明，重大的自然災(zāi)害往往會給災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的各個方面造成廣泛的破壞，因而會導(dǎo)致與就業(yè)和民生相關(guān)的各種各樣的緊迫問題。鑒于此，要取得災(zāi)后促進(jìn)就業(yè)的良好效果，就需要綜合制定和實施財政、稅收、信貸、社會保障、就業(yè)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)等多方面的政策措施。同時，需要建立高層統(tǒng)一的指揮與協(xié)調(diào)機(jī)制，從而快速動員全社會各方力量，共同抗擊災(zāi)害；還需要各有關(guān)部門通力協(xié)作、密切配合，共同完成促進(jìn)就業(yè)、改善民生的艱巨任務(wù)。

（三）就業(yè)應(yīng)急需要制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序

勞工組織制定的《危機(jī)應(yīng)急與重建主體計劃》、《危機(jī)應(yīng)急模塊》、《危機(jī)應(yīng)急需求評估手冊》以及《就業(yè)應(yīng)急指導(dǎo)手冊》等技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)和操作指南，能夠?qū)Ω鞣N突發(fā)事件就業(yè)應(yīng)急提供技術(shù)指導(dǎo)和支持，在歷次應(yīng)對突發(fā)事件就業(yè)應(yīng)急中發(fā)揮了重要作用。我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，抓緊制定和完善相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，以便在今后的應(yīng)對突發(fā)事件就業(yè)應(yīng)急中準(zhǔn)確地評估就業(yè)應(yīng)急的需求，進(jìn)而合理確定就業(yè)應(yīng)急的援助項目，從而取得最佳的促進(jìn)就業(yè)、改善民生效果。

注釋：

①這里主要關(guān)注的是自然災(zāi)害應(yīng)急模塊。

②ILO. Programme to Prevent Natural Disasters by Environmental Protection and Employment Creation in the Gonaives Region， December， 2007.

③ILO Evaluation Summaries. Emergency Response to Child Labour Inselected Tsunami Affected Areas， January， 2006.

④InFocus Programme on Crisis Response and Reconstruction - ILO Jakarta Office. ILO Response to Indonesian Crisis， 2005.

⑤Elaine Enarson. Gender Equality， Work， And Disater Reduction: Making the Connection， January 2003.ActionAid. 2001. India earthquake update. ReliefWeb report， February 2 (www.reliefweb.net).

⑥P. Dunne and G. Mhone.Africa’s Crises: Recent analysis of armed conflictsand natural disasters in Africa， March 2003.

⑦ILO. Livelihood and Employment Creation: Labour-based infrastructure projects， 2005.

⑧InFocus Programme on Crisis Response and Reconstruction - ILO Jakarta Office. ILO Response to Indonesian Crisis， 2005.

⑨抗擊“非典”：指2003年我國抗擊流行性傳染性疾病“非典型性肺炎”。

（作者劉燕斌系中國勞動保障科學(xué)研究院副院長，閆蕊、翁仁木系人力資源和社會保障部國際勞動保障研究所助理研究員）