構建新型村級治理機制激活農村發(fā)展動力

2003年以來，四川省成都市開始全面實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化建設發(fā)展戰(zhàn)略。成都這項戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的提出與實施，實質是為了順應工業(yè)化和城市化發(fā)展進程，從根本上解決困擾我國現(xiàn)代化進程中的三農問題。成都在2007年6月統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)獲批后，積極尋找解決三農問題的有效途徑，最終決定以農村產權制度改革作為突破口。

這項改革，對農村現(xiàn)行的經濟形態(tài)、利益格局、社會結構和社會關系等產生巨大沖擊，也客觀要求必須著力構建一種與之相適應的新型村級治理機制。2007年底，成都市提出了構建新型村級治理機制這一新課題。

新型村級治理機制，到底是怎樣的機制?實施幾年來，效果如何呢?最近，《村委主任》記者專訪了成都市委組織部副部長、市委黨建辦主任麻渝生。

細說新型村級治理機制

《村委主任》記者：麻部長您好，請您向我們的讀者介紹一下成都構建新型村級治理機制的主要做法。

麻渝生：主要做了下面幾點：一是成立村民議事會作為村級自治事務的常設議事決策機構。二是村委會的職能轉換到村級自治事務執(zhí)行者的位置。三是將村(組)經濟職責逐步從自治職能中分離，按市場規(guī)律運行。四是村級公共產品的供給轉變?yōu)檎鲗?、多方參與的分類供給。五是加強和改進黨組織對村民自治的領導。

《村委主任》記者：為了方便讀者理解，請您詳細解讀一下新型村級治理機制各方面的作用。

麻渝生：一是議事會作為村民議事的常設機構。村民議事會作為一種常設的議事機構，受村民(代表)會議委托，在授權范圍內行使村級事務的議事權、決策權、監(jiān)督權，能夠有效保障村民的民主權利，做實村民代表大會。同時，議事會制度有村、組兩個層面，兼顧了代表性與會議效率之間的關系。為保證議事會具有廣泛的民意基礎，真正作為村民的代言人，明確村民小組議事會成員由村民直接選舉產生，村民議事會成員從村民小組議事會成員中選舉產生，且實行結構席位制，控制議事會成員中村、組干部的比例不過半。

二是調整了村級組織職能定位。新的治理機制調整了村委會村級事務決策者和集體經濟經營管理者職能，成為村民(代表)會議和村民議事會的執(zhí)行者和政府下移公共服務和社會管理職能的承接者。村民議事會作為常設決策機構，受村民(代表)會議委托，在授權范圍內行使村級自治事務決策權、監(jiān)督權。村集體經濟組織與村委會逐步分離，成為自主經營的獨立市場主體，按照市場經濟規(guī)律運行。

三是優(yōu)化了村級組織運行機制。在不斷推進新型村級治理機制的實踐和探索過程中，重點完善民主決策機制，明確村民會議和村民議事會職責范圍，健全議事決策規(guī)則；完善村務監(jiān)督機制，健全村級事務監(jiān)督體系，強化全程監(jiān)督，突出決策執(zhí)行監(jiān)督，健全過程糾錯規(guī)則；完善集體經濟組織經營管理機制，健全法人治理結構，保障集體經濟組織依法獨立開展經營活動；完善村級公共服務機制，健全城鄉(xiāng)一體的公共服務和社會管理體系，形成覆蓋農村基層的服務網絡。

四是加強和改進了村黨組織領導。新的治理機制，主要從三方面加強和改進村黨組織的領導。首先，實現(xiàn)領導方式轉變。使村黨組織由原來的決策者、執(zhí)行者變成了領導者、監(jiān)督者。其次，對關鍵環(huán)節(jié)把關。主要體現(xiàn)在由村黨組織書記兼任議事會召集人、主持召開議事會。同時明確，村級組織運行規(guī)則的審定、議題的提出、議題的審查、村級組織規(guī)范運行和決議落實的督促等，由村黨組織負責把關，實現(xiàn)由過去代民作主向組織引導群眾自我作主轉變。第三，充分發(fā)揮黨員在議事會中的作用。通過民主選舉，許多威信較高、能力較強、處事公道、群眾認可的黨員，被群眾選舉為議事會成員，其帶領、引導作用在議事會得到充分體現(xiàn)。

例舉實施后的成效

《村委主任》記者：成都新型村級治理機制實施幾年來，對成都的經濟和社套發(fā)展，起到了哪些促進作用?

麻渝生：總的來看，這一機制，強化和延伸了村民自治功能，有效促進了基層矛盾化解，加強了村級事務監(jiān)督，有效推動了村級公共服務項目實施，進一步鞏固了村黨組織的領導核心地位，老百姓對農村社區(qū)的認同感和擁有感有所增強，解決了三農問題的基礎性障礙，使得現(xiàn)在處于工業(yè)化中期的成都，已經緩解了傳統(tǒng)發(fā)展模式下工業(yè)化中期積累的經濟矛盾、社會矛盾和心理上的對立，為未來進入工業(yè)化后期階段進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展奠定了一個非常好的基礎，從而形成了未來成都的發(fā)展優(yōu)勢。自2008年推行新型村級治理機制以來，農民增收幅度較大，2010年農民人均純收入7842元，較2007年增長2200元。

《村委主任》記者：這是根本性的變革。具體體現(xiàn)在哪里方面?

麻渝生：首先，促進了社會和諧。一方面，村民議事會搭建起運用民主協(xié)商調解農村矛盾的制度性平臺。改革發(fā)展中，很多從政策層面、以指令方式難以解決的問題和難以化解的矛盾，甚至許多長期困擾的遺留問題和鎮(zhèn)村干部難斷的“家務事”，都在議事會這一平臺上，通過協(xié)商達成諒解，用大家公認的土辦法得到妥善解決，確保了“小事不出組、大事不出村”。另一方面，村民議事會的有效運行，增強了村級事務決策、執(zhí)行的透明度和村級事務監(jiān)督的廣泛性、實效性。村民通過對村級事務決策的直接參與，知曉政策規(guī)定，掌握決策背景，消除了猜忌和誤解。村民議事會成員固定聯(lián)系群眾，暢通了村民利益訴求表達和實現(xiàn)渠道，群眾的負面情緒得到宣泄，農村矛盾隱患得以及時排解。

在成都災后重建中，都江堰市天馬鎮(zhèn)向榮村將新型村級治理機制與項目推進相結合，通過拆院并院、土地增減掛鉤的方式，按照農村建設用地減少、城市建設用地增加，每增加l畝補助15萬元的標準，補助資金大大地緩解了農戶的重建資金難題。但這也帶來每戶宅基地不均出現(xiàn)的矛盾，村民議事會在妥善處理這一矛盾中發(fā)揮了積極作用。比如，向榮村部分農戶宅基地面積大，人均騰整土地大于131平方米的標準，若按照每人1.12萬元標準發(fā)放補償資金，覺得不劃算；另有一部分農戶宅基地面積小，騰整土地面積不夠131平方米，但仍享受1.12萬元補償待遇，其他農戶有意見。針對這種情況，村民議事會在積極征求群眾意見的基礎上，議定全村災后重建統(tǒng)一規(guī)化，自建戶人均使用的宅基地和林盤地起點為90平方米以上，達到131平方米者，方可享受每人1.12萬元的資金補貼，人均不足131平方米但在90平方米以上的，不足部分按每平方米50元扣減補給村集體，用于安置點基礎設施建設；人均超出131平方米的農戶，超出部分由集體給予每平方米30元補助。此方案得到了大多數(shù)村民的認可，并形成決儀施行，有效加快了災后重建的步伐。

2003年以來，成都市為推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推行了一系列大膽的改革，按一般規(guī)律，應處于矛盾凸顯、沖突集中的階段。然而這期間，成都市各類上訪等群體性事件不升反降，城鄉(xiāng)居民幸福指數(shù)持續(xù)提升，城鄉(xiāng)社會更加和諧穩(wěn)定。2010年上半年，成都市信訪總量、集體訪、越級到省、市上訪同比下降了9.1％、16.4％、48.9％和32.1％。

其次，保障了社會公平。新型村級治理機制搭建起農村群眾經常性參與民主的平臺，村民走到了農村產權制度改革、公共服務和社會管理改革的前臺，成為改革積極的參與者和推動者。從2008年開始，由市、區(qū)(市)縣兩級財政剛性保證，為每個村(社區(qū))每年提供不少于20萬元的社會管理與公共服務專項資金。這20萬元專項經費，干什么、怎么干、干到什么程度，都由群眾說了算：由村民一戶一票提出具體項目，村民議事會民主決定實施項目，村委會或其他經濟社會組織負責實施，由村民議事會進行監(jiān)督。

邛崍市馬巖村采用“三步量分法”確定村級公共服務和社會管理實施項目以及實施順序。先是“一戶一表”量分定范圍，向每戶發(fā)放《征求意見表》征求村民對公共服務和社會管理實施項目的建議意見。而后召開議事會，由議事會成員對收集到屬于公共服務和社會管理范疇的項目逐項區(qū)分，確定哪些項目該實施，哪些項目暫不具備實施條件。最后“排序倒置”定先后，由議事會成員對確定實施的項目按緩急程度評分，確定項目實施的先后順序。這樣，不但篩選出需要實施的項目，并且排出了項目實施的輕重緩急，通過民主參與解決了眾口難調的難題。

大邑縣西嶺鎮(zhèn)云華村西嶺鎮(zhèn)云華村14社梅子坪河對面僅有4戶農戶，長年居住20人左右。溢水橋建成前，連自行車都推不回家，一遇洪水天，就無法通行，上小學的娃娃只有滯留在家，經常耽誤上學。曾經有一個婦女過河時不慎失足落水。4戶農戶反映較為強烈。多年來，村干部多次找有關企業(yè)協(xié)商水泥、材料準備修橋，但由于耗資太大，一直沒有得到解決。在公共服務項目一戶一票推薦中，全社34戶人家，只有4票推薦修橋，但在議事會討論時，該社議事會代表介紹了4戶農戶的強烈愿望及具體情況。議事會成員一致認為，該項目關系到村民的生命財產安全，哪怕只有4戶人家，也應該優(yōu)先安排。議事會討論的擬實施項目34個，修建石拱橋項目全票通過，安排修建石拱橋項目4萬元。全社村民奮戰(zhàn)20多天，修好了石拱橋。事后，項目民主評議滿意率達到100％。

再次，促進了農村經濟的發(fā)展。將集體經濟組織逐步從村委會中剝離出來，成為獨立的市場主體。各村因地制宜設立了資產管理委員會、農業(yè)經合組織或股份合作社、股份有限公司等集體經濟組織形式，獨立地面對市場，開展經營服務活動，為推進農業(yè)適度規(guī)模經營、提高農業(yè)綜合效益創(chuàng)造條件。

雙流縣興隆鎮(zhèn)跑馬埂村議事會，對村組集體資源情況進行清理登記，建起村組集體資產臺賬。同時，采取核查承包合同、審查租金支付等方法，清理集體債權債務。在清理固定資產過程中，發(fā)現(xiàn)有一家企業(yè)長期無償使用村里的變壓器，8年沒有向村集體交納任何費用。經議事會商議，責成村委會及時完善租賃合同，企業(yè)一次性交納20年租金38.8萬元，堵住了漏洞。

金堂縣竹篙鎮(zhèn)紫色植物產業(yè)示范園核心區(qū)位于該鎮(zhèn)鳳凰村，根據長遠發(fā)展規(guī)劃，將對鳳凰村10～16組進行整體規(guī)劃，打造現(xiàn)代農業(yè)項目，但前提必須是土地的使用權由農民流轉給公司。于是，在這個相對偏僻而人口又較多的丘區(qū)山村發(fā)生了一場是否要將土地進行流轉的爭論。受傳統(tǒng)的思維定勢影響，部分農戶不愿將土地以組為單位進行整體流轉。難題交到了村民議事會和村民小組議事會。議事會經過多次討論，著眼全村發(fā)展出發(fā)，達成一致意見，同意整體流轉土地，有力推動了紫色植物產業(yè)示范園的建設步伐。截止目前，該村通過土地流轉，已種植紫色紅薯、紫色玉米3000畝，紫色洋芋1000畝，紫色蔬菜1000畝，帶動周邊村組種植紫薯8000畝。建成4萬平方米高科技大棚和6000平方米的觀光大棚，紫薯加工廠按QS標準建設己投入使用，已開發(fā)產品14個。完成1340畝背景林、1362畝伏季水果栽植和晏家水庫景觀打造及30口蓄水池建設任務。同時，建立了科研院所＋企業(yè)＋基地＋經合組織＋農戶的生產經營模式，通過土地租金＋務工收入＋超產獎金＋企業(yè)返利的利益聯(lián)結機制，切實保障了農民收入，長年吸納70人就業(yè)，其中返鄉(xiāng)農民工15人，產業(yè)園內農民人均增收2000元。