我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度運(yùn)行中存在的問題及原因探析

摘 要：農(nóng)村最低生活保障制度自2007年在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施以來，發(fā)揮著保障貧困農(nóng)民最低生活水平的效能。但在運(yùn)作過程中也暴露出低保對(duì)象選擇不公、監(jiān)督管理不到位、保障能力有限等問題，嚴(yán)重影響了農(nóng)村低保工作的總體績(jī)效水平。出現(xiàn)這一系列問題究竟原因何在，本文進(jìn)行了深入的探析。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 最低生活保障 制度

近年來，我國(guó)的農(nóng)村居民最低生活保障制度發(fā)展非?？欤硎苻r(nóng)村最低生活保障的農(nóng)村居民人數(shù)、農(nóng)村低保發(fā)放金額以及保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，我國(guó)的農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)取得了顯著的成績(jī)。農(nóng)村低保制度作為國(guó)家保障農(nóng)村居民最低生活水平的一項(xiàng)基本政策，是與經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一、“保什么”：經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與“被邊緣化”

伴隨著鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸開始的“貨幣化”進(jìn)程，“錢”在農(nóng)民日常生活中的作用越來越突出。而這一過程的背后，其實(shí)是農(nóng)民社會(huì)化以及農(nóng)村城鎮(zhèn)化的歷史發(fā)展邏輯使然。對(duì)于農(nóng)村低保而言，政府需要及時(shí)地將低保標(biāo)準(zhǔn)提高，以保障農(nóng)民的基本生活水平不會(huì)因物價(jià)的過快上漲而受到太大的影響。然而一個(gè)月幾十塊錢的標(biāo)準(zhǔn)顯然難以滿足那些真正貧困的家庭的基本生活支出。

就目前來看，鄉(xiāng)村社會(huì)還處于一個(gè)失序失范的階段。貨幣作為鄉(xiāng)村社會(huì)中一種越來越重要的工具，在鄉(xiāng)村社會(huì)的交往中表現(xiàn)出了越來越重要的作用。因此，多數(shù)鄉(xiāng)村社會(huì)中的獨(dú)立行動(dòng)者會(huì)將貨幣的多少作為家庭在鄉(xiāng)村社會(huì)中行動(dòng)能力強(qiáng)弱的標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)單來說，誰家的錢多，誰家就“活動(dòng)能力強(qiáng)”，因此就顯得更加有地位，有話語權(quán)。錢的多少和權(quán)的大小成為了衡量家庭行為能力的唯一標(biāo)準(zhǔn)。這對(duì)于農(nóng)村低保對(duì)象來講，無疑是非常不利的。在鄉(xiāng)村社會(huì)的具體生活場(chǎng)景中，我們往往能夠發(fā)現(xiàn)，低保對(duì)象的活動(dòng)半徑非常狹窄，他們的活動(dòng)圈和交往圈都非常有限。這樣一種由于“被邊緣化”而導(dǎo)致的“自我封閉”狀態(tài)，將使得低保對(duì)象在鄉(xiāng)村社會(huì)中毫無地位和尊嚴(yán)可言。很多低保對(duì)象在鄉(xiāng)村社會(huì)的日常生活中，基本呈現(xiàn)出一種類似于“絕緣體”的特征。這樣一種“自我切割”和“自我封閉”，將可能強(qiáng)化低保群體在鄉(xiāng)村社會(huì)中“邊緣化”的狀態(tài)。從這個(gè)意義上來講，低保群體的基本生活需求可能并不僅僅在于資金上。

二、“如何?！保汗藏?cái)政中的中央與地方關(guān)系

現(xiàn)行的農(nóng)村低保制度主要是由分區(qū)管理，各省負(fù)責(zé)自己區(qū)域內(nèi)的低保水平制定和實(shí)施工作。這樣的制度設(shè)計(jì)并非沒有道理。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的角度來看，我國(guó)的區(qū)域發(fā)展是非常不平衡的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)有的已經(jīng)步入到了中等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平，而另外一些較為貧困的地區(qū)有的甚至還在溫飽線上徘徊。在這樣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展背景之下，“全國(guó)一盤棋”似的來制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)顯然難以滿足兩個(gè)極端之下的農(nóng)村低保保障要求。由此來看，各省負(fù)責(zé)制定和實(shí)施自己區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村低保政策顯然是一個(gè)較好的選擇。

如果再進(jìn)行深入地分析，可以發(fā)現(xiàn)，與全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r類似，各省內(nèi)部縣與縣，甚至鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有著明顯的差異。這樣的差異導(dǎo)致了區(qū)域因素在農(nóng)村低保政策中的重要位置，同時(shí)也使得低保政策的“出資人”再次下移至縣、鄉(xiāng)甚至是村集體。傳統(tǒng)體制下地方強(qiáng)而中央弱，地方政府把主要精力和資源放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上面。[1]難以將精力從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展上來的。從這個(gè)意義上來講，作為農(nóng)村低保政策的重要執(zhí)行者，基層政府普遍是沒有動(dòng)力在其中投入大量資源的。

三、“保障誰”：權(quán)力的滲透與低保對(duì)象的異化

農(nóng)村低保在實(shí)際運(yùn)行中還需要解決一個(gè)對(duì)象瞄準(zhǔn)的問題，即農(nóng)村低保是不是真正能夠保障那些最需要低保的人群。而在低保對(duì)象的確定上，主要是通過農(nóng)民申請(qǐng)，小組評(píng)選，村集體評(píng)選和公示，鄉(xiāng)批準(zhǔn)和公示，縣級(jí)批準(zhǔn)和公示等一系列的程序來完成的。其中最為重要的環(huán)節(jié)在于村集體的確認(rèn)。也就是說，農(nóng)村低保能否真正實(shí)現(xiàn)它的保障目標(biāo)，最為重要的在于村集體能否篩選出那些最需要低保的人群。

在深入鄉(xiāng)村的調(diào)研中，往往能夠聽到農(nóng)民話語中對(duì)于低保分配的不滿甚至是批評(píng)?！按謇锏捅６冀o了那些跟村長(zhǎng)關(guān)系近的人，有的人家里不困難，還能拿到低保，有的家里都過不下去了，還拿不到一個(gè)低保的名額?！薄吧厦嬗腥?，拿低保很容易，像我們這些沒權(quán)沒錢的，求著村長(zhǎng)，也不一定拿的到?！薄吧洗未謇镞x村長(zhǎng)，有人說我選他就解決低保的問題。結(jié)果他當(dāng)上就不認(rèn)賬了，到還沒給我解決?！?/p>

以上現(xiàn)象反映的是農(nóng)村低保政策在村集體的層面是如何被權(quán)力滲透并出現(xiàn)異化的。作為村集體的實(shí)際掌權(quán)人，村主任在低保確認(rèn)上擁有著絕對(duì)的權(quán)威。在低保對(duì)象的篩選上，村主任可能會(huì)將低保名額贈(zèng)送給那些與自己較為親密的“關(guān)系戶”，從而在鄉(xiāng)村社會(huì)構(gòu)建起自己的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。從這個(gè)意義上來講，此時(shí)的農(nóng)村低保已經(jīng)異化為一種工具和象征符號(hào)。同時(shí)由于我國(guó)村民自治發(fā)育程度不完善，造成農(nóng)村低保名額已經(jīng)異化為了一種權(quán)力之間的交易資源。低保名額作為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的一項(xiàng)重要的資源。被選舉人通過承諾在掌握村莊權(quán)力之后將低保名額分配給選舉人，以獲得選舉人的投票權(quán)。鄉(xiāng)村社會(huì)民主選舉的初衷已經(jīng)完全異化為一種短期的權(quán)力交換。由于低保名額數(shù)量上的限制，這種“背書”顯然是不能完全實(shí)現(xiàn)的。而那些真正貧困的家庭，往往在這樣一種權(quán)力交易的游戲中成為“犧牲品”。

農(nóng)村低保的異化以及這樣一種循環(huán)體系的形成，還與目前的鄉(xiāng)村社會(huì)失范有著密切的關(guān)系。從一般的認(rèn)識(shí)和邏輯來思考，低保作為一種貧困的符號(hào)，并不值得人人去爭(zhēng)取，家庭收入較高的家庭對(duì)于低保理應(yīng)毫不在意的。農(nóng)民所看重的，是它的背后所代表的一種資源獲取的能力。在目前鄉(xiāng)村社會(huì)失范的狀態(tài)下，伴隨著鄉(xiāng)村社會(huì)價(jià)值觀的扭曲，人們對(duì)于貨幣的追求不僅是片面的，更是“純粹”的。也就是說，只要能獲得貨幣收入，其手段并不重要。從這個(gè)意義上來講，目前的村莊生態(tài)的惡劣以及價(jià)值體系的混亂在農(nóng)村低保上顯露無遺。

注釋：

[1]溫鐵軍：我們到底要什么[M].北京：華夏出版社.2004年版第5頁。

參考文獻(xiàn)：

[1]崔義中.趙可嘉.完善我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的若干思考 [J].中州學(xué)刊，2010(2) .

[2]顧文靜.中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度研究述評(píng)[J].前沿，2010(5)

[3]李忠林，崔樹義.我國(guó)農(nóng)村低保的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策[J].東岳論叢，2009(8).

作者簡(jiǎn)介：彭玉玲，女，（1976—），河南省汝州市人，哲學(xué)與公共管理學(xué)院，社會(huì)保障專業(yè)碩士研究生。