關(guān)于加強(qiáng)民生檔案資源整合的思考

整合民生檔案資源就是通過檔案部門和相關(guān)職能部門之間的合作和協(xié)調(diào)，對分散的、孤立的、封閉的、和百姓生活息息相關(guān)的民生檔案信息資源進(jìn)行人為地控制和規(guī)范化管理，從而實(shí)現(xiàn)檔案信息資源的充分利用和最大增值，更好地實(shí)現(xiàn)民生檔案信息資源的社會共享。近年來，各級各地檔案部門在探索民生檔案資源整合的方式途徑上取得了一些經(jīng)驗(yàn)和成效，但在整合的過程中也不同程度地遇到了一些困難和問題，如何推進(jìn)和加強(qiáng)民生檔案資源整合，更好地服務(wù)民生，已成為檔案部門需著力思考的重要課題。

一、民生檔案的形成特點(diǎn)

民生檔案是國家機(jī)構(gòu)、社會組織或個(gè)人在其活動中直接形成的與公眾利益緊密相關(guān)的歷史記錄，是維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的原始憑證，是老百姓最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)利益問題在檔案工作中的直接體現(xiàn)。從民生檔案的形成和利用看，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是種類繁多，涉及面廣。民生檔案存在于經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化等各個(gè)領(lǐng)域，產(chǎn)生于勞動、人事、民政、房地產(chǎn)、教育、衛(wèi)生等眾多涉民部門。按照黨的十七大報(bào)告提出的“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的民生工作目標(biāo)，可以分為教育類、就業(yè)類、收入分配類、社會保障類、醫(yī)療衛(wèi)生類、涉農(nóng)類、維護(hù)社會穩(wěn)定類等，各類又包含了更多具體的民生檔案，可以說數(shù)量龐大，涉及的人員、人數(shù)廣泛。二是主體多樣，管理分散。民生檔案多產(chǎn)生于涉民單位的職能科室或業(yè)務(wù)部門，分散保存在不同單位，往往是多頭管理，各自為政。以人力和社會保障局為例，有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)人員保險(xiǎn)、勞動仲裁、小額扶助貸款、職稱、調(diào)配、工資等十幾種專業(yè)檔案資料，分別以資料的形式散存于20多個(gè)科室。這種狀況不利于檔案的集中統(tǒng)一管理，也給群眾查閱帶來不便。三是查詢率高，社會效益好。隨著國家關(guān)注民生的政策不斷推出，人民群眾對民生檔案的查閱需求越來越大，民生檔案的查詢率越來越高，檔案館、室和有關(guān)部門保存的大量民生檔案已經(jīng)成為破解社會矛盾、調(diào)解民間糾紛、保障人民群眾合法利益的重要憑證。以漯河市檔案館為例，通過對館藏知青、招工、學(xué)籍等民生檔案進(jìn)行資源整合，優(yōu)先進(jìn)行數(shù)字化，建立了民生檔案專題數(shù)據(jù)庫。近三年，共接待查檔者3230人次、利用檔案7982卷次，其中公民個(gè)人利用檔案達(dá)到了2360人次、4827卷次，占總利用人次的73.1%。在為老百姓辦理退休、社保等涉及個(gè)人切身利益等方面取得了良好的社會效益，贏得了人民群眾的廣泛好評。由此可見，民生檔案資源建設(shè)，對促進(jìn)改革、發(fā)展穩(wěn)定、保障民生、改善民生所發(fā)揮的積極作用日益凸顯。

二、民生檔案資源整合面臨的困難

（一）檔案法規(guī)的限制和規(guī)定使得民生檔案保管有所分散

《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》將檔案館分為各級國家檔案館、部門檔案館、企事業(yè)單位檔案館三類，將“各級國家檔案館”細(xì)分為綜合檔案館和專業(yè)檔案館。機(jī)構(gòu)是管理體制的依托，機(jī)構(gòu)形式?jīng)Q定著管理職責(zé)。檔案館的“分類”設(shè)立，決定了民生檔案的部門所有和分散保管，從根本上造成了綜合檔案館館藏結(jié)構(gòu)先天不足的相對單一局面。

（二）民生檔案管理不到位，失范現(xiàn)象嚴(yán)重

由于民生檔案出現(xiàn)的時(shí)間比較晚，尚缺乏統(tǒng)一的管理制度，民生檔案管理明顯呈現(xiàn)出隨意、松散的現(xiàn)象，再加上缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制，其管理失范現(xiàn)象甚是嚴(yán)重，這在一定程度上制約著民生檔案的有效整合。目前國家尚未出臺關(guān)于民生檔案工作問題的規(guī)范性文件和法律規(guī)章，對于民生檔案的內(nèi)容、建檔標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式、歸檔范圍、保管期限、管理方式等都沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)政府和檔案部門的隨意性大、主觀性強(qiáng)，加上所涉部門之間存在著條塊分割和各自為政的現(xiàn)實(shí)情況，民生檔案工作勢必會出現(xiàn)不規(guī)范現(xiàn)象，進(jìn)而影響民生檔案檔案信息資源的整合和共享，不便于檢索和查找，嚴(yán)重影響民生檔案的利用效果。

（三）民生檔案資源能帶來利益也是整合困難的重要原因

隨著社會的進(jìn)步，尤其是當(dāng)前強(qiáng)調(diào)以人為本，構(gòu)建和諧社會這一科學(xué)發(fā)展觀的提出，人們越來越重視自身權(quán)益的維護(hù)，社會對民生檔案資源的需求越來越大，擁有此類檔案資源就有滿足社會需求的資本，就能帶來意想不到的利益。不少民生檔案如房地產(chǎn)檔案、社會保險(xiǎn)檔案、勞動再就業(yè)檔案、婚姻登記檔案能帶來部分收益，因此相關(guān)部門就想自行管理不愿移交。

三、推進(jìn)民生檔案資源整合的策略

（一）建立健全民生檔案管理法規(guī)體系，形成齊抓共管的良性機(jī)制

鑒于民生來源不同的行業(yè)和部門，種類繁多、內(nèi)容豐富，檔案行政管理部門要會同有關(guān)主管部門共同研究，聯(lián)合制定涉及民生檔案的法律法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范民生檔案的歸檔和移交制度，依法推進(jìn)民生檔案的管理工作。同時(shí)，對于民生檔案主題多樣、管理分散的問題，檔案行政管理部門既要積極爭取黨委、政府的重視和支持，把民生檔案工作列入黨委和政府議事日程，又要加強(qiáng)與勞動、人事、民政、教育、衛(wèi)生等涉民主管部門的協(xié)作，聯(lián)手推動各領(lǐng)域的民生檔案工作，還要切實(shí)加強(qiáng)對民生檔案的監(jiān)督、指導(dǎo)，建立民生檔案工作年度檢查制度，形成一個(gè)黨委與政府領(lǐng)導(dǎo)、涉民主管部門各負(fù)其責(zé)、檔案部門依法監(jiān)管的合力推進(jìn)民生檔案工作的良性機(jī)制。

（二）強(qiáng)化收集制度，構(gòu)建多元化民生檔案資源體系

綜合檔案館應(yīng)在收集保存民生檔案資源方面發(fā)揮主渠道作用，及時(shí)調(diào)整民生檔案收集范圍，深入相關(guān)行業(yè)和部門對民生檔案信息資源的分布情況、歸屬與流向、信息用戶需求等特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查摸底、分析研究，具體界定各行業(yè)和部門形成的民生檔案種類和范圍，制定出科學(xué)合理的實(shí)施計(jì)劃。對專業(yè)強(qiáng)、利用率高，受各種因素制約難以按時(shí)移交進(jìn)館的民生檔案，可通過目錄移交、電子文件接收、全文數(shù)字化等方式，實(shí)現(xiàn)民生檔案信息數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一管理。通過檔案實(shí)體和信息數(shù)據(jù)兩種方式的整合，改變民生檔案的分散狀態(tài)，最大限度地實(shí)現(xiàn)民生檔案信息資源的社會共享。

（三） 加快推進(jìn)民生檔案信息化建設(shè)

綜合檔案館可以利用計(jì)算機(jī)技術(shù)、電子信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及時(shí)對涉及民生的各類檔案進(jìn)行優(yōu)先數(shù)字化，建立專題數(shù)據(jù)庫，在不打亂原有檔案館藏體系的基礎(chǔ)上，把分散管理、多處存放的與群眾利益密切相關(guān)檔案進(jìn)行重新審定，編寫專題目錄，逐步建立起各類民生檔案數(shù)據(jù)庫群，再將有關(guān)的數(shù)據(jù)庫按照某種關(guān)聯(lián)進(jìn)行不同數(shù)據(jù)庫的整體整合，并通過內(nèi)部信息網(wǎng)絡(luò)平臺實(shí)現(xiàn)民生檔案信息資源共享，既可豐富檔案資源，又能完善服務(wù)功能，極大地方便群眾的查閱利用。同時(shí)充分利用檔案信息化平臺，擴(kuò)大民生檔案服務(wù)的時(shí)空范圍，通過檔案網(wǎng)站開設(shè)民生檔案查閱窗口、網(wǎng)頁，或者增設(shè)民生檔案檢索模塊，為群眾查閱民生檔案資源提供更加便捷的遠(yuǎn)程服務(wù)。

（作者單位：漯河市檔案館）