縣委書記“高配”的由來及反思

縣委書記“高配”是為了促進縣域經濟的發(fā)展，克服“市管縣”的弊端，朝著“省管縣”方向而進行的小制度調適。這種調適在浙江等省份是在普遍財政激勵的基礎上，對核心領導的特殊政治激勵。它通過強化現(xiàn)有的書記制政體來克服不同意見的阻礙，實現(xiàn)超常規(guī)的經濟發(fā)展。政治發(fā)展也是一件超常規(guī)的作業(yè)，而且財政激勵基本不起作用，因此“高配”這種政治激勵仍然不失為一種有效辦法?！案吲洹钡挠行詠碓从谝欢ǔ潭鹊南∪毙裕肴〉锚剟罡母锏某尚?，不宜將“高配”做法普遍化。

為了調動地方和基層發(fā)展的積極性，組織部門近年來采取了地方一把手“調配”的辦法，譬如說，省級地方一把手由副總理級官員擔任，廳級地方一把手由副?。ú浚┘壒賳T擔任，處級地方一把手由副廳級官員擔任，科級地方一把手由副縣（處）級官員擔任。于是，全國各地出現(xiàn)了大大小小的政治明星，其中，“高配”的縣委書記引發(fā)了較多的關注。一方面是因為縣域成為當前改革與發(fā)展的焦點，另一方面是因為這些調配的縣委書記數(shù)量多，前途好，而且敢想敢干。還有一個原因可能是因為李源潮在江蘇主政期間，就將一批縣（市）委書記“高配”成副廳級，譬如說邳州市、新沂市、灌云縣、漣水縣、沭陽縣等。近年來，各地紛紛效仿這種做法。

在地方行政級別不變的情況下，拔高一把手的行政級別，改變地方的權力結構和治理過程，這是對正式制度的一種沖擊。通過非正式方式（小制度）改變正式制度（大制度）的運行，是各國治理實踐中常見的現(xiàn)象，通常是為了應對非常規(guī)的問題，并產生非常規(guī)的效果。這種改變有時是對正式制度的補充，有時是對正式制度的侵蝕，甚至替代。其效果的好壞需要根據(jù)短期和長期的治理目標，結合當時、當?shù)氐木唧w情況，加以評估。

縣域經濟發(fā)展與縱向體制矛盾：“高配”的背景

中國縱向治理體制比較固定的是中央、省、縣三級，在中央與省之間、省與縣之間常常有不那么固定的體制，有時是一級政府，有時是派出機構。中國的地級行政區(qū)始于東漢，它不如縣制那樣穩(wěn)定，有時虛有時實。新中國成立之初，在省與縣之間建立了地級派出機構，雖沒有憲法地位，卻是實際上的一級政府；也實行過市管縣體制，其出發(fā)點是保證城市生存，尤其是保證大城市的蔬菜、副食品供應。到1958年年底，幾乎所有的直轄市、省會、大城市都實行了市管縣體制。1959年，全國人大常委會通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，指出實行市管縣體制是“為了適應我國社會主義建設事業(yè)的迅速發(fā)展，特別是去年以來工農業(yè)生產的‘大躍進’和農村人民公社化，密切城市和農村的結合，促進工農業(yè)的相互支援，便于勞動力的調配”。上世紀60年代初經濟困難時期，市領導縣體制進入低潮。1965年年底僅剩25個市領導78個縣、1個自治縣。70年代后，市領導縣體制又逐漸復蘇。至1981年年底，共有57個市領導147個縣、自治縣。

改革開放后，市管縣體制得到了推廣，1982年，中共中央向全國發(fā)出了改革地區(qū)體制、實行市管縣體制的指示。到1994年年底，除海南省外，大陸各省自治區(qū)、直轄市都試行了市管縣體制，共有196個市領導或代管783個縣（自治縣、旗、特區(qū)），代管240個縣級市。這次改革的出發(fā)點是促進經濟發(fā)展，發(fā)揮中心城市的作用，通過城市帶動鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。撤地建市的結果就讓省與縣之間有了具有憲法地位的一級政府。

然而，市管縣體制并沒有達到預期的目的，除少數(shù)大城市外，很多城市不具備對周邊地區(qū)形成經濟上的帶動功能，沒有發(fā)揮促進區(qū)域經濟一體化發(fā)展的作用。而且，很多市管縣體制形成了反向吸納功能，為了城市的生存與發(fā)展，過多地汲取了縣里農村的資源，而城市的發(fā)展成果又沒有有效地流向農村。發(fā)展程度較差的城市常常只顧自己的發(fā)展，從下面“抽血”來發(fā)展市區(qū)經濟，無法扶持縣域經濟，使得區(qū)域經濟發(fā)展失衡。有的市縣產生了嚴重的利益互爭的情況，總體上縣處于比較弱勢的地位。

其實，市管縣體制也符合某種非均衡發(fā)展的規(guī)律。經濟比較貧困的時期，通常是將資源集中到一個相對有利的地區(qū)，實現(xiàn)規(guī)模效益，如果資源在縣或市的集中沒有效率上的差別時，市管縣體制就存在問題，一是在市集中人為地多了一級行政成本，二是經濟越發(fā)達，縣一級資源利用效率就會越高，縣就越有與市脫鉤的積極性。

浙江省的綜合分成：普遍的財政激勵

縣委書記“高配”在浙江省有較多的經驗，它是“省管縣”經驗的組成部分。現(xiàn)在講“省管縣”，大都認為是對市管縣體制的改革，在浙江，省管縣是當年沒有跟風搞市管縣改革的結果。這是很有意思的一個現(xiàn)象，有時候，恰恰是不改革取得了比較好的結果。

浙江省為什么不改呢？最初也沒有過多地考慮哪一個更有利于經濟發(fā)展，而是更多地考慮兩個因素：一是全國搞市管縣改革時，浙江30多個較發(fā)達縣（市）的財政收入占到全省財政收入的70%，它們沒有與市合并的積極性；二是浙江省比較小，省直接管理縣沒有像其他省份因為管理幅度過大而產生過高的行政成本。

省管縣的活力是因為一次財政困境而被激發(fā)出來的。1993年，浙江省直機關和縣直機關都發(fā)不出工資，時任財政廳廳長翁禮華被逼無奈，只有想出刺激財政收入的新辦法，即財政增收與獎勵、補助掛鉤。對于發(fā)達縣（市）來說，從上繳省里20個百分點中，拿出1個百分點作獎金，3個百分點補助技改貼息，過億元之后，每超過3000萬元，獎勵20萬元。對于貧困縣（市）來說，財政每增長1個百分點，就補助0.5個百分點，每增長100萬元，就獎勵5萬元。獎金的分配是明確的，財政稅收干部為1%，縣市“四大班子”的正職為3%，副職為2%～2.5%。

拿人民的稅收在領導干部之間來分成，缺乏法律和文件依據(jù)，但它實施的結果達到了預期目標，得到了中央的支持。先是中央政策研究室的有關同志加以肯定，然后是全國人大常委會專門為浙江發(fā)了簡報，認為浙江的做法很好，其經驗值得總結。當然，也有反對的，尤其是地級市領導，他們希望像其他省份一樣，實行市管縣，把市做大做強。但嘗到甜頭的縣堅決反對，縣的意見得到了省里的支持。用財政激勵帶動經濟發(fā)展，牽一發(fā)而動全身?？h領導在促進經濟發(fā)展過程中需要更大的自主權，省里走了第一步，就得走第二步，那就是實行“強縣擴權”。1992年，浙江對13個經濟強縣進行擴權，為了“接軌浦東”，給一些縣下放了基本建設等4個方面的審批權，增加了縣里的一點活力和自主權。1997年，浙江又在蕭山和余杭兩個縣級市擴大了11個方面的管理權限，擴權效果比較明顯。據(jù)統(tǒng)計，蕭山自1997年以來的經濟增長中，至少有2個百分點歸功于擴權。2002年，浙江省把313項本該屬于地級市經濟管理權限下放給20個縣，涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面。即除國家法律和法規(guī)有明文規(guī)定的外，須經市里審批或由市里管理的，由擴權縣市自行審批或管理；須經市里審核或報省里審批的，由擴權縣直接報省審批，報市備案。從這時起，才有真正意義上的“省管縣”之說。

“高配”的出臺：特殊的政治激勵

財政激勵具有普遍性的效果，畢竟大多數(shù)地方和基層干部沒有更多的升遷機會，但是對于某些干部來說，其邊際效用是遞減的。尤其是那些升遷偏好更為強烈的干部，雖然有事業(yè)心，很想把一個地方搞起來，但縣畢竟是個處級單位，在這個地方干久了，即使政績斐然，到了年齡也很難上去了。因此，很多縣領導在任上干不了幾年，就調走了。讓那些能力強的干部在縣級崗位上多干幾年是一件比較困難的事情。

于是，省里面就開始在行政級別上做文章。仍然是浙江省先行先試，李源潮在江蘇省當省委書記時的“高配”經驗被廣泛學習。最初的實驗產生了很大的激勵作用。如果說財政激勵只產生了一般的經濟發(fā)展效果，那么級別激勵則產生了改革效果。一些難以突破的改革困難比較容易被“高配者”突破，因為這些人感到必須拿出東西證明這種“高配”是合適的?！案吲洹背藢€人的激勵外，對于那些想干事的人，到省里辦事會方便一些。以前，縣委書記在縣里面能夠“呼風喚雨”，但一到省城或中央，才知道官有多小。他們要辦成一件事，常常需要一次次地“跑部進省”。副廳級書記到省里面辦事有時會方便一些。有人認為，“高配”會增加書記在班子中的權威，可能有所夸大，因為縣委書記即使不“高配”，也不影響他在縣里“老大”的地位和權威。也許“高配”書記為了更好地表現(xiàn)，會做更多的事，看起來好像是權威更大了一些。

除了給那些做出成績的縣委書記進行獎賞外，“高配”的另一種方式是空降。省里如果認為某個縣非常重要，或者說想鍛煉一下年輕人，就會從省里空降一位高級別的縣委書記。譬如說，海南將團省委書記空降到瓊中擔任縣委書記。這個是干部任用中的常見現(xiàn)象。

“高配”之所以能產生激勵作用，與中國“官本位”傳統(tǒng)有密切的關聯(lián)。官升一級，待遇是有所提升，但擺到桌面上的工資和待遇并不高。但“官位”本身具有強大的吸引力，通過高配的方式滿足官員的升遷需求，是能夠產生強大的激勵效果的。

縣域政治發(fā)展：“高配”仍然有效嗎

無論是擴權，還是“高配”，到目前為止，都是在大制度沒有變化的前提下進行小制度調適。所謂大制度，也就是正式制度，在中國有兩種。第一種是法屬制度，也就是國家憲法和法律規(guī)定的制度，在縱向上，是中央—省—縣行政管轄制度，在橫向上則是以人民代表大會為中心的制度。第二種是黨屬制度，也就是黨的權威性文件規(guī)定的制度，在縱向上是各級黨委垂直領導的制度，在橫向上則是以黨委為中心的制度。黨屬制度與法屬制度在歷史的邏輯上是統(tǒng)一的，黨屬制度是過渡性的，其目的是為了逐步實現(xiàn)法屬制度的各種功能。但在共時的邏輯上二者是有沖突的，兩個最高權力中心不能同時存在，在現(xiàn)實中，法屬的權力中心讓位于黨屬的權力中心。在很多縣人大常委會主任的眼睛里，書記是老大，人大不能給書記添亂。

在一些研究者眼里，中國的正式制度只是法屬制度，而黨屬制度不在正式制度之列。其實這是誤解，黨屬制度也是有正式文件依據(jù)的，只是這種文件的地位沒有憲法和法律高而已。

黨屬制度是一種集體領導制度，但在現(xiàn)實中它更多地表現(xiàn)為書記領導制度。與黨委領導相比，書記領導顯然是在現(xiàn)實中黨委領導的一種變型。這種書記制政體在改革開放時期存活了下來，在某種程度上是超常規(guī)發(fā)展的需要。這種發(fā)展常常依賴于領導者個人的遠見和魄力。在當前的發(fā)展階段，需要縣級政府具備超常規(guī)的戰(zhàn)斗力。大多數(shù)縣是城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農業(yè)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的不同元素最直接交匯的地方，這個地方真正體現(xiàn)了中國的國情，它的變革也就意味著中國的變革。縣委書記作為縣級政權的核心人物，其地位不同于普通處級公務員，一般很少有從副處級崗位上提拔的，他們一般都有多年正處級和多崗位履職的經歷。中國的一個縣相當于很多小國家，而且中國的縣很多，無論中央和省，都難以管得過來，其實質性的自治權力和在改革中的作用都需要縣委書記具有很強的統(tǒng)籌全局、協(xié)調各方和開拓創(chuàng)新的能力。然而，這種能力難以通過大制度供給出來。從這個意義上說，“高配”的小制度創(chuàng)新補救了大制度的缺陷。如果“高配”普遍化之后，那就構成了大制度的重要組成部分。普遍的省管縣之后，縣領導的級別也就普遍地提高了。

縣委書記級別一旦普遍地提高，少數(shù)“高配”變成了多數(shù)“適配”，其激勵效果也許就體現(xiàn)不出來了。因此，如果需要某些縣在改革上大膽地試，大膽地闖，那么，保持“高配”作為改革獎賞的稀缺性是必要的，也就是說，不要急于讓小制度創(chuàng)新變成大制度創(chuàng)新。

過去的“高配”主要用于激勵經濟發(fā)展，這種激勵目標還會保持比較長的時間。但隨著經濟非均衡發(fā)展所帶來的社會矛盾的加劇，政治發(fā)展在縣一級變得越來越重要?？h委書記推動政治發(fā)展的動力何來？經濟激勵在政府之間、官員之間做加法，而政治激勵則是它們之間做減法。前者是你有我也有，后者則是你有我則無。更重要的是，在縣一級促進政治發(fā)展，意味著縣委書記的自我革命。如果只有經濟發(fā)展的目標，“高配”對現(xiàn)有的書記制政體起著強化的作用。如果在中國的下一波發(fā)展中，政治發(fā)展被擺到重要位置，那么就意味著對書記制政體本身進行比較大的改革。即使不“高配”，縣委書記也是“土皇帝”，其意見和決策在縣里面極少有人反對。很多書記為了數(shù)字上的發(fā)展，誘發(fā)和積累了很多矛盾和問題?？h委書記本來就容易獨斷專行，“高配”只會強化，不會弱化這種風格。獨斷專行可以濟一時之需，譬如說為實現(xiàn)某個階段的經濟轉軌，但不能成為常態(tài)。如果用“高配”來激勵政治發(fā)展，那么就是要用通過書記的短期專斷，實現(xiàn)大制度的創(chuàng)新，也就是要調動法屬制度下政治角色的積極性，將法屬制度背后的政治承諾逐步變成現(xiàn)實，從而將這種獨斷變成歷史。

有的縣在不經意間嘗試著兩種大制度之間的對接和過渡。廣東有位縣委書記嘗試運用法屬制度解決干部監(jiān)督問題。他認為不應該繞開法屬制度來引入不規(guī)范的民主測評。根據(jù)國家的憲法，對干部監(jiān)督負首要責任的應該是人民代表大會。于是他把干部測評交給了縣人大常委會，讓人大代表尤其是人大常委定期給干部打分，根據(jù)打分結果來考慮干部的獎懲與任免。盡管大權仍然在縣委和縣委書記手中，但人大的實質性作用體現(xiàn)出來了。由于這種創(chuàng)新難以帶來顯著的GDP增長，因而也難以得到上級的重視。如果能夠進行一些配套的改革，在給經濟發(fā)展帶來消極影響的前提下，有效地化解積累的社會和政治問題，那么它遲早會得到應有的重視。由于政治發(fā)展的成效只有多年之后才能有大的顯現(xiàn)，因此需要改革者在任上呆比較長的時間。

“高配”可能仍然是激勵縣委書記促進政治發(fā)展的一個有效辦法。不過，無論是財政獎金，還是級別“高配”，都是激發(fā)人追求金錢和權力的世俗激勵。與經濟發(fā)展比較起來，政治發(fā)展需要更多的道德激勵，這個在改革開放中流失的東西需要逐步地找回來。

（作者系武漢大學政治與公共管理學院教授、博士生導師）