養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移管理問(wèn)題的研究

摘要：社會(huì)保險(xiǎn)是一個(gè)國(guó)家的基本福利制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)又是社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的重中之重，本文主要就養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移管理問(wèn)題做出一些研究和探討。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系 跨省轉(zhuǎn)移

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)人越來(lái)越重視自身福利建設(shè)，近年來(lái)頻發(fā)的“退保潮”和“十七大”提出的建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，都將社會(huì)保障推向了輿論的焦點(diǎn)。

1 養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移管理問(wèn)題的研究意義

1.1 探索農(nóng)民工退保原因，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率 養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌之所以近年來(lái)廣受社會(huì)的關(guān)注，從表面看，是因?yàn)榻陙?lái)頻頻出現(xiàn)的農(nóng)民工“退保潮”問(wèn)題，尤以廣東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)為甚。而農(nóng)民工退保的直接原因是他們繳存的養(yǎng)老保險(xiǎn)不能隨身轉(zhuǎn)移，這直接影響了他們的參保熱情。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法異地轉(zhuǎn)移接續(xù)，農(nóng)民工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總體參保率僅為15%[1]。

1.2 依據(jù)“蒂布特選擇”，對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生正面影響 “蒂布特模型”是地方公共產(chǎn)品供給模型，跨區(qū)域流動(dòng)的勞動(dòng)者具有消費(fèi)者和投票者的雙重身份，發(fā)達(dá)地區(qū)及欠發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老金待遇及養(yǎng)老設(shè)施的配置等資源的差異比較大，這些信息能夠?yàn)槿藗兯私?，在戶籍制度放開(kāi)和養(yǎng)老金可轉(zhuǎn)移的條件下，勞動(dòng)者能做出最優(yōu)的“蒂布特選擇”，即會(huì)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件允許的情況下選擇養(yǎng)老待遇較好的地區(qū)居留并度過(guò)晚年。

根據(jù)上述分析，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)達(dá)的東南部地區(qū)可以吸引到優(yōu)秀的人才，并可以因此獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累，而養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有待發(fā)展的中西部地區(qū)，可以緩解養(yǎng)老金支出壓力，集中資源發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)的流動(dòng)在地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)資源全國(guó)性優(yōu)化配置和全體國(guó)民福利的改善。

2 養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移的管理問(wèn)題解析

2.1 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化使養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移運(yùn)行不暢 中國(guó)建立施行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度不過(guò)二十余年，政策的多變和不健全使得我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度在地區(qū)管理和適用人群中都產(chǎn)生了很多問(wèn)題，尤以制度碎片化為甚。在適用人群上，我國(guó)目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上有三種類型；城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休制度和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相互之間互不干涉。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，將成為阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移乃至制約養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的最重要的原因。

在實(shí)施地域上，各地社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)計(jì)算口徑不一，財(cái)政年度和社保年度不便接口，這兩種模式相互之間的轉(zhuǎn)移程序要繁瑣許多，所牽涉的轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)中的繳費(fèi)額調(diào)整和補(bǔ)繳、清算都相當(dāng)不便。

2.2 地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡使養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移面臨財(cái)政壓力 按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào))的規(guī)定，以本人各年度繳費(fèi)工資、繳費(fèi)年限和待遇領(lǐng)取地對(duì)應(yīng)的各年度在崗職工平均工資計(jì)算其基本養(yǎng)老金。此條規(guī)定直接導(dǎo)致流動(dòng)就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)后，其所享受到的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平提高；反之，對(duì)于那些從東南部高收入地區(qū)回到戶籍所在地養(yǎng)老的農(nóng)民工而言，則意味著在繳納了較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用以后，事實(shí)卻領(lǐng)取了較低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金，他們實(shí)際受到的待遇縮水了。

2.3 各地檔案及賬目管理差異化使養(yǎng)老險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移手續(xù)繁瑣成本偏高 筆者工作中處理過(guò)部分養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移工作，涉及山東、湖北、陜西和河南四省，發(fā)現(xiàn)每個(gè)省的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移單據(jù)在顏色、規(guī)格、內(nèi)容方面都有不同程度的差別，給參保人的填寫(xiě)和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的辦理都造成了諸多不便，甚至造成經(jīng)濟(jì)上的損失。

在跨省轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，各種的單據(jù)憑證的轉(zhuǎn)移更換必不可少。轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)間的聯(lián)絡(luò)、文件單據(jù)的郵寄、資金的匯兌都會(huì)因此產(chǎn)生費(fèi)用，這些費(fèi)用由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支付，同時(shí)上報(bào)日常經(jīng)費(fèi)，納入財(cái)政支出，形成政府開(kāi)支和管理成本。上述僅是正常養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移的費(fèi)用，再加上隱性的消耗和一定的錯(cuò)誤率，政府財(cái)政的壓力不容樂(lè)觀。

3 養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移管理的影響因素分析

3.1 城鄉(xiāng)二元模式的遺留 我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式，長(zhǎng)久以來(lái)的城鄉(xiāng)割裂使得城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式存在很大的差異。城市依靠城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和國(guó)家公職人員離退休制度二十余年的制度發(fā)展，基本形成了比較穩(wěn)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，保障了大部分城鎮(zhèn)人員退休后的養(yǎng)老生活。而廣大的農(nóng)村長(zhǎng)期缺乏制度化的養(yǎng)老保險(xiǎn)，單純依靠家庭和個(gè)人保障，從2009年試點(diǎn)的“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”制度雖然取得了很快的發(fā)展速度，但沒(méi)有與城市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接軌的思路，依然是城鄉(xiāng)割裂、分野明晰。不僅不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，更加有礙于全國(guó)統(tǒng)籌和全民保障。

3.2 各地政府自身利益的考慮

3.2.1 地方財(cái)政希望保留既得利益。中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分，地方政府有一定的社會(huì)保障收費(fèi)權(quán)利，可以對(duì)統(tǒng)籌內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)行一定的處置，表現(xiàn)為《暫行辦法》要求的轉(zhuǎn)出養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系同時(shí)轉(zhuǎn)移單位所繳納統(tǒng)籌基金的12%，剩余則留給轉(zhuǎn)出地處理，劃歸地方財(cái)政。各地方出于自身利益考慮，當(dāng)然希望保留部分財(cái)權(quán)。

3.2.2 統(tǒng)籌層次急功近利，基礎(chǔ)不扎實(shí)。全國(guó)統(tǒng)籌一直是我國(guó)不懈奮斗的目標(biāo)，經(jīng)過(guò)近些年來(lái)的發(fā)展，各省已經(jīng)完成“名義上”的養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。但這并非“步步為營(yíng)”實(shí)現(xiàn)的，而是在上級(jí)任務(wù)命令下催生的，基礎(chǔ)非常不穩(wěn)固，有的地方甚至是省級(jí)統(tǒng)籌的名，地市統(tǒng)籌的實(shí)。這不僅沒(méi)有達(dá)到為全國(guó)統(tǒng)籌打基礎(chǔ)的作用，反而是官僚主義的豆腐渣工程。

3.3 監(jiān)管不力的隱疾 我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)不一，不僅阻礙了全國(guó)統(tǒng)籌的步伐，也對(duì)權(quán)責(zé)和服務(wù)范圍造成了影響。目前，北京、上海等15個(gè)省區(qū)市、新疆兵團(tuán)和大連、深圳、青島三個(gè)計(jì)劃單列市的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)全部由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，占全國(guó)征收地區(qū)的51.3%；安徽一省和寧波、廈門(mén)二個(gè)計(jì)劃單列市全部由稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，占全國(guó)征收地區(qū)的8.1%；河北、江蘇等15個(gè)省份則既有社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，也有稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收，占征收地區(qū)的40.6%[2]。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第五十九條就社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的問(wèn)題規(guī)定：社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)施步驟和具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。雖然有此法律依據(jù)，但依然沒(méi)有明確征收主體，各地自身又將問(wèn)題以法律的形式轉(zhuǎn)化成“法規(guī)、條例、暫行規(guī)定”。

4 養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移管理的建議

4.1 各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè) 各地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)于參保人員的基本信息和繳費(fèi)信息記錄方式不一致，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，甚至?xí)绊憛⒈Ｈ送诵莸膶徟宛B(yǎng)老金的計(jì)發(fā)。所以，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)各地盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)各種表格、單據(jù)和卡片在形式上、標(biāo)準(zhǔn)上和內(nèi)容上的統(tǒng)一，方便參保人和經(jīng)辦人辦理。與此同時(shí)還應(yīng)著力完善電子化信息化建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)各地聯(lián)網(wǎng)。要實(shí)現(xiàn)“全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，同一系統(tǒng)”。

4.2 健全完善養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌管理，為全國(guó)統(tǒng)籌打好基礎(chǔ) 我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次尚未“保質(zhì)保量”的完成省級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次較低仍是社會(huì)保險(xiǎn)體系的頑疾之一。如不扎實(shí)完成省級(jí)統(tǒng)籌的基本任務(wù)，盡量減少養(yǎng)老保險(xiǎn)在一省之內(nèi)流通的“內(nèi)耗”，“全國(guó)一盤(pán)棋”根本是紙上談兵。要想惠及百姓，實(shí)現(xiàn)真正意義上的養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，當(dāng)務(wù)之急必須是打好根基，協(xié)調(diào)人財(cái)事權(quán)，認(rèn)真落實(shí)省級(jí)統(tǒng)籌。

4.3 制定法律操作細(xì)則，明確基金運(yùn)營(yíng)管理 《社會(huì)保險(xiǎn)法》自1994年列入國(guó)家規(guī)劃，歷經(jīng)16載終于浮出水面，但是作為《憲法》和《勞動(dòng)法》的下位法，《社會(huì)保險(xiǎn)法》顯然缺乏一定的可操作性，而是綱領(lǐng)性的提出原則，由行政法規(guī)、條例完成具體實(shí)施細(xì)則，這不僅在法律效力上有所欠缺，也給“地方割據(jù)”留下隱患。具體的實(shí)施方案，還是以司法解釋或者修訂案為宜。

以基金收繳及管理為例，《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收、運(yùn)行。但是就現(xiàn)實(shí)情況而言，依據(jù)不同的條例，僅收費(fèi)上，就有社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門(mén)兩家分管，多省市也存在交叉收費(fèi)的情況；在基金的運(yùn)行方面，全國(guó)更是一盤(pán)散沙，基金分散、多頭管理的弊病數(shù)不勝數(shù)。厘清部門(mén)權(quán)責(zé)，在管理方面制定具體實(shí)施方案，細(xì)化《社會(huì)保險(xiǎn)法》，應(yīng)當(dāng)倍加重視。

4.4 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理體系，推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌 我國(guó)的城市和農(nóng)村現(xiàn)在實(shí)行不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)2009年實(shí)施以來(lái)，一直以“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”為初期目標(biāo)，城市與農(nóng)村保障水平不對(duì)等，城市保障水平高于農(nóng)村?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定農(nóng)民工回鄉(xiāng)可以將其養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，但其細(xì)節(jié)還尚未制定。筆者認(rèn)為此方面問(wèn)題應(yīng)當(dāng)先完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平逐步提高，然后再經(jīng)統(tǒng)計(jì)計(jì)算制定合理的轉(zhuǎn)移方案，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的無(wú)障礙轉(zhuǎn)移。

5 總結(jié)

自2010年1月1日起實(shí)施的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》和2011年7月1日即將實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，雖然在不同程度上解決部分養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，但是順暢合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移僅僅是治標(biāo)，所引發(fā)的管理問(wèn)題也逐漸浮出水面。地區(qū)間、階層間養(yǎng)老保險(xiǎn)“碎片化”分割才是癥結(jié)所在，治本之策依然是早日實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，惠及百姓。

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