公共管理視閾下政府文件工作效率研究

摘要：本文的目的是跳出現(xiàn)行體制下傳統(tǒng)行政視閾的束縛，探討公共管理視閾下政府文件工作的效率問題。本文由五部分組成，第一部分探討了與本文相關(guān)的基本概念，并指出必須從目標(biāo)定位、效率的客體和主體來綜合考察政府文件工作的效率問題，第二部分著重闡述了在公共管理視閾下政府文件工作目標(biāo)定位的變化；第三、四兩個(gè)部分剖析了公共管理視閾下政府文件工作效率的客體和主體；第五部分則就提高政府文件工作效率的問題提供了相關(guān)的改革思路。

關(guān)鍵詞：公共管理視閾 政府文件 工作 文件 工作效率

“效率”是政府研究和實(shí)踐的永恒主題，這是由行政資源的稀缺性決定的。只有以“行政資源取之不盡、用之不竭”為前提假設(shè)，相關(guān)的研究和實(shí)踐才可能放棄對(duì)效率的追求。文件工作是政府實(shí)施行政管理不可或缺的工具，文件工作及其效率問題對(duì)政府的運(yùn)作有直接且重要的影響，但相關(guān)研究，尤其是從公共管理視角的研究，目前尚未引起理論界的足夠重視。前人研究的關(guān)注重點(diǎn)集中在兩個(gè)方面：一是以文書學(xué)、檔案學(xué)及秘書學(xué)為專業(yè)背景的探討；二是實(shí)踐者在經(jīng)驗(yàn)層面上對(duì)如何提高政府文件工作效率所做的總結(jié)，而這兩個(gè)方面的研究缺陷主要在于無法跳出現(xiàn)行體制下傳統(tǒng)行政視閾的束縛。本文的主要目的是跳出傳統(tǒng)研究思路，從公共管理的視閾來探討政府文件工作的效率問題。

一、公共管理視閾與政府文件工作效率

1.公共管理視閾的意蘊(yùn)

公共管理視閾是相對(duì)傳統(tǒng)行政視閾而言的。傳統(tǒng)行政視閾，以政府為中心和唯一權(quán)力來源，認(rèn)為理想的行政模式是由政府自上而下實(shí)施行政統(tǒng)治。與傳統(tǒng)行政視閾相比，公共管理視閾的最大不同，體現(xiàn)在其對(duì)政府“公共性”特質(zhì)的規(guī)定上，這里的“公共性”包含三層含義：一是政府應(yīng)以公民為中心；二是政府是公民實(shí)現(xiàn)公共利益的理性工具，但不是唯一工具；三是公民對(duì)政府的運(yùn)作不僅享有知情權(quán)，還享有參與權(quán)。

2.政府文件工作效率的相關(guān)概念

社會(huì)科學(xué)中的“效率”概念，是從機(jī)械學(xué)中引入的，最初用在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，指生產(chǎn)產(chǎn)出與生產(chǎn)投入之間的比值。后來在管理學(xué)的研究中，針對(duì)非生產(chǎn)的管理工作，效率被定義為目標(biāo)達(dá)成度與資源投入量的比值，因此，對(duì)管理效率的追求可以從兩個(gè)方面著手：一是降低管理工作資源的使用量；二是提高管理工作目標(biāo)的達(dá)成度。與生產(chǎn)過程不同的是，管理過程有可能帶來與管理目標(biāo)背道而馳的結(jié)果，即出現(xiàn)效率為負(fù)的現(xiàn)象，而生產(chǎn)過程的最壞結(jié)果是產(chǎn)出為零。這意味著，如果管理工作的目標(biāo)定位是錯(cuò)的，對(duì)管理效率的追求就成了“無本之木”。

政府文件工作是指發(fā)生在政府組織中圍繞文件撰制、流轉(zhuǎn)與辦理、存儲(chǔ)、查考利用等文件生命周期所開展的工作。政府文件工作效率，即政府文件工作過程中目標(biāo)達(dá)成度與資源投入量的比值。

除必須與目標(biāo)相關(guān)外，有關(guān)政府文件工作效率的研究，還需考慮效率的客體和主體問題。政府文件工作效率的客體，即該效率概念針對(duì)的具體工作過程；只有界定清楚了效率的客體，才能在分析客體的基礎(chǔ)上，提供具有現(xiàn)實(shí)意義的效率提升建議或方案。政府文件工作效率的主體，即在該效率概念針對(duì)的具體工作過程中所耗資源的投入者，也就是效率客體的成本承擔(dān)者。

二、公共管理視閾下

與政府文件工作效率相關(guān)的目標(biāo)定位

根據(jù)政府文件工作效率的定義，目標(biāo)定位決定著政府文件工作效率的努力方向和存在意義。政府文件工作的目標(biāo)定位，首先與其在政府組織運(yùn)作中發(fā)揮的基礎(chǔ)作用有關(guān)。政府組織的正常運(yùn)作通常需要三個(gè)系統(tǒng)協(xié)同發(fā)揮作用：一是決定政府行動(dòng)目標(biāo)的決策系統(tǒng)；二是將政府的行動(dòng)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的執(zhí)行系統(tǒng)，三是為決策與執(zhí)行提供支持的信息系統(tǒng)。理論上，政府文件工作屬于信息系統(tǒng)的組成部分，可以發(fā)揮對(duì)決策與執(zhí)行提供信息支持的作用。作為信息系統(tǒng)的組成部分，政府文件工作的基本目標(biāo)是文件信息的準(zhǔn)確傳遞，即使文件編制者想要表達(dá)的信息，能被接收者（包括利用者）準(zhǔn)確理解。

傳統(tǒng)行政視閾下，政府是唯一的中心和權(quán)力來源，不同層級(jí)政府之間，政府與社會(huì)公眾之間遵循著明確且嚴(yán)格的上下等級(jí)關(guān)系。政府文件工作的目標(biāo)定位是為政府服務(wù)，尤其是上級(jí)政府。因此，在傳統(tǒng)行政視閾下，政府文件工作的核心目標(biāo)是保證自上而下的政令統(tǒng)一與暢通，即將上級(jí)的命令或要求的信息傳遞給下級(jí)，為下級(jí)的執(zhí)行活動(dòng)提供依據(jù)，并將下級(jí)的執(zhí)行信息以及請(qǐng)示信息傳遞給上級(jí)，為上級(jí)的監(jiān)督檢查或?qū)彶榕咎峁┮罁?jù)，從而使上級(jí)的命令和要求得到執(zhí)行和落實(shí)。

除核心目標(biāo)外，基于政府組織保證權(quán)威的需要，傳統(tǒng)行政視閾下政府文件工作還派生出了一個(gè)擴(kuò)展目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)信息壟斷，即將文件信息的接收者控制在一定范圍之內(nèi)，無論該文件是在流轉(zhuǎn)或辦理過程中還是處于待查考利用的狀態(tài)。

在公共管理視閾下，公民取代政府獲得了中心地位，因此，作為信息系統(tǒng)組成的政府文件工作，其核心目標(biāo)，除保證政府自上而下的政令統(tǒng)一和暢通外，還增加了一項(xiàng)內(nèi)容：為社會(huì)公眾向政府傳遞民聲，即使社會(huì)公眾的意見、建議成為政府制定政策法規(guī)的重要信息來源。

另外，公共管理視閾下政府的“公共性”特性，使文件工作的擴(kuò)展目標(biāo)由傳統(tǒng)行政視閾下的實(shí)現(xiàn)信息壟斷變成了對(duì)社會(huì)公眾知情權(quán)的保障，即使不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的信息向社會(huì)公眾公開。這意味著，文件信息的接收者不再僅限于擁有相應(yīng)權(quán)限的部門或個(gè)人，而是原則上包含全體社會(huì)公眾；這里的信息不僅包括政府頒布的政策法規(guī)，政府為社會(huì)公眾辦理具體業(yè)務(wù)事項(xiàng)的操作流程，也包括政府內(nèi)部管理的信息。

三、公共管理視閾下政府文件工作效率的客體

政府文件工作效率的客體，即政府組織中圍繞文件工作各環(huán)節(jié)而開展的具體工作過程。在傳統(tǒng)行政視閾下，基于其“以政府為中心”的理念，和“保證自上而下的政令統(tǒng)一和暢通”、“實(shí)現(xiàn)信息壟斷”的目標(biāo)定位，政府文件工作效率的客體一般被界定為：發(fā)生在政府內(nèi)部包含自上而下和自下而上兩個(gè)方向的文件工作過程，以及發(fā)生在政府與社會(huì)之間的單向度的政令輸出過程。因此，傳統(tǒng)行政視閾下的政府文件工作效率，社會(huì)公眾作為文件撰制者的文件工作過程通常不在其考察范圍之內(nèi)。與此相適應(yīng)，社會(huì)公眾提供的文件在政府文件工作中通常不受重視，而政府撰制的文件，尤其是體現(xiàn)政府權(quán)威、由專門法規(guī)規(guī)范的那一部分文件——即公文，則是傳統(tǒng)視閾下政府文件工作的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。

在公共管理視閾下，基于其“以公眾為中心”的理念，和“為社會(huì)公眾向政府傳遞民聲”、“保障社會(huì)公眾的知情權(quán)”，同時(shí)保證“政府的政令統(tǒng)一和暢通”的目標(biāo)定位，政府文件工作效率的客體，不僅包括發(fā)生在政府內(nèi)部的雙向文件工作過程，還包括發(fā)生在政府與社會(huì)之間的雙向文件工作過程——即政府自上而下的政令輸出和公共服務(wù)信息的輸出過程，和社會(huì)公眾通過書面方式實(shí)現(xiàn)政治意見輸入和接受公共服務(wù)的信息輸入過程，以及政府將除涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私以外的所有文件信息向社會(huì)公眾公開的過程。

從傳統(tǒng)行政視閾到公共管理視閾，政府文件工作效率客體的被關(guān)注情況也發(fā)生了很大變化。傳統(tǒng)行政視閾下不受重視，甚至被排除在政府文件工作效率客體范圍之外的內(nèi)容，在公共管理視閾下成為了關(guān)注重點(diǎn)。這是因?yàn)?，公共管理視閾下的政府是公民?shí)現(xiàn)公共利益的理性工具，基于政府組織自身管理的需要、發(fā)生在政府內(nèi)部的文件工作，其在重要程度自然要低于基于政府組織行使公共管理職能的需要、發(fā)生在政府與社會(huì)之間的文件工作過程。

四、公共管理視閾下政府文件工作效率的主體

政府文件工作效率的主體，即在政府文件工作過程中成本的具體承擔(dān)者。公共管理視閾下政府文件工作的效率問題，之所以相對(duì)傳統(tǒng)行政視閾更加復(fù)雜，其中重要的原因之一就是其效率主體的復(fù)雜性。傳統(tǒng)行政視閾下政府文件工作效率的主體僅限于政府組織自身，有時(shí)甚至僅限于上級(jí)政府。僅將政府組織自身或上級(jí)政府作為效率主體，政府很可能會(huì)選擇通過將文件工作過程的成本轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)公眾身上，或者上級(jí)政府將成本轉(zhuǎn)嫁到下級(jí)政府身上，以節(jié)約自身資源的投入量，從而實(shí)現(xiàn)提高政府文件工作效率的目的。

公共管理視閾下發(fā)生在政府與社會(huì)之間的文件工作過程，其效率主體除了政府以外，還應(yīng)包括社會(huì)公眾；對(duì)于發(fā)生在政府間的文件工作過程，其效率主體除了上級(jí)政府以外，還應(yīng)包括下級(jí)政府。因此，公共管理視閾下政府文件工作的效率問題，需要考慮社會(huì)公眾和下級(jí)政府在相應(yīng)工作過程中的成本負(fù)擔(dān)。

五、公共管理視閾下提高政府文件工作效率的改革

公共管理視閾下提高政府文件工作效率的改革，需沿著以下三個(gè)方面的思路進(jìn)行：一是技術(shù)操作層面；二是動(dòng)力機(jī)制層面；三是制度建設(shè)層面。

在技術(shù)操作層面，基于前文的討論，公共管理視閾下提高政府文件工作效率的改革措施應(yīng)包括：（一）根據(jù)公共管理視閾對(duì)政府文件工作的目標(biāo)定位、政府文件工作效率的客體和主體范圍的審視結(jié)果，重新進(jìn)行政府文件工作核心目標(biāo)、擴(kuò)展目標(biāo)、工作內(nèi)容和考察指標(biāo)的設(shè)定；（二）提高政府文件工作基本目標(biāo)的達(dá)成度。政府文件工作的基本目標(biāo)是保證文件信息的準(zhǔn)確傳遞，由于文件屬于書面?zhèn)鞑?，只要文件在傳遞過程中不被截留，影響準(zhǔn)確性的主要是文件接受者能否準(zhǔn)確理解文件編制者真實(shí)意思的表達(dá)。另外，又由于政府和社會(huì)公眾之間存在著知識(shí)、能力和地位上的不對(duì)稱，因此，提高政府文件工作基本目標(biāo)的達(dá)成度，應(yīng)在政府作為文件編制者時(shí)，盡可能地使文件符合社會(huì)公眾的理解力；在社會(huì)公眾作為文件編制者時(shí)，為他們提供支持性的培訓(xùn)或幫助服務(wù)。（三）降低政府文件工作的資源使用量，尤其是社會(huì)公眾的資源使用量。政府文件工作中最重要的資源投入是時(shí)間與人力成本，因此，降低政府文件工作的資源使用量，應(yīng)結(jié)合政府的公共職能審視具體文件工作的必要性及其需要經(jīng)歷的環(huán)節(jié)，通過權(quán)力下放、流程改造、組織結(jié)構(gòu)扁平化等改革措施，減少文件工作需求、簡(jiǎn)化文件流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，并使文件在政府內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的成本內(nèi)部化；應(yīng)利用現(xiàn)代通訊技術(shù)，縮短文件在各個(gè)環(huán)節(jié)之間的流轉(zhuǎn)時(shí)間。

在動(dòng)力機(jī)制層面，應(yīng)使社會(huì)公眾成為提高政府文件工作效率改革的可持續(xù)動(dòng)力，其具體措施主要包括兩個(gè)方面：（一）擯棄傳統(tǒng)行政視閾下與政府“公共性”特性不符的認(rèn)識(shí)，逐漸樹立與公共管理視閾相適應(yīng)的、“以公民為中心”的新理念，以為改革奠定思想基礎(chǔ)；（二）建立社會(huì)公眾參與和評(píng)價(jià)機(jī)制，將提高政府文件工作效率改革的重點(diǎn)放在與社會(huì)公眾直接發(fā)生聯(lián)系的三類文件工作過程上，使其成為政府內(nèi)部文件工作改革的先導(dǎo)和前提基礎(chǔ)。

在制度建設(shè)層面，應(yīng)從現(xiàn)實(shí)操作的角度，將上述兩個(gè)層面的改革變成能夠克服不對(duì)稱地位的負(fù)面影響，且具有自我實(shí)現(xiàn)能力的制度，這也是促使提高政府文件工作效率的改革能否成功的關(guān)鍵。

六、結(jié)語(yǔ)

效率是政府工作的永恒追求。政府文件工作的效率不僅與資源的消耗量有關(guān)，還與其目標(biāo)的達(dá)成度有關(guān)。公共管理視閾改變了與政府文件工作效率相關(guān)的目標(biāo)定位、擴(kuò)展了效率的客體和主體，其政府文件工作的效率問題變得更加復(fù)雜。由于資源的投入量可以無限趨近于零，作為比值的政府文件工作效率理論上可以無窮大，因此，提高政府文件工作效率的改革是一場(chǎng)沒有止境的持續(xù)運(yùn)動(dòng)。隨著中國(guó)政府治道變革的不斷深入，如何在制度層面實(shí)現(xiàn)降低資源使用量、提高目標(biāo)達(dá)成度，必將成為政府文件工作新的研究趨向和熱點(diǎn)。

本文系北京聯(lián)合大學(xué)校級(jí)科研項(xiàng)目“我國(guó)行政組織公文工作效率問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：sk201002x）的階段性成果，同時(shí)受“北京聯(lián)合大學(xué)人才強(qiáng)校計(jì)劃人才資助項(xiàng)目”資助。

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作者單位：北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院