省直管縣體制改革探析

【摘要】創(chuàng)新地方政府管理體制是深化行政管理體制改革非常重要的組成部分。實行“省直管縣”改革，推進(jìn)分權(quán)管理模式是創(chuàng)新我國省以下財政體制的重要突破口之一?！笆≈惫芸h”改革有利于我國縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)一步完善分稅制改革，對于克服市管縣現(xiàn)有弊端，簡化行政層級，提高行政效率具有很重要的實踐意義。本文分析了我國現(xiàn)今“省直管縣”改革中出現(xiàn)的一系列問題，再針對這些問題提出了相關(guān)的應(yīng)對政策，為深化我國地方政府間行政管理體制改革提出了意見和建議。

【關(guān)鍵詞】行政體制改革；省直管縣；對策建議

我國從2002年開始逐步推進(jìn)實施省直管縣體制改革。截至2008年，除了一些民族自治區(qū)不適合實行省直管縣之外，全國己經(jīng)有24個地區(qū)實施了省直管縣改革，覆蓋面超過了2/3。其中，有40%的縣市開展了省直管縣財政體制改革試點，200多個縣市開展了“強縣擴(kuò)權(quán)”的試點改革。2009年7月，國家財政部又公布了《關(guān)于省直接管理縣財政改革的意見》，進(jìn)一步明確了省直管縣改革的時間表，即要在2012年底前全國除民族自治區(qū)外的省份全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革。

一、省直管縣改革出現(xiàn)的主要問題

（1）省級政府管理任務(wù)繁重。實行省直管縣后，對省級來說，承擔(dān)的是更多的事務(wù)和責(zé)任。根據(jù)目前推進(jìn)省直管縣改革的情況和效果來看，省政府直接管理這么多的下級單位，省政府面臨著管理幅度過大的壓力，尤其是省政府各有關(guān)部門的日常性、事務(wù)性工作非常繁忙和瑣碎，管理壓力可想而知。（2）地級市政府改革發(fā)展困難較多。為了加快城市化建設(shè)，打造中心城市，不少地級市為了打造城市品牌以及提升城市的品味、影響力都是大興土木。還有不少地級市為了統(tǒng)籌全市協(xié)調(diào)發(fā)展、減小縣市之間的發(fā)展差距，從全局戰(zhàn)略和宏觀角度出發(fā)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局，有意把一些利稅大戶搬遷、安排在下屬縣市，那么省直管縣后地級市與縣市之間如何劃分利稅，這些企業(yè)又能否得到補償？隨著地級市遺留問題的增多，地級市面臨的困難也會增多。（3）地級市與縣兩級政府之間矛盾突出。第一，市縣間財權(quán)與事權(quán)關(guān)系不協(xié)調(diào)。市級事權(quán)與財權(quán)不對稱，市、縣事權(quán)、財權(quán)未能理清，市、縣的管理關(guān)系不順，是當(dāng)前省直管縣體制改革中比較突出的問題。從市的角度看，省直管縣的財政權(quán)與市級行政權(quán)存在匹配錯位，由于市縣財政的分離與管理權(quán)力的限制，在具體操作當(dāng)中直接影響到行政管理權(quán)在全市區(qū)域范圍內(nèi)的實施。從縣的角度看，實行省直管后，財力和資金全部是由省統(tǒng)一對其管理、結(jié)算和撥付，但行政體制權(quán)限如人事任免權(quán)等卻仍然歸市管，這就導(dǎo)致縣級政府要同時處理與省市兩個“婆婆”的關(guān)系，即既要跑省政府要政策、資金和項目，又要向市政府匯報工作、爭取其理解、關(guān)心和支持，從而導(dǎo)致了縣級政府的工作難度相比以往不但沒有減少反而是大大增加了。第二，市幫扶屬縣的積極性大大降低。省直管縣體制推行以后，市對縣的管理職能大大減少，不少的原有的硬性管理變成了軟性約束，缺乏實質(zhì)性的管理。第三，市縣由隸屬、合作關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩?、競爭關(guān)系。在省直管縣改革以前，由于市縣存在隸屬關(guān)系，所以是利益共同體，彼此之間更多的是互助與合作。但是省直管縣以后，市縣之間成為了各自相對獨立、彼此之間以競爭為主的關(guān)系，所以相互之間的競爭日趨明朗化、激烈化。這種競爭很容易導(dǎo)致彼此之間的惡性競爭，縣市為了自身發(fā)展會棄之于基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和高耗能、高污染、低產(chǎn)出產(chǎn)業(yè)競相發(fā)展以及小而全等問題而不顧，從而危害區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)性和社會發(fā)展的整體性。

二、深化省直管縣體質(zhì)改革的政策建議

（1）對于省級政府的政策建議。一是加大對縣級政府的財政支持力度與縣級財力使用的監(jiān)督力度；二是調(diào)整現(xiàn)有行政管理體制，解決省直管縣的管理幅度問題，協(xié)調(diào)好市與縣的利益分配；三是省級政府應(yīng)切實轉(zhuǎn)變政府職能，退出生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，改革行政審批制度，為自身的管理“減負(fù)”，從而能更有效的管理下級單位；四是科學(xué)合理劃分省、市、縣三級的事權(quán)與財權(quán)，使各級政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)與收益達(dá)到平衡。（2）對于市級政府的政策建議。一是發(fā)展市區(qū)經(jīng)濟(jì)，把城市做大，努力使市轄區(qū)成為有強烈輻射能力的中心城市，從而更好地帶動周邊縣（市）的發(fā)展；二是搞好機(jī)構(gòu)改革，取消一些涉農(nóng)部門，加強城市管理與社區(qū)治理等方面的工作，重塑地級市職能，拓展發(fā)展空間；三是規(guī)范各職能部門的職責(zé)范圍，與縣級政府理順條塊關(guān)系；四是在改革中根據(jù)省的要求，積極調(diào)整財力，繼續(xù)扶持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（3）對于縣級政府的政策建議。一是增強自身的管理能力，用好下放的經(jīng)濟(jì)管理社會權(quán)限，做好縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃，增強縣域經(jīng)濟(jì)的活力；二是控制縣級機(jī)構(gòu)、編制與財政供養(yǎng)人員數(shù)量，完善財政管理體制，減輕縣級財政負(fù)擔(dān)；三是搞好“鄉(xiāng)財縣管”改革，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大財政支持力度，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立應(yīng)對機(jī)制和預(yù)警機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

[1]周民鋒．西方國家政治制度比較[M]．上海：華東理工大學(xué)出版社，2001

[2]孫柏瑛．當(dāng)代地方治理：面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2004

[3]王克群，王柏．省直管縣原因及路徑選擇[J]．實事求是．2006（3）