我國(guó)城市生活垃圾管理綜述

【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活水平的提高，垃圾的排放量迅猛增加，嚴(yán)重影響了人們的生活質(zhì)量。我國(guó)學(xué)者從各方面對(duì)垃圾管理進(jìn)行研究，我國(guó)大部分城市也對(duì)垃圾采取了相應(yīng)的管理措施，這些研究及方法對(duì)我們更好的管理垃圾起到了指導(dǎo)作用。本文綜述了目前我國(guó)城市生活垃圾管理政策法規(guī)體系，由最先的分類收集到處理垃圾的技術(shù)到對(duì)其運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)政策，并做出簡(jiǎn)短的評(píng)價(jià)。

【關(guān)鍵詞】城市生活垃圾；垃圾分類；垃圾處理；垃圾收費(fèi)；收繳方式

近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷發(fā)展、城市人口急劇增加導(dǎo)致城市生活垃圾排放量增加，嚴(yán)重威脅著城市發(fā)展和居民的健康。因此，怎樣更好的管理垃圾成為我國(guó)目前各大城市所亟待解決的問題。本文根據(jù)垃圾處理所依循的制度原則及其從垃圾的分類收集、運(yùn)用的處理技術(shù)到經(jīng)濟(jì)政策的運(yùn)用進(jìn)行簡(jiǎn)單的分類及總結(jié)，以便對(duì)城市生活垃圾的處理有著更好的指導(dǎo)意義。

一、城市生活垃圾管理政策法規(guī)體系

（一）法律

我國(guó)關(guān)于城市生活垃圾管理的法律制度有1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》，其規(guī)定了要防治包括城市垃圾在內(nèi)的環(huán)境污染和其他公害；2005年4月1日修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中提出對(duì)垃圾要進(jìn)行分類管理。

（二）國(guó)務(wù)院文件

1984年國(guó)務(wù)院頒布了《城市建設(shè)技術(shù)》綠皮書；1992年，國(guó)務(wù)院頒布了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，批轉(zhuǎn)了建設(shè)部等部門《關(guān)于解決中國(guó)城市生活垃圾問題的幾點(diǎn)意見》，主要從城市建設(shè)和改善環(huán)境的角度，對(duì)垃圾管理提出要求；2010年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》，旨在規(guī)范餐廚廢棄物處置、加強(qiáng)餐廚廢棄物收運(yùn)管理、建立餐廚廢棄物管理臺(tái)賬制度；2011年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》使廢棄電子產(chǎn)品回收處理得到規(guī)范。

（三）部門規(guī)章和文件

1986年頒布的《關(guān)于處理城市垃圾改善環(huán)境衛(wèi)生面貌的報(bào)告》中涉及垃圾污染及防治對(duì)策；1992年頒布的《關(guān)于解決我國(guó)城市生活垃圾問題幾點(diǎn)意見的通知》中涉及到城市生活垃圾分類收集的具體內(nèi)容；2007年頒布的《城市生活垃圾管理辦法》中對(duì)城市生活垃圾分類收集有了較詳細(xì)的規(guī)定；2011年環(huán)境保護(hù)部頒布實(shí)施的《廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格許可管理辦法》，對(duì)廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格許可做出規(guī)定。

（四）地方法規(guī)和文件

各地區(qū)根據(jù)自身的具體情況，陸續(xù)頒布了一些與垃圾分類收集與垃圾收費(fèi)相關(guān)的地方性法律文件。例如，2002年6月《北京市生活垃圾分類收集和處理的通知》、2011年l0月南京市公布《生活垃圾分類工作試點(diǎn)方案》等。

二、城市生活垃圾的分類

隨著我國(guó)城市生活垃圾成分越來(lái)越復(fù)雜，給垃圾回收利用提出了較高要求，垃圾的分類顯得特別重要。城市生活垃圾分類收集即通過(guò)“分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類預(yù)處理”的生活垃圾收運(yùn)處理體系。

2000年4月，建設(shè)部選定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個(gè)城市作為垃圾分類收集的試點(diǎn)城市。雖然目前我國(guó)垃圾分類回收已經(jīng)全面展開，但是收效甚微。而且，各地的分類標(biāo)準(zhǔn)也不一致。如2008年2月，上海市將城市生活垃圾分為：有害垃圾、玻璃、可回收物和其他垃圾4類收集；2010年，廣州市將生活垃圾該分為廚余垃圾、其它垃圾和有害垃圾3類收集等。因垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)在各城市并不一致，盛裝垃圾的容器上的標(biāo)識(shí)也只有可回收或不可回收字樣，很難引導(dǎo)人們?nèi)?zhǔn)確分清垃圾可回收的種類，加上居民缺乏垃圾分類的知識(shí)，大部分城市在垃圾分類方面還是舉步維艱。

我國(guó)學(xué)者分析了垃圾分類的緊迫性和必要性。如王子彥（2008）分析目前采用的垃圾處理方式主要是露天堆放和衛(wèi)生填埋，必然帶來(lái)垃圾污染、垃圾處理場(chǎng)地緊張等問題，而解決上述問題的最好出路是垃圾分類回收；田立嬌等（2010）分析了我國(guó)城市生活垃圾分類的可行性和必要性。

三、城市生活垃圾的處理技術(shù)

城市生活垃圾的處理利用，在很大程度上取決于垃圾的物理成分，再就是經(jīng)濟(jì)水平和技術(shù)條件以及地理、水文、城市規(guī)劃等方面的因素。目前我國(guó)普遍采用的是衛(wèi)生填埋、焚燒、堆肥處理。

（一）衛(wèi)生填埋處理

衛(wèi)生填埋是采取防滲、鋪平、壓實(shí)、覆蓋和導(dǎo)氣對(duì)城市生活垃圾進(jìn)行填埋，以及對(duì)填埋氣體、滲濾液等進(jìn)行治理并達(dá)標(biāo)排放的處理方法。衛(wèi)生填埋是一種最常用的處理方法，其處理費(fèi)用低，方法較為簡(jiǎn)單，但卻容易造成地下水和大氣的二次污染。目前主要是施工和建設(shè)不能嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。如果能做到分區(qū)建設(shè)與填埋、雨污分流、場(chǎng)底防滲、填埋氣體的收集并利用（發(fā)電或提純）以及滲瀝液濃縮（用填埋氣燃燒提供熱能）或回灌到填埋場(chǎng)，是非常合理及實(shí)用的垃圾處理技術(shù)。我國(guó)城市垃圾大多采用這種處理方法，但是由于占地面積大，隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展和可利用土地的減少，填埋場(chǎng)地選址越來(lái)越困難，此種處理方法在我國(guó)東部沿海和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市已受到限制。

（二）焚燒處理

垃圾焚燒處理是使可燃垃圾與氧進(jìn)行燃燒反應(yīng)，將可燃垃圾轉(zhuǎn)換成殘?jiān)倪^(guò)程，燃燒后的殘?jiān)恐挥性康?％～10％。這是垃圾減量化最好的手段，并且垃圾中的病原體和寄生蟲卵被徹底殺滅，釋放的熱量可以轉(zhuǎn)化成其他形式的能量而進(jìn)行有效的利用。

但是垃圾焚燒主要適用于可燃垃圾，對(duì)于無(wú)機(jī)物含量較高、水分較高、發(fā)熱量較低、需要添加輔助燃料才能燃燒的生活垃圾具有一定的局限性。

（三）堆肥處理

堆肥是依靠自然界中廣泛存在的細(xì)菌、放線菌、真菌等微生物，人為地、可控制地促進(jìn)有機(jī)物轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的腐殖質(zhì)的生物化學(xué)過(guò)程。堆肥包括好氧堆肥和厭氧堆肥兩種方式。堆肥是生化處理，是廢物的一種無(wú)害化的穩(wěn)定形式。從我國(guó)的城市生活垃圾成分構(gòu)成變化趨勢(shì)中可以看出，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市，垃圾中灰渣含量顯著降低，廚余類垃圾成為垃圾中最主要的成分，而從資源循環(huán)利用和環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，廚余類有機(jī)物垃圾處理的最佳方式就是使其轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的有機(jī)肥料。但是目前我國(guó)的城市垃圾大都采用混合收集的方式，很難實(shí)現(xiàn)堆肥處理。雖理論上可以通過(guò)預(yù)分選將廚余垃圾類有機(jī)物分選出來(lái)，但不僅增加了運(yùn)行成本，而且也難以保證堆肥產(chǎn)品的質(zhì)量，加上單純的廚余類有機(jī)物水分高，需要添加骨料才適宜進(jìn)行堆肥，是目前我國(guó)城市垃圾堆肥處理面臨的主要困境之一。

對(duì)于城市到底應(yīng)選擇哪一種處理方法，各學(xué)者觀點(diǎn)不盡相同：姚為等（2010）結(jié)合我國(guó)城市生活垃圾的性質(zhì)、處理技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，認(rèn)為衛(wèi)生填埋應(yīng)作為其重點(diǎn)發(fā)展方向；而王豐春（2003）認(rèn)為應(yīng)因地制宜。如，我國(guó)北方地區(qū)雨水較少、選址又不太困難，應(yīng)考慮衛(wèi)生填埋技術(shù)；而我國(guó)東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地資源較寶貴，應(yīng)考慮采用垃圾焚燒處理技術(shù)。陳曉艷等（2009）提出應(yīng)發(fā)展垃圾綜合集成處理系統(tǒng)，包括：可用物資的回收再利用、易腐有機(jī)物的堆肥處理、高熱值不易腐爛有機(jī)物的能量利用和灰渣固化處理。雖然目前因?yàn)榧夹g(shù)問題，利用率較低，但更適合中國(guó)的國(guó)情，也擁有廣闊的市場(chǎng)前景。筆者認(rèn)為綜合利用的處理方式，發(fā)展垃圾綜合集成處理系統(tǒng)能更好的實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化、資源化和無(wú)害化。

四、城市生活垃圾管理的經(jīng)濟(jì)政策

城市生活垃圾管理經(jīng)濟(jì)政策是指根據(jù)價(jià)值規(guī)律利用價(jià)格、稅收、信貸、投資、微觀刺激和宏觀調(diào)節(jié)等經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)整和影響城市生活垃圾的生成、處置，使其最大限度地被綜合利用以及處置后對(duì)環(huán)境形成最小限度影響的政策。

隨著環(huán)境質(zhì)量和對(duì)資源的可持續(xù)利用成為全人類的關(guān)注點(diǎn)，監(jiān)督者和決策者都在尋找能真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的管理手段。陶表紅（2006）總結(jié)出當(dāng)前國(guó)際上城市生活垃圾管理中常用的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制有價(jià)格配給（包括排污收費(fèi)、產(chǎn)品稅、補(bǔ)貼）、責(zé)任制（包括罰款、押金退換制度）和數(shù)量配給即可交易污染許可證。我國(guó)所采用的經(jīng)濟(jì)政策常用的是對(duì)垃圾收運(yùn)處理收費(fèi)制度。我國(guó)1991年開始提出要對(duì)垃圾處置實(shí)行服務(wù)收費(fèi)，1993年規(guī)定生活垃圾管理費(fèi)用要逐步擴(kuò)展至居民，2002年明確指出要實(shí)行城市生活垃圾收費(fèi)。

目前，許多城市已實(shí)行了生活垃圾收費(fèi)制度，按照計(jì)費(fèi)方式不同包括：定額收費(fèi)、從量收費(fèi)、水消費(fèi)系數(shù)法。對(duì)于上述方式，各學(xué)者分別進(jìn)行了論述和研究。陳科、梁進(jìn)社（2002）以北京市為例，得出從垃圾收集到堆肥、填埋、焚燒處理的價(jià)格，作為計(jì)量收費(fèi)的基礎(chǔ)；陳海濱等（2005）提出了收取生活垃圾處理費(fèi)的水消費(fèi)系數(shù)法，與收取水費(fèi)掛鉤，并以中山市為例說(shuō)明了該方法的優(yōu)缺點(diǎn)。但目前我國(guó)城市大都采用定額按戶征收方式；部分城市采用水消費(fèi)量折算系數(shù)收取。例如：中山市、昆明、廈門等。這種方式征收垃圾費(fèi)可以體現(xiàn)“排污者付費(fèi)”的原則，實(shí)施簡(jiǎn)單具有可控性。但該方式并不是直接計(jì)量收費(fèi)，折算系數(shù)的確定也會(huì)存在一定的誤差。但陳海濱（2005）認(rèn)為水消費(fèi)系數(shù)法的有利于解決垃圾處理收繳率低和收費(fèi)成本高的矛盾。目前，我國(guó)的垃圾收費(fèi)制度仍處于起步階段，還存在種種不完善之處。當(dāng)前最大的問題就是垃圾費(fèi)與處理成本之間存在巨大的缺口。

五、結(jié)語(yǔ)

目前，生活垃圾已經(jīng)成為我國(guó)最嚴(yán)重的環(huán)境問題之一，生活垃圾排放總量以大約每年8％-10％的速度激增，因此盡快解決垃圾帶來(lái)的環(huán)境問題，更好的管理垃圾將刻不容緩。綜合目前國(guó)內(nèi)研究及實(shí)踐，我國(guó)城市居民生活垃圾管理還存在以下不足：首先，我國(guó)還沒有較為完善的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，包括對(duì)城市垃圾分類收集、處理的法律制度；其次，我國(guó)目前垃圾處理技術(shù)還停留在較為初級(jí)的階段，國(guó)內(nèi)學(xué)者研究垃圾處理技術(shù)的有很多，取得了一定的成果，但實(shí)踐性不強(qiáng)，且與發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在較大差距；再次，對(duì)于垃圾收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)地方都相應(yīng)地出臺(tái)了法規(guī)來(lái)規(guī)定垃圾處置的費(fèi)用，但是收取的費(fèi)用和處置垃圾的費(fèi)用還存在很大的空缺，收取多少費(fèi)用或采用其他何種經(jīng)濟(jì)政策可更好的彌補(bǔ)這個(gè)空缺，深入研究的很少。而且，各城市的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們對(duì)于生活質(zhì)量的要求，利用稅收的強(qiáng)制性來(lái)對(duì)垃圾征收垃圾稅是否可能，鮮有學(xué)者來(lái)專門研究垃圾費(fèi)改革或垃圾稅的問題。

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項(xiàng)目基金：本文系2011年浙江省“新苗人才計(jì)劃”項(xiàng)目（編號(hào)：2011R413039）。