城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)存在的問(wèn)題及對(duì)策

【摘要】隨著我國(guó)城市化的快速發(fā)展，催生了一個(gè)龐大的群體——失地農(nóng)民。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)安置不理想，失地農(nóng)民在就業(yè)市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力而且就業(yè)的層次比較低；造成失地農(nóng)民就業(yè)困難的原因很多，主要包括我國(guó)城市化與工業(yè)化發(fā)展不協(xié)調(diào)、失地農(nóng)民在城市就業(yè)缺乏社會(huì)保障、失地農(nóng)民再就業(yè)機(jī)制還未有效建立；解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，必須要拓寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道、加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的信息服務(wù)、加強(qiáng)勞動(dòng)力培訓(xùn)體系的建設(shè)以及創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民的就業(yè)環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】城市化；失地農(nóng)民；就業(yè)；社會(huì)保障

隨著我國(guó)城市化不斷發(fā)展，城市不斷向農(nóng)村擴(kuò)張，導(dǎo)致很多農(nóng)民失去了賴以生存的土地，一些農(nóng)民就不可避免地變成無(wú)地、無(wú)職業(yè)、無(wú)收入的“三無(wú)”農(nóng)民，極易造成社會(huì)不穩(wěn)定。為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，建立失地農(nóng)民就業(yè)的保障機(jī)制是保障失地農(nóng)民權(quán)益的重要途徑，也是我城市化的內(nèi)在要求。因此，研究失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，對(duì)有效促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)有重要意義。

一、失地農(nóng)民就業(yè)狀況

千百年來(lái)，土地是農(nóng)民的命根子，承載著農(nóng)民太多的希望，農(nóng)民失去土地就意味著失去賴以生存的手段，失地農(nóng)民面臨著如何生存問(wèn)題。

（一）失地農(nóng)民的就業(yè)安置不理想

我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)失地農(nóng)民作出了三種安置方式：一是由征地單位招工安置，以“土地?fù)Q就業(yè)”，即“誰(shuí)用地誰(shuí)安置”；二是集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)安置；這種安置方式是指把征地補(bǔ)償費(fèi)付給失地農(nóng)民所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，由其負(fù)責(zé)安置失地農(nóng)民就業(yè)；三是貨幣安置，即對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行一次性貨幣補(bǔ)償安置。其中，在第一種安置方式中，由于受到年齡、技能和性別等因素的影響，用地單位對(duì)失地農(nóng)民的用工人數(shù)有限。第二種方式中，失地農(nóng)民所在的集體經(jīng)濟(jì)組織重新劃撥一塊土地來(lái)安置失地農(nóng)民就業(yè)，一般情況下劃撥的土地在位置遠(yuǎn)近、肥沃程度與種植條件不如以前的那塊，這樣，失地農(nóng)民既失地又丟錢，一般不愿采取這種方式。與前兩種方式相比，第三種方式即貨幣安置因其風(fēng)險(xiǎn)小、見(jiàn)效快而容易被失地農(nóng)民接受，也因其操作成本低、周期短而受到各地政府的歡迎。因此，貨幣安置成為目前我國(guó)最主要的安置方式。然而，一次性的貨幣安置方式存在很大弊端：這種安置方式將征地補(bǔ)償費(fèi)用以貨幣形式一次性支付給被征地農(nóng)民，讓其自謀出路，并不是為失地農(nóng)民提供充足、穩(wěn)定的就業(yè)崗位，即使失地農(nóng)民獲得貨幣補(bǔ)償能在短期內(nèi)提高生活水準(zhǔn)，但很難解決失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。實(shí)際上，貨幣安置方式是對(duì)失地農(nóng)民的一種土地補(bǔ)償，并不能解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。

（二）失地農(nóng)民在就業(yè)市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力

隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、轉(zhuǎn)換和升級(jí)，一些勞動(dòng)密集型企業(yè)開(kāi)始增加投入，擴(kuò)大資本有機(jī)構(gòu)成，進(jìn)一步減少了用工數(shù)量，在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，技能型、知識(shí)型、專業(yè)型人才日益緊缺，這與農(nóng)村綜合能力低下勞動(dòng)力剩余的矛盾越來(lái)越突出。而失地農(nóng)民屬于非自愿轉(zhuǎn)崗人員，普遍存在年齡偏大、文化程度不高和缺乏非農(nóng)就業(yè)技能等三大劣勢(shì)，整體素質(zhì)難以滿足市場(chǎng)需要，再加上農(nóng)村就業(yè)信息渠道不暢通等因素，嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力，致使我國(guó)一些地區(qū)出現(xiàn)了“有人無(wú)崗，有崗無(wú)人”并存的結(jié)構(gòu)性失業(yè)現(xiàn)象。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)的層次比較低

土地被征用后，農(nóng)民一般會(huì)選擇在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)或外出打工，由于在勞動(dòng)力市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，失地農(nóng)民就業(yè)的層次比較低。一般只在城鎮(zhèn)從事建筑、運(yùn)輸、裝卸、保潔、保安等又臟、又累的崗位，雖然實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，但是這些崗位人員工資水平低，與市民工同工不同酬，月工資差約500～800元，還經(jīng)常被拖欠；而且這些崗位多是臨時(shí)的，工作很不穩(wěn)定，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，收入增加的難度很大，這與失地農(nóng)民所期望的“城市人待遇”還有很大的差距。

二、失地農(nóng)民就業(yè)難的原因分析

（一）城市化與工業(yè)化發(fā)展不協(xié)調(diào)

世界發(fā)達(dá)國(guó)家城市化歷程表明，城市化是工業(yè)化的產(chǎn)物，城市化應(yīng)當(dāng)伴隨著工業(yè)化的進(jìn)程逐步推進(jìn)，而不應(yīng)人為拔苗助長(zhǎng)。而我國(guó)城市化發(fā)展存在著“超趕戰(zhàn)略”，即用改革開(kāi)放30年的時(shí)間走過(guò)了西方資本主義國(guó)家200年的路程，但與西方國(guó)家不同的是，我國(guó)城市化水平與工業(yè)化發(fā)展不相協(xié)調(diào)，即城市化水平超過(guò)了工業(yè)化發(fā)展，也就是說(shuō)城市化水平的提高不是以工業(yè)化提供的就業(yè)崗位不斷增加而逐漸發(fā)展起來(lái)的，而是靠土地的不斷擴(kuò)展發(fā)展起來(lái)的，很多城市沒(méi)有充分吸納就業(yè)的能力使失地農(nóng)民無(wú)法實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，這就造成了大量失地農(nóng)民得不到充分而有效的就業(yè)而“被市民化”，這是造成我國(guó)失地農(nóng)民就業(yè)難的根本原因。

（二）失地農(nóng)民在城市就業(yè)缺乏社會(huì)保障

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力大量剩余，必然向邊際生產(chǎn)率高、工資率高的城市工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，并成為城市居民。但是，在長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民在社會(huì)保障方面實(shí)行迥然不同的政策。多年來(lái)，農(nóng)民工在城市里的福利待遇一直都比較低，他們?cè)诔鞘欣锘旧蠜](méi)有醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷和失業(yè)等保障。近幾年，雖然國(guó)家著力解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題，但農(nóng)民工參保率低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年。農(nóng)民工參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等各項(xiàng)保險(xiǎn)人數(shù)分別占農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的13.6％、18.9％、26.2％、8.2％，絕大多數(shù)農(nóng)民工還沒(méi)有享受到國(guó)家提供的福利待遇。農(nóng)民失去土地后，在城市就業(yè)卻未能享有和其他市民一樣的社會(huì)保障和各種社會(huì)福利設(shè)施，農(nóng)民很難融入城市，必然影響失地農(nóng)民在城市就業(yè)的預(yù)期，這是造成我國(guó)失地農(nóng)民就業(yè)難的重要原因。

（三）失地農(nóng)民再就業(yè)機(jī)制還未有效建立

目前我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)還很不完善，勞動(dòng)力資源配置方式仍然存在體制僵化、機(jī)制缺位、激勵(lì)不足等諸多弊端，導(dǎo)致勞動(dòng)力資源配置的低效。失地農(nóng)民并不能有效利用勞動(dòng)力市場(chǎng)尋找適合自己的就業(yè)崗位，往往對(duì)政府產(chǎn)生“等、靠、要”等依賴思想，缺乏尋找工作的積極性、主動(dòng)性。由于政府的“缺位”或相關(guān)公共服務(wù)“不到位”，使失地農(nóng)民再就業(yè)機(jī)制還未能有效建立。這些“缺位”或“不到位”主要包括：應(yīng)該打破不利于農(nóng)民就業(yè)的戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)；應(yīng)該增加對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)教育與培訓(xùn)投入，并通過(guò)稅收優(yōu)惠、貸款支持及補(bǔ)貼等方式，鼓勵(lì)失地農(nóng)民進(jìn)行自主就業(yè)和創(chuàng)業(yè)發(fā)展；在解決失地農(nóng)民就業(yè)過(guò)程中，很多地方政府為了政績(jī)工程，往往對(duì)工業(yè)化程度更高的大企業(yè)、大公司關(guān)注過(guò)多，對(duì)能創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)的服務(wù)型中小企業(yè)及其它勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，缺乏更多的關(guān)注；而且，針對(duì)失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)等制度發(fā)展不足，失地農(nóng)民的再就業(yè)機(jī)制還沒(méi)有完全有效地建立起來(lái)。這是造成我國(guó)失地農(nóng)民就業(yè)難的直接原因。

三、解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的對(duì)策

（一）拓寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道

在當(dāng)前，除了穩(wěn)定“就地安置”以及“誰(shuí)用地誰(shuí)安置”制度的前提下，政府部門可以利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的契機(jī)，承接國(guó)際與國(guó)內(nèi)、東部與西部、發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展準(zhǔn)入門檻較低的、技術(shù)含量不高的勞動(dòng)密集行業(yè)，并優(yōu)先吸收失地農(nóng)民就業(yè)。積極發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)及服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民在小城鎮(zhèn)就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，大力開(kāi)發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位，扶持城鎮(zhèn)中小企業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)其吸收失地農(nóng)民就業(yè)的能力，以轉(zhuǎn)移農(nóng)村失地人口。同時(shí)，政府還要引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，讓失地農(nóng)民積極參加各種勞務(wù)輸出組織，擴(kuò)大失地農(nóng)民在國(guó)內(nèi)、國(guó)外的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（二）加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的信息服務(wù)

政府要加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)信息服務(wù)，建立勞動(dòng)力市場(chǎng)信息的披露制度，暢通農(nóng)民與勞動(dòng)力市場(chǎng)之間的聯(lián)系渠道，及時(shí)地把勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求信息向農(nóng)民公布，解決他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)的信息不對(duì)稱問(wèn)題。而要加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的信息披露制度建設(shè)，就必須做到：首先，構(gòu)造雙向信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立起城市勞動(dòng)力市場(chǎng)和失地農(nóng)民之間的聯(lián)系，為農(nóng)民工進(jìn)城尋找工作提供信息化的支持和指導(dǎo)。其次，建立科學(xué)的信息管理機(jī)制，將失地農(nóng)民的信息分類收集，形成一個(gè)有效的就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，并與用人單位的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)相對(duì)接，及時(shí)、有效地把勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求信息向農(nóng)民公布，為失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)提供保障。

（三）加強(qiáng)勞動(dòng)力培訓(xùn)體系的建設(shè)

失地農(nóng)民普遍存在著文化技術(shù)素質(zhì)偏低，就業(yè)難度大的問(wèn)題，因此，建立和完善教育培訓(xùn)機(jī)制，為失地農(nóng)民提供受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，可以提高失地農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)，增強(qiáng)他們的勞動(dòng)技能，為增加就業(yè)崗位創(chuàng)造條件。政府部門應(yīng)建立和完善失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)體系，首先要加強(qiáng)培訓(xùn)基地的建設(shè)，要增強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)用性和針對(duì)性，而且還要根據(jù)不同文化程度和年齡安排不同的教育培訓(xùn)內(nèi)容，讓農(nóng)民“失去一塊地”卻“學(xué)會(huì)一門技術(shù)”，盡可能多地為失地農(nóng)民解決就業(yè)問(wèn)題。其次，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)時(shí)，要實(shí)行目標(biāo)導(dǎo)向的培訓(xùn)認(rèn)證制度，引導(dǎo)失地農(nóng)民積極主動(dòng)地參加培訓(xùn)以獲得相關(guān)證書(shū)，提升了失地農(nóng)民再就業(yè)能力。最后，各級(jí)政府要加大對(duì)勞動(dòng)力培訓(xùn)體系建設(shè)的扶持力度，財(cái)政每年都要撥出專項(xiàng)資金，對(duì)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)進(jìn)行補(bǔ)貼。同時(shí)，用人單位和失地農(nóng)民也要合理承擔(dān)一部分費(fèi)用，采取政府補(bǔ)貼與用人單位、失地農(nóng)民合理分擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用的措施。

（四）創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民的就業(yè)環(huán)境

解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，必須要破除農(nóng)民就業(yè)的體制性障礙，營(yíng)造鼓勵(lì)、支持失地農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的環(huán)境。包括這樣幾個(gè)方面：第一，健全勞動(dòng)市場(chǎng)法規(guī)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。第二，對(duì)有條件的失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)進(jìn)行稅收優(yōu)惠和金融支持，并設(shè)立失地農(nóng)民再就業(yè)援助基金，獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼安置失地農(nóng)民就業(yè)的工作單位。第三，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)市場(chǎng)，完善就業(yè)服務(wù)設(shè)施，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、平等和有序的就業(yè)市場(chǎng)體系。要逐步改革城鄉(xiāng)分割的二元就業(yè)制度，取消就業(yè)中的城鄉(xiāng)戶籍歧視。要充分發(fā)揮市場(chǎng)在調(diào)節(jié)就業(yè)中的基礎(chǔ)性作用，逐步建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的就業(yè)制度，讓失地農(nóng)民在戶籍制度、子女就學(xué)方面與城市市民享有平等地位，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)在城鄉(xiāng)間無(wú)障礙流動(dòng)。第四，要建立城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)用工信息共享。通過(guò)城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)力市場(chǎng)把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，使其在職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)援助、自主創(chuàng)業(yè)等方面享受和城市居民一樣的就業(yè)服務(wù)和政策待遇。

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基金項(xiàng)目：本文系2011年河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題研究”（編號(hào)為2011B679）的階段性成果。