淺析日本、德國地方政府改革對我國的借鑒意義

【摘要】改革開放以來，在中央政府改革的推動下，我國地方政府改革也邁開步伐，取得一定成效，也還面臨諸多問題。本文通過梳理已有的關于日本、德國地方政府改革的研究，來探討我國地方政府改革的可行之策。

【關鍵詞】地方政府改革；政府職能；執(zhí)政理念

按照《國際社會科學百科全書》的定義，地方政府是指公眾的政府，它有權決策和管理一個較小地區(qū)內(nèi)的公眾政治，是地區(qū)政府或中央政府的一個分支機構。通俗的理解，地方政府是管轄一定行政區(qū)域內(nèi)事務的政府組織的概稱，在實行單一制的國家，地方政府是與中央政府相對應的一個概念，在實行聯(lián)邦制的國家，地方政府則是成員政府的分支機構?？梢?，對于不同的國家而言，地方政府的具體含義有所不同。擁有的權力、權限和責任，承擔的管理任務，管理理念，管理方式也會有所不同。一般而言，地方政府和中央政府相比，具有權力是有限的，如何劃分和行使好這些權力，不僅對于國家行政體制的穩(wěn)定具有十分重要的作用，對于地方政治、經(jīng)濟、文化等各個方面的發(fā)展也具有不可忽略的作用。從20世紀50年代起，西方國家就出現(xiàn)了對地方政府權力的研究，各個國家也逐漸開展地方政府改革運動的探索。20世紀80年代，一場從西方國家興起的新興的地方政府改革運動席卷全球，帶來了世界各國地方政府改革的高潮。日本、德國在改革中取得了較大的成效。本文通過對這兩個國家自上世紀80年代以來的改革進行歸納總結，以探討我們國家地方政府改革的路徑。

一、日本、德國地方政府改革概述

（一）日本地方政府改革

日本地方政府改革主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是從中央向地方分權。這主要體現(xiàn)在強化地方政府自治。明治維新后，日本建立了地方自治制度。但直到二戰(zhàn)之前，這種地方自治制度一直帶有極強的中央集權色彩，中央對地方進行嚴密的控制。二戰(zhàn)之后，日本逐漸擴大了地方自治的權力?！度毡緡鴳椃ā穼Φ胤阶灾蔚幕驹瓌t、地方公共團體的機構都進行了規(guī)定。并出臺專門的《地方自治法》來保障地方自治的權力。但是在上世紀80年代之前，雖然法律對中央與地方的事權、財權等關系進行了清楚的劃分，由于長期以來實行的是中央集權，使得地方政府的自治權力沒有充分實現(xiàn)，很大程度上制約了地方政府的自主性與積極性。上世紀80年代之后，日本著手實行中央向地方的分權運動，進行權力的下放。主要體現(xiàn)在：

中央與地方的事權劃分更為明確：首先是對事權有了重新的界定。關系國家主權、全國統(tǒng)一的國民活動相關事務等宏觀事務以及基本公共服務層面由中央負擔。地域性的行政事務則由地方負擔。其次，廢除了部分中央機關對地方的委任事務，地方政府擁有更多的事務自治權。日本還設有地方分權推進委員會，切實保障地方政府的這一權力。

充分確保地方的財源：20世紀80年代之前，由于實行財權集中的體制，全國的稅收有70％劃歸于中央，地方財政比例只有30％。這種比例之下，日本地方政府是難以完成其負擔的事務的。在此之后，中央政府對稅額進行了調(diào)整并輔以其他的一些措施，如，現(xiàn)在中央與地方的分配比例約為3：7，大大增加了地方的收入和對財政的使用。同時，放松了對地方財政的限制，如在協(xié)商的前提下，廢除中央限制地方發(fā)行公債的許可制度，這也在一定程度上增加了地方政府的財政來源。

二是放松政府規(guī)制，推動市場化進程。日本的市場經(jīng)濟制度是一種政府主導型的市場經(jīng)濟制度，特別是二戰(zhàn)之后，為了實現(xiàn)經(jīng)濟上的趕超與發(fā)展，日本政府通過各種規(guī)制來規(guī)范經(jīng)濟的發(fā)展。在一定時期內(nèi)起到了積極的作用。但隨著日本國內(nèi)外環(huán)境的變化，加之規(guī)制型經(jīng)濟弊端的出現(xiàn)，放松管制，消除那些不必要的規(guī)制成為日本必然的選擇。從1980年日本設立以放松規(guī)制為主題的“實務承擔者會議”開始對放松規(guī)制進行探索，到1994年，放松規(guī)制開始大規(guī)模的實施，一些與國民生活密切相關的領域發(fā)生了重大的變化，政府規(guī)制變少，一些領域引入私人力量實行私有化，引入競爭機制，市場力量進入。從而有效的調(diào)整了政府與市場的關系。

（二）德國地方政府改革

德國是一個聯(lián)邦制國家，由十六個州組成，其中包括三個城市州。州政府并不是德國的地方政府，而是擁有憲法的主權機構。德國的政府有聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三級。所以，德國的地方政府是指州以下的市、縣等地方自治政府。德國地方政府最大的特點就是地方自治。20世紀80年代以來，德國地方政府也進行了一系列的改革與創(chuàng)新。主要是以下幾個方面：

一是行政區(qū)劃的改革。德國有兩次影響較大的區(qū)劃改革。一次是統(tǒng)一前西德地區(qū)在20世紀60到70年代的改革，另外一次是德國統(tǒng)一后在20世紀90年代東德地區(qū)進行的區(qū)劃改革。區(qū)劃改革通過兩種方式實現(xiàn)。一個是區(qū)劃合并，撤銷原來的政治和行政機構，在合并的區(qū)劃范圍建立統(tǒng)一的地方政府；另一種模式是保留原來的政治單位，同時由幾個市鎮(zhèn)聯(lián)合成立市鎮(zhèn)聯(lián)合會。作為行政單位，市鎮(zhèn)聯(lián)合會由一個委員會領導，委員由各個成員市鎮(zhèn)的議會任命，聯(lián)合會下面設置專門的行政機構，配備專職的行政人員。二是“新掌舵模式”的運用。新掌舵模式來源于20世紀80年代興起于英美的新公共管理運動。德國政府是到90年代才開始采用這一模式的。該模式的核心原則便是借鑒私人部門的組織運行原則，以市場導向為原則來克服國家失靈和公共管理失靈的問題。改革一開始緩慢而謹慎，只是在一些經(jīng)過選擇的部門相對獨立地進行試驗。經(jīng)過十幾年的改革之后取得了一些成果，其中影響較大的如：引入靈活的、全球化的預算形式，并建立產(chǎn)出導向的預算；引入成本核算；建立績效稽查體系；重建內(nèi)部組織結構，特別是建立責任中心、內(nèi)部服務提供者、集中的計劃和稽查單位；引入高層管理和單位之間的合同管理等等。三是直接民主的興起。1990年之前，德國大部分州都是實行的代議民主制。政府組織機構也主要是議會模式。后來受東德民主化運動的影響，西德也引入了直接民主的形式，如直接選舉市長和地方全民公決。四是地方政府組織結構的變革。地方政府組織結構由四種模式變?yōu)橐环N模式。這種模式的主要內(nèi)容涉及市長的選舉方式，市長的任期以及權限等。市長不由議會選舉產(chǎn)生，而是由選民直接選舉產(chǎn)生；市長是行政部門的首長，對行政部門日常事務具有決定權。組織機構的變革一方面使得市民擁有選舉權，擴大了民主；另一方面市長負責行政工作又兼任議長，也有利于政府與議會之間的溝通協(xié)調(diào)，提高辦事效率。五是電子政府的構建。為了加強與提升政府的公共管理，德國政府在2000年9月頒布了“聯(lián)邦在線2005”的電子政府建設目標，隨后并成立了國務秘書委員會，全權負責電子政府建設和行政管理現(xiàn)代化的進程。

（三）日本、德國地方政府改革對我國的借鑒意義

改革開放以來，我們國家的地方政府改革方興未艾，地方政府的職能得到積極釋放。但也暴露出一些問題：地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對市場干預過多；地方政府機構改革也陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈；在權限上，一方面是地方政府的財權、事權等還是受很大限制；另一方面是地方政府對自由裁量權的濫用現(xiàn)象嚴重；在管理方式上，仍然以傳統(tǒng)的層級管理為主，缺乏活力與足夠的創(chuàng)新。要解決這些問題除了結合國情另辟蹊徑外，還應該主動借鑒其他國家的經(jīng)驗，尋找更加科學、合理的地方政府改革之路?？v觀日本、德國地方政府改革的內(nèi)容，我們可以發(fā)現(xiàn)兩個國家有幾個共同點：地方政府權限擴大，擁有更多自主管理權；地方政府與市場力量的權衡；地方政府民主意識的增強；注重行政能力的提高等等。對我們國家的借鑒之處主要在以下幾個方面：

第一，要轉(zhuǎn)變政府行政理念，建立服務型政府。地方政府改革最終的目的是建立起高效的為民服務的政府。在日本、德國的改革中，強調(diào)公權力的正當行使，德國新掌舵模式中的對顧客負責等服務理念都體現(xiàn)出對公民負責的態(tài)度。只有在為民服務的理念指導下進行改革，才能始終保持改革之路的正確航向。第二，合理劃分中央政府與地方政府的權力，包括事權、財權、人事權等各個方面。上世紀80年代之后，日本著手實行中央向地方的分權運動，進行權力的下放，并有《地方分權法》對地方與中央的事權劃分進行了明確的界定。而德國的地方政府則本來就是自治政府。其實不止這兩個國家，其他許多的國家也將中央向地方的分權作為政府改革的重要內(nèi)容。我國地方政府改革的過程中，盡管國務院有逐步的向地方放權，但是這種放權仍然是建立在高度的控制之下的。地方政府并沒有真正的自主權。應結合具體的國情，進一步明確中央與地方的權力，在保證國家整體統(tǒng)一的基礎上確保地方政府行政的積極性與自主靈活性。第三，要加快轉(zhuǎn)變地方政府職能，處理好政府與市場，政府與社會的關系。長期以來的計劃經(jīng)濟體制造成了我們國家政府對經(jīng)濟干預的慣性，對經(jīng)濟干預過多。在這方面，日本與我們國家有相似之處。在這種體制暴露弊端之后，日本及時進行了改革。更多的引入市場和社會力量。在我國，地方政府長期不敢或很少放權于市場與社會，不僅造成行政成本的增加，也帶來行政效率的降低。在新的形勢下，政府應該扮演“掌舵人”的角色，具體的劃槳功能則可以放給市場與社會力量去完成。同時，要強化政府公共服務的職能，保證公共產(chǎn)品的供給，保證良好的社會秩序，建立配套的福利制度等。第四，要強化績效管理，提高地方政府的行政效益。長期以來，我國地方政府在內(nèi)部管理過程中考核指標單一甚至沒有具體的考核指標，形成對政府工作人員監(jiān)管少，對政府績效缺乏科學評估的局面。德國在借鑒新掌舵模式的過程中引入了新的績效考核體系，我國地方政府亟需建立科學合理的績效考核體系，應該引入現(xiàn)代先進的考核理論與考核方法強化政府的績效管理，通過提高政府績效最終提高政府的行政效益。

二、結語

地方政府改革是關乎最廣大人民根本利益的議題，它絕不僅是硬件層面的改革，更應該是政府治理理念、執(zhí)政理念的改革與內(nèi)化。地方政府的改革不能一蹴而就，而應該在結合我國國情與借鑒其他國家經(jīng)驗的基礎上逐步穩(wěn)妥的推進，從而使地方政府充分發(fā)揮在國家經(jīng)濟發(fā)展與秩序穩(wěn)定中的作用。

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