城市化過程中的農(nóng)民工市民化問題

摘要：本文認(rèn)為，目前官方的關(guān)于2009年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到47.6%的結(jié)論，只是一種表象，原因在于官方城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)中的農(nóng)民工群體，其目前的生存狀態(tài)無法與作為城市化主體的市民相稱。農(nóng)民工市民權(quán)的缺失表現(xiàn)為非正規(guī)工作、社會(huì)保障的有限性與不平等性、政治參與和利益代表不足、家庭分離的居住形式、平等教育權(quán)的缺失。文章從歷史的視角考察了國家發(fā)展戰(zhàn)略及其制度安排和結(jié)構(gòu)性壓力的相互作用及其對農(nóng)民工市民化進(jìn)程的影響，指出農(nóng)民工市民化的出路在于外部“賦能”與自身“增能”。為此，需要：（1）國家在制定發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)對農(nóng)民工的市民化予以高度重視，對農(nóng)民工的城市化進(jìn)程、定位、路徑安排等要有整體性的規(guī)劃與布局，要將農(nóng)民工看作是公民而不僅僅是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的勞動(dòng)力；（2）國家全面、系統(tǒng)地改革現(xiàn)行的社會(huì)政策體系，而不僅僅是考慮改革戶籍制度甚至取消戶籍制度本身；（3）讓農(nóng)民工獲得足夠的收入并擁有支付城市生活費(fèi)用的能力，特別是組織能力和市場能力。

一、問題的提出

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，流向工業(yè)和城市的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，是發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)歷過的過程，中國能否順利實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展乃至整個(gè)世界而言都意義重大。按照官方的統(tǒng)計(jì)，2009年中國的城鎮(zhèn)人口為62186萬人，城鎮(zhèn)人口比重達(dá)47.6%，城鎮(zhèn)人口在1979～2009年的31年間有一個(gè)較快速度的增長，期間年均城市化率為0.89，美國的城市化水平由1970年的25%提高的1920年的51.2%，用時(shí)50年，英國的城市化水平由1860年的20%左右到1950年的80%，用時(shí)90年，日本的城市化水平由1908年的18%提高到1970年的70%，用時(shí)62年，三個(gè)國家的年均城市化率分別為0.48、0.67、0.84，作為人口規(guī)模位居世界第一的中國來說，即使與上述三個(gè)國家城市化率相比，也屬不低。

問題是中國的城市化是否真的如官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所顯示的那樣成就巨大？本文認(rèn)為不然，目前的城市化，是一種表象的城市化，而非實(shí)質(zhì)的城市化，中國的城市化水平遠(yuǎn)未如城鎮(zhèn)人口比例所展示的那樣高。原因在于被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工群體的生存狀態(tài)無法與作為城市化主體的市民相稱，2009年中國農(nóng)民工的總量為22542萬人，其中外出務(wù)工者14533萬人，占官方統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)人口的23.4%。表象的城市化要成為實(shí)際的城市化，關(guān)鍵是農(nóng)民工的市民化問題。本文希望探討的問題是：（1）為什么在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工未能經(jīng)由城市化而變?yōu)檎嬲氖忻?？目前其生存狀態(tài)如何？（2）為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的問題？（3）農(nóng)民工市民化的出路何在？

二、為什么農(nóng)民工還不是市民？

從社會(huì)學(xué)的意義上講，市民并不僅僅是指具有城市戶籍的居民，更是具有公民身份的居民。馬歇爾認(rèn)為，公民身份是賦予共同體正式成員的一種地位……成員被賦予這種地位后，他們之間在權(quán)利與義務(wù)關(guān)系上相互平等，最為重要的三種權(quán)利即為公民權(quán)利、政治權(quán)利與社會(huì)權(quán)利。在城市打工的農(nóng)民工，并未被看作是具有市民或公民身份的主體，他們在制度上未被賦予基本權(quán)益，在生活和社會(huì)行動(dòng)層面被排斥在城市的主流生活、交往圈和文化活動(dòng)之外，在社會(huì)認(rèn)同上被有意無意的貶損甚至妖魔化。目前在城市打工、被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工的生存狀態(tài)表明他們難以被稱之為真正的市民，表現(xiàn)為：

（一）非正規(guī)就業(yè)

按國際勞工局的定義，就業(yè)非正規(guī)化是指所從事的勞動(dòng)得不到公共當(dāng)局的承認(rèn)、記載、保護(hù)或管理，因此經(jīng)常被剝奪了七種基本保障：勞動(dòng)力市場保障、就業(yè)保障、工作保障、生產(chǎn)保障、技能更新保障、收入保障和代表性保障。絕大多數(shù)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)從事的是非正規(guī)工作：（1）工作無保障。首先表現(xiàn)為勞動(dòng)合同簽訂率低。其次是簽訂的勞動(dòng)合同基本以短期為主。其三是在經(jīng)濟(jì)衰退或調(diào)整時(shí)期，農(nóng)民工總是首當(dāng)其沖被企業(yè)辭退。（2）工作不穩(wěn)定。主要表現(xiàn)為換工頻繁、工作持續(xù)時(shí)間短。調(diào)查顯示，珠江三角洲農(nóng)村外來工的平均工作持續(xù)期為1.6年，平均換工率為0.393。（3）低收入、高強(qiáng)度。根據(jù)調(diào)查，8個(gè)城市24個(gè)企業(yè)農(nóng)民工在平均每月工作27.4天、每天工作9.3個(gè)小時(shí)的情況下，每月工資平均值為1690元，而當(dāng)?shù)芈毠ぴ缕骄べY為3012元。

總體而言，農(nóng)民工大多集中于臟、累、險(xiǎn)、重、苦、差的非正規(guī)部門，工作無保障、不穩(wěn)定、低收入、高強(qiáng)度，承受著“同工不同酬”、“同工不同時(shí)”、“同工不同權(quán)”的不公待遇。作為非正規(guī)、不穩(wěn)定、臨時(shí)性勞動(dòng)力的主體，他們在城市打工獲得的工資，難以維持其在城市中長期勞動(dòng)力的再生產(chǎn)（安家或者在城市中贍養(yǎng)父母、撫育后代），并積累出可以支持其在城市中生根的資本和技能。

（二）社會(huì)保障的有限性與不平等性

農(nóng)民工社會(huì)保障存在的主要問題是參保率低下、保障水平不高、工傷醫(yī)療保險(xiǎn)嚴(yán)重缺位、失業(yè)保險(xiǎn)幾乎沒有、養(yǎng)老保險(xiǎn)高不可攀。（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)。近年有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例為18.2%，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)就業(yè)人員約90%的參保率；（2）醫(yī)療保險(xiǎn)。外出農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的比例大大低于城鎮(zhèn)職工，已參保的農(nóng)民工盡管可以享受醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷，但由于只報(bào)銷超出起付線部分的一定比例，農(nóng)民工仍然要自付一部分，對于難以承受自付部分的人來講，實(shí)際上也享受不到相應(yīng)的待遇；（3）失業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)民工在遭遇失業(yè)時(shí)，往往會(huì)因無保險(xiǎn)而陷入生活困境；（4）工傷保險(xiǎn)。絕大多數(shù)農(nóng)民工依然在工傷保險(xiǎn)覆蓋之外，許多農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后得不到及時(shí)的治療和經(jīng)濟(jì)賠償，拖著傷殘的身體回到原籍，成為農(nóng)村新的貧困戶。

（三）政治參與和利益代表不足

農(nóng)民工政治參與和利益代表不足表現(xiàn)在：（1）基本上被排除在城市政治過程之外；（2）無法有效地通過工會(huì)組織表達(dá)自己的利益訴求。

農(nóng)民工不僅被排斥在城市選舉活動(dòng)之外，他們甚至無權(quán)參與城市基層社區(qū)的自治活動(dòng)，雖然在有的城鄉(xiāng)結(jié)合部，他們的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了當(dāng)?shù)鼐用瘢麄儙缀鯖]有任何正式途徑去影響城市各項(xiàng)政策的制定和執(zhí)行。在城市的各級各類權(quán)力機(jī)構(gòu)中，例如黨代會(huì)、人代會(huì)和政協(xié)中，農(nóng)民工代表極少，與他們在城市總?cè)丝谒嫉谋戎貥O不協(xié)調(diào)。由于農(nóng)民工的政治表達(dá)權(quán)無法得到保障，因此其合法權(quán)益的被侵害成為了一種常態(tài)。

在中國，工會(huì)一向被認(rèn)為是工人階級的群眾性組織，雖然其在維護(hù)工人權(quán)益上的作用頗為有限，但畢竟在某些方面還能發(fā)揮一些作用。工會(huì)的組建和會(huì)員的來源一向聚焦于城鎮(zhèn)國有企事業(yè)單位和擁有城鎮(zhèn)戶籍的職工，直到2003年9月召開的中國工會(huì)十四大會(huì)議，才有“農(nóng)民工已經(jīng)成為我國工人階級的新成員和重要組成部分”的表述，農(nóng)民工加入工會(huì)也被首次寫入這次大會(huì)的報(bào)告中。雖然七年來加入工會(huì)的農(nóng)民工人數(shù)和比率有了很大的提高，但與城鎮(zhèn)職工的工會(huì)入會(huì)率相比，還是有很大的差距。

（四）家庭分離的居住形式

農(nóng)民工因其農(nóng)村戶籍而被排除在城鎮(zhèn)房屋計(jì)劃之外，他們在城市中的居住格局主要有三種類型，一是城市中以地緣為紐帶的外來人口聚居區(qū)；二是在城市擴(kuò)張時(shí)期外來人口聚集的“城中村”；三是在城市工業(yè)區(qū)或經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)中常見的工廠宿舍，通常與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)形成分割的二元社區(qū)。在居住形式上，則以家庭分離的集體性居住為主。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查，農(nóng)民工的居住形式是：12.3%住工棚里，7.1%住操作間，33.7%住工作單位提供的集體宿舍，15.7%與別人合伙租房，17.1%獨(dú)自租房，另外11.3%住家里或寄住親友家，只有0.8%住自購房。潘毅將農(nóng)民工居住工廠集體宿舍為主的狀態(tài)概括為宿舍勞動(dòng)體制，這種體制使得勞動(dòng)力在工作時(shí)間上靈活、方便并具有伸縮性、約束了工人的工作尋找時(shí)間、減低了工人社會(huì)再生產(chǎn)的成本、擴(kuò)展了雇主對于工人個(gè)人生活的控制。

家庭分離的居住方式使得進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工不能享受正常的家庭生活，家庭在個(gè)體社會(huì)化、親情培育、社會(huì)團(tuán)結(jié)、養(yǎng)老、甚至最基本的滿足生理需求的功能喪失。

（五）平等教育權(quán)缺失

中國義務(wù)教育階段實(shí)行的是“分級辦學(xué)、分級管理”，即基礎(chǔ)教育由縣、鄉(xiāng)財(cái)政管理的教育體制，義務(wù)階段后的高中教育，則實(shí)行戶籍所在地考試入學(xué)的辦法。農(nóng)民工子女因此在城市里很難有上高中的機(jī)會(huì)，更不可能在城市參加高考。上個(gè)世紀(jì)90年代中期后，政府開始意識(shí)到農(nóng)民工子弟的入學(xué)難問題，不過政府試圖改變農(nóng)村流動(dòng)人口子女受教育不平等狀態(tài)的努力并沒有取得理想的效果。如各地政府不再允許公立學(xué)校向外來人口子女收取贊助費(fèi)，但各種變相的收費(fèi)仍層出不窮；在公立學(xué)校上學(xué)的成本（包括生活成本）太高，使得農(nóng)村流動(dòng)人口難以承受；還有不少學(xué)校拒絕接納農(nóng)村流動(dòng)人口子女入學(xué)；公立學(xué)校對農(nóng)村來的孩子存在嚴(yán)重的歧視；他們中的不少人不能持續(xù)而穩(wěn)定地在城市上學(xué)，到了上初中的時(shí)候，因?yàn)槭苌龑W(xué)的學(xué)籍限制，父母不得不把他們送回農(nóng)村上學(xué)等等。

目前進(jìn)城務(wù)工者采取兩種方式解決子女的入學(xué)問題：一是自己進(jìn)城務(wù)工而將子女留在農(nóng)村老家，由配偶或者父母照看其生活，在老家上學(xué)；二是將子女帶在身邊，以體制外的自發(fā)的市場化方式解決子女入學(xué)問題，或通過支付昂貴的教育費(fèi)用在公立學(xué)校讀書?；蛟诹鲃?dòng)兒童規(guī)模不斷擴(kuò)大而應(yīng)運(yùn)建立的農(nóng)民工子弟學(xué)校讀書，這些“打工學(xué)?！被A(chǔ)設(shè)施簡陋，師資力量極差，教學(xué)質(zhì)量很難得到保證。無論是以哪一種方式解決讀書問題，都昭顯了農(nóng)民工子弟相比于城鎮(zhèn)階層子弟在接受平等教育權(quán)利上的不足。甚至，相比于那些沒有外出打工者的子弟而言，農(nóng)民工子弟也因其父或母不在身邊而處于社會(huì)資本、文化資本缺失，進(jìn)而致學(xué)業(yè)陷于不利的處境。

三、“賦能”與“增能”：農(nóng)民工市民化的希望

農(nóng)民工市民化問題的出路何在？本文認(rèn)同鄭杭生關(guān)于農(nóng)民工市民化問題解決在于外部“賦能”與自身“增能”的觀點(diǎn)，并認(rèn)為應(yīng)該從國家發(fā)展戰(zhàn)略及其制度安排、結(jié)構(gòu)性壓力的互動(dòng)視角來思考“賦能”與“增能”問題。

首先，對農(nóng)民工的外部“賦能”與自身“增能”，需要國家在制定發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)對農(nóng)民工的市民化予以高度重視，對農(nóng)民工的城市化進(jìn)程、定位、路徑安排等在總體上要有整體性的規(guī)劃與布局，要將農(nóng)民工看作是公民而不僅僅是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的勞動(dòng)力，只有這樣，農(nóng)民工的市民化才不至于成為一個(gè)出了問題需要尋求藥方的應(yīng)景性問題。

其次，需要國家全面、系統(tǒng)地改革現(xiàn)行的社會(huì)政策體系，而不僅僅是考慮改革戶籍制度甚至取消戶籍制度本身。全面、系統(tǒng)的社會(huì)政策體系改革，首先是要開放戶籍制度背后的福利與公共服務(wù)，讓戶口成為僅僅是一種登記的憑證，而不是一種享受不同福利與公共服務(wù)的身份標(biāo)識(shí)。其次是要改革財(cái)政收入和分配體制，增加勞動(dòng)報(bào)酬在中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）中所占比重。在過去22年里，利潤擠占工資的現(xiàn)象突出，勞動(dòng)者的收入并沒有隨著財(cái)富的增長而增長。第三是教育制度和政策的改革、社會(huì)保障制度的改革和住房制度的改革。教育制度和政策的改革可以提升農(nóng)民工及其子女的人力資本，社會(huì)保障制度的改革旨在建構(gòu)覆蓋所有公民的一體化社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)，減少農(nóng)民工市民化過程中遭遇的風(fēng)險(xiǎn)。住房制度的改革旨在將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障計(jì)劃之中，解決其在城鎮(zhèn)的居住問題。

本文認(rèn)為，純粹的取消農(nóng)民工的戶籍身份并不能真正地解決其市民化問題，今天人們看到的社會(huì)事實(shí)是，大量離開土地從事各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工在理性思考后仍然謹(jǐn)慎地保持著自己的農(nóng)村戶口和農(nóng)民身份，而發(fā)達(dá)地區(qū)一些城市的城郊結(jié)合部更是出現(xiàn)了已經(jīng)轉(zhuǎn)換了戶籍身份的人千方百計(jì)想恢復(fù)曾經(jīng)的農(nóng)民身份的現(xiàn)象，其最大理由是為了保留在農(nóng)村的土地。因?yàn)橛辛送恋?，也就有了生存的資本，沒有土地也沒有城鎮(zhèn)生存能力者，即使擁有了城鎮(zhèn)戶籍又有何用？

第三，農(nóng)民工能否市民化，能否融入城市，也取決于其能否獲得足夠的收入并支付城市生活費(fèi)用的能力。有兩種能力至關(guān)重要，一是組織能力，即農(nóng)民工作為新興的工人階級形成自己的組織、通過各種集體行動(dòng)表達(dá)自己訴求的能力，這種能力在很大程度上決定了這個(gè)群體的勞動(dòng)報(bào)酬在分配格局中的位置。二是市場能力，即個(gè)人可以帶到市場上去進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的一切品質(zhì)。按照吉登斯的觀點(diǎn)，有三種市場能力構(gòu)成了資本主義社會(huì)中階層差別的重要因素：

對于生產(chǎn)資料財(cái)產(chǎn)的占有，對教育或技術(shù)資格的占有以及對體力勞動(dòng)力的占有。他認(rèn)為，無產(chǎn)階級因其擁有的“市場化技能”的類型與壟斷程度而產(chǎn)生分化，那些擁有市場價(jià)值技能的工人，其境遇要強(qiáng)于那些除了體力沒有什么東西可以提供的工人。在現(xiàn)代社會(huì)中教育資歷非常重要，但體力工人對職業(yè)技能的壟斷，對于其市場能力的作用也非常重要。從吉登斯的討論可以看出，工人的市場能力（特別是教育資歷與職業(yè)技能）對于其收入、就業(yè)保障、職業(yè)生涯前景、各種福利的獲得至關(guān)重要，它決定了工人的行動(dòng)能力。吉登斯所討論的教育資歷與職業(yè)技能，也是人力資本的核心要素。

近年來關(guān)于人力資本對就業(yè)和收入影響的大量研究都證明了農(nóng)民工在教育程度和勞動(dòng)技能上與城市工人相比存在的明顯差距，人力資本中的教育年限、培訓(xùn)、工齡等變量對農(nóng)民工工資有顯著的正向影響。教育資歷的差異是造成城市工人與農(nóng)民工收入差距的主要原因；同時(shí)，農(nóng)民工內(nèi)部也會(huì)因?yàn)槿肆Y本的不同而產(chǎn)生一定的收入差異。文化程度和職業(yè)培訓(xùn)是制約農(nóng)民工就業(yè)和提高其職業(yè)層次的主要因素。農(nóng)民工組織能力的提升有賴于工會(huì)組織的變革與自主性的成長。農(nóng)民工市場能力的提升需要：

（1）宏觀人力資本投資，這涉及國家如何公平、公正地配置教育資源、對技術(shù)培訓(xùn)進(jìn)行投入和分配，對衛(wèi)生健康資源進(jìn)行公正、有效的配置等問題。（2）微觀人力資本投資。孫立平認(rèn)為農(nóng)民工真正的融入城市可能需要代際傳遞的保持來實(shí)現(xiàn)，而代際的實(shí)現(xiàn)，一個(gè)重要的路徑就是針對流動(dòng)人口子女的教育安排，通過宏觀人力資本投資環(huán)境的改善和微觀人力資本投資，使農(nóng)民工子女有可能成為有技能的一代，這樣就是向真正的城市定居前進(jìn)一步，期望到其第三代擁有與城市子女同樣的教育資源。流動(dòng)人口真正融入城市的過程，可能需要幾代人的時(shí)間，要通過代際的傳遞才可能實(shí)現(xiàn)。（3）農(nóng)民工人力資本使用環(huán)境的改善，需要理順農(nóng)民工技術(shù)的認(rèn)定、技術(shù)等級與晉升之間的關(guān)系。

（轉(zhuǎn)載自：中國行政管理）