城鎮(zhèn)化是新時期中國經(jīng)濟增長的發(fā)動機

改革開放以來，中國的經(jīng)濟增長主要是依靠工業(yè)化實現(xiàn)的，在推進工業(yè)化過程中，依賴高儲蓄、高投資，通過大力發(fā)展以出口導(dǎo)向為主的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，使經(jīng)濟連續(xù)保持了30多年的高速增長。但是，當(dāng)前和今后原有發(fā)展動力機制遇到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須為經(jīng)濟增長尋找新的動力源泉，這就是加快推進城鎮(zhèn)化。

一、傳統(tǒng)增長動力機制受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

改革開放以來，中國經(jīng)濟連續(xù)32年獲得年均9.9%的高速增長速度。由此，中國GDP總量由1978年排位世界第10躍居到世界第二位，人均GNI已從低收入水平成功邁進中上等收入國家行列。中國之所以能在較短時間內(nèi)取得如此巨大的發(fā)展成就，主要是依靠改革開放，從供給和需求兩方面進行了戰(zhàn)略性調(diào)整。從供給角度看，調(diào)整工業(yè)化戰(zhàn)略，利用傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門勞動力無限供給優(yōu)勢，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，推動制造業(yè)快速增長，使其成為經(jīng)濟增長的主要動力源泉。從需求角度看，中國經(jīng)濟增長主要表現(xiàn)為“出口導(dǎo)向型” 和“投資導(dǎo)向型”特征，就是投資對經(jīng)濟增長的貢獻作用不斷上升，經(jīng)濟增長的對外貿(mào)易依賴度不斷攀高。但是，當(dāng)前國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，這些變化對中國既有發(fā)展動力機制構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從國內(nèi)環(huán)境看，勞動力供給優(yōu)勢正在減弱。一方面，勞動力供給總量增長幅度在逐年下降，預(yù)計到2016年新增勞動力將為零。另一方面，勞動成本不斷上升、土地價格持續(xù)上漲和人民幣升值，都導(dǎo)致勞動密集型產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本大幅度增加，贏利空間在不斷被壓縮，許多勞動密集型產(chǎn)品已經(jīng)處于微利甚至零利潤水平。顯然，在此情況下，繼續(xù)發(fā)展以勞動密集型為主的制造業(yè)將越來越不具備競爭優(yōu)勢。從國際環(huán)境看，一方面，在世界金融危機爆發(fā)后，世界原有供求結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深度調(diào)整，美歐等發(fā)達國家在去杠桿化，紛紛改變過去那種高負(fù)債的消費方式，政府在財政赤字壓力下大幅度縮減公共支出，居民在高失業(yè)率壓力下不斷降低消費率，由此對勞動密集型產(chǎn)品進口需求下降，這給中國繼續(xù)出口大量勞動密集型產(chǎn)品帶來了極大的壓力。另一方面，目前世界上一些發(fā)展中國家，如洪都拉斯、越南、孟加拉、印度、斯里蘭卡、印度尼西亞、埃塞俄比亞等國家正在利用比中國更加低廉的土地資源和勞動成本優(yōu)勢，生產(chǎn)與中國相同的勞動密集型產(chǎn)品，并向美歐等發(fā)達國家增加出口，在美歐等發(fā)達國家的勞動密集型產(chǎn)品市場上對中國的產(chǎn)品形成了明顯的替代效應(yīng)。2011年1月，中國廣州市普通工人月工資人均281美元，越南胡志明市工人月工資人均114美元，孟加拉達卡市月工資人均54美元，埃塞俄比亞亞的斯亞貝巴市月工資人均只有32美元。面對外部需求下降和市場替代，中國繼續(xù)依靠投資和出口帶動經(jīng)濟增長遇到了極大的挑戰(zhàn)。

二、城鎮(zhèn)化是新時期經(jīng)濟增長的發(fā)動機

在國內(nèi)外形勢變化條件下，繼續(xù)沿著以往的發(fā)展道路難以為繼，中國必須尋找新的增長源泉。今后一個時期，加快推進城鎮(zhèn)化便是一個最好選擇。同工業(yè)化相比，城鎮(zhèn)化在很大程度上可以創(chuàng)造需求，城鎮(zhèn)發(fā)展從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建和消費品市場擴張兩方面都能大量消納工業(yè)化產(chǎn)品。城鎮(zhèn)化不僅僅表現(xiàn)為城鎮(zhèn)空間的擴展，更重要的還表現(xiàn)為人口的集聚和城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴大。大規(guī)模人口城鎮(zhèn)化，會產(chǎn)生巨大的收入增長和消費轉(zhuǎn)換效應(yīng)。因為大量人口轉(zhuǎn)為市民后，從買房、買家電到吃穿用行，都直接或間接地帶來了巨大的投資和消費需求。城鎮(zhèn)化的實踐經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化率每提高一個單位，能帶來人均國民收入的明顯增長，由此可顯著提高國民的購買能力；同時，大量農(nóng)民進城落戶后，即使是收入水平不變，消費傾向和消費結(jié)構(gòu)變化也會向有利于增加工業(yè)品消費需求方向轉(zhuǎn)化。另外，從供給角度分析，城鎮(zhèn)化還可以促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級。世界發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗表明，當(dāng)一國的工業(yè)化達到一定階段時，推進城鎮(zhèn)化可以增加第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性和就業(yè)規(guī)模，提高服務(wù)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重。即使是制造業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級也離不開城鎮(zhèn)化。一般而言，大部分技術(shù)創(chuàng)新活動都是在城鎮(zhèn)開展和完成的，城鎮(zhèn)為技術(shù)研發(fā)和推廣提供了難得的支撐平臺，是人力資本提高和知識積累的大熔爐，工業(yè)化推進到一定階段后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級必須依賴城鎮(zhèn)化的推進來完成。因此，當(dāng)工業(yè)化到達一定階段后，城鎮(zhèn)化是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟增長的新發(fā)動機。還需要強調(diào)的是，當(dāng)一個經(jīng)濟體從中等收入向高收入階段邁進過程中，構(gòu)建以中等收入階層為主體的橄欖型社會結(jié)構(gòu)尤為重要，這一時期，城鎮(zhèn)發(fā)展恰恰能為中等收入階層集聚和成長提供主要空間，顯然城鎮(zhèn)化也是推動社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動力來源。

根據(jù)中國1978～2010年間的數(shù)據(jù)，我們分析了城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，并繪制了城鎮(zhèn)化率與人均GDP的曲線變化圖。可以看出，人均GDP與城鎮(zhèn)化率呈明顯的線性關(guān)系。為了測度中國城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟增長的影響程度，我們還進行了模型分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，按1978年不變價格計算的人均GDP增加124.5元，按2010年價格是670元。與此同時，我們還建立計量模型，對過去30多年中國城鎮(zhèn)化與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)關(guān)系進行了分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率對城鎮(zhèn)化率的彈性為1.13，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率以遞增的速度增加，這反映了中國城鎮(zhèn)化進程對擴大第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會起著越來越重要的作用；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)與城鎮(zhèn)化呈線性關(guān)系，意味著城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)增加663，84萬人。但不同的是，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率對城鎮(zhèn)化率的彈性較低，僅為0.34，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率以遞減的速度在增加。

城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟增長、就業(yè)增加的作用分析，是在現(xiàn)有體制不變、人口向城鎮(zhèn)集聚受到抑制情況下獲得的，如果能打破體制約束，人口向城鎮(zhèn)集聚不再受到抑制，城鎮(zhèn)化對中國經(jīng)濟增長的作用將更大。僅以消費增長為例，到2020年如果中國的城鎮(zhèn)化率提高到60%，城鎮(zhèn)人口可達到8.7億人，比2010年增加20，022萬人。按照聯(lián)合國《世界人口預(yù)測》中國2020年人口為14.54億人，中國《人口發(fā)展“十一五”和2020年規(guī)劃》明確2020年人口總量將控制在14.5億以內(nèi)。假定從2010年到2020年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長7%，從2000年到2010年城鎮(zhèn)居民人均年可支配收入增長9.66%。屆時城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入將達到37，591元。按照2010年城鎮(zhèn)居民平均70.5%的消費傾向計算，2020年城鎮(zhèn)居民人均用于消費的支出為26，502元。以此測算，到2020年因城鎮(zhèn)人口增長可增加消費53，062億元。

三、中國城鎮(zhèn)化存在“虛高”成分

從世界各國發(fā)展實踐看，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的演進存在三種形態(tài)，第一種是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展形態(tài)，像美歐日等發(fā)達國家。這些國家在推進工業(yè)化過程中，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率是兩條近似平行上升的曲線，比如英國1841～1931年間，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相關(guān)系數(shù)為0.985，法國1886～1946年間為0.97，瑞典1870～1940年間為0.967，整個發(fā)達國家為0.997。在市場力量推動下，這些國家的人口向城鎮(zhèn)集聚是持續(xù)不斷和漸進式，城鎮(zhèn)數(shù)量和城鎮(zhèn)人口規(guī)模增長與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)，在低收入發(fā)展階段，城鎮(zhèn)人口比重低，在中等收入發(fā)展階段，城鎮(zhèn)人口比重上升加快，當(dāng)進入高收入發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化業(yè)已完成，城鎮(zhèn)人口比重達到70%左右。第二種是城鎮(zhèn)化快于工業(yè)化的發(fā)展形態(tài)，像拉美等國家。這些國家由于土地高度集中在少數(shù)人手中，同時農(nóng)業(yè)又采取了一條資本密集型發(fā)展道路，由此造成了大量無地或少地的窮人，這些人大量流入城市，形成城市人口集聚過快、數(shù)量過多，與工業(yè)化發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)，造成城鎮(zhèn)化超越經(jīng)濟發(fā)展階段，缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力支撐，就業(yè)、居住、教育、水電路等基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障等問題突出，形成嚴(yán)重的“城市病”。第三種是工業(yè)化快于城鎮(zhèn)化的發(fā)展形態(tài)，最典型的是中國。政府為了優(yōu)先推進工業(yè)化，同時又避免“城市病”發(fā)生，利用行政力量限制城鎮(zhèn)化的發(fā)展，采取種種措施將大量公共資源用于工業(yè)化方面，同時又通過城鄉(xiāng)二元體制限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化遠遠落后于工業(yè)化。例如1980年世界城鎮(zhèn)化水平為42.2%，發(fā)達國家70.2%，發(fā)展中國家29.2%，而中國僅為19.4%。改革開放以來，盡管中國對限制城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策進行了改革和調(diào)整，城鎮(zhèn)化水平也有了明顯提高，但優(yōu)先支持工業(yè)化的體制格局并沒有發(fā)生根本性變化，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化一直存在于經(jīng)濟發(fā)展過程中。到2010年，在2010年世界發(fā)展報告中，世界銀行將人均國民收入在（GNI）975美元及以下的國家定為低收入國家，人均GNI達到976～3855美元的國家為中低收入國家；人均GNI在3856～11905美元的國家為中高收入國家；人均GNI達到11906美元及以上的國家為高收入國家。用人均國民收入水平衡量，中國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)處于中上等收入國家水平，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到4396美元根據(jù)2011年中國統(tǒng)計摘要人均GDP與當(dāng)年人民幣平均匯率之比計算。但用城鎮(zhèn)化率衡量，中國城鎮(zhèn)人口占全社會人口比重只有49.95%。還處于中等收入國家水平，很顯然，中國的工業(yè)化已經(jīng)明顯超前于城鎮(zhèn)化。

即使是這樣的城鎮(zhèn)化水平，中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厝匀淮嬖诤艽蟮摹疤摳摺背煞?，一是農(nóng)村地區(qū)“被城鎮(zhèn)化”。20世紀(jì)90年代中國許多地、縣改為市后，將大量周邊農(nóng)村劃為市區(qū)，同時大中城市為了實現(xiàn)城市空間擴張，也將大量郊區(qū)縣歸并為市區(qū)，但這些被劃歸為市區(qū)的農(nóng)村，有相當(dāng)部分并沒有實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，這里的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)依然是“農(nóng)村”水平，農(nóng)民的生活消費方式也沒有市民化。二是農(nóng)村人口“被市民化”。按照統(tǒng)計局統(tǒng)計口徑，2010年中國城鎮(zhèn)人口已達66，978萬人，但實際享受城鎮(zhèn)化制度安排的人口要遠遠低于該數(shù)據(jù)。因為，在現(xiàn)有體制下，中國在24，223萬農(nóng)民工中，有15，335萬人在城鎮(zhèn)打工，由于戶籍限制，他們既無法真正享受城鎮(zhèn)化成果，又被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。如果僅僅扣掉進城務(wù)工農(nóng)民人口數(shù)，中國的城鎮(zhèn)化率就會下降到38.5%，遠遠低于中下收入國家水平。很顯然，與經(jīng)濟發(fā)展階段相比較，中國的城鎮(zhèn)化不是超前了，而是大大的落后了。今后，要加快推進城鎮(zhèn)化，首先要把城鎮(zhèn)化落后于經(jīng)濟發(fā)展水平這一課補上，才能談工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展問題。

四、當(dāng)前體制安排和城市發(fā)展模式不利于推進城鎮(zhèn)化

中國已經(jīng)到了必須加快推進城鎮(zhèn)化的階段，既要為以前城鎮(zhèn)化滯后補課，又要協(xié)調(diào)未來工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系。但是，中國現(xiàn)有體制安排和城鎮(zhèn)化發(fā)展模式不利于推進城鎮(zhèn)發(fā)展。

首先，唯GDP論過多地占有資源用于工業(yè)化，擠壓了城鎮(zhèn)發(fā)展的空間。在現(xiàn)行財稅體制和政績考核體系下，各級城市政府都是“經(jīng)濟人”，在這些“經(jīng)濟人”之間還存在著極強的競爭性。面對事權(quán)大于財權(quán)和政績競爭壓力，各級政府將發(fā)展經(jīng)濟作為首要任務(wù)，為了做大GDP規(guī)模，做多財政收入，各級領(lǐng)導(dǎo)想盡一切辦法，利用一切機制，調(diào)集一切資源，搞園區(qū)開發(fā)，招商引資，大力推動本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這樣，大量公共資源和民間資源都被導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，造成城鎮(zhèn)發(fā)展既缺乏公共資源配置，又缺乏民間社會資源的支持。近幾年，盡管城市建設(shè)取得很大進展，但這些建設(shè)有許多都是形象工程、政績工程和有利于盈利增值工程，而真正能帶來人口深度城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)和公共設(shè)施建設(shè)并不多見。結(jié)果是，GDP做大了，財政收入做多了，城市現(xiàn)代化水平提高了，而城鎮(zhèn)化率實際水平并沒有真正提高。

其次，城鄉(xiāng)二元體制排斥農(nóng)民工進城落戶，抑制城鎮(zhèn)化的推進。在人口自由流動和要素完全按市場原則配置下，農(nóng)民市民化是不受非市場因素干擾的。但是，在中國非市場因素通過城鄉(xiāng)二元體制，嚴(yán)重干擾了農(nóng)民向城市正常轉(zhuǎn)移。一方面，現(xiàn)行二元體制人為降低了農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的能力。在城鄉(xiāng)二元土地制度安排下，農(nóng)民所擁有的土地不能直接進入市場進行交易，土地收益的絕大部分被各級政府以各種名義侵蝕掉；還有，城鄉(xiāng)居民同工不同酬，農(nóng)民工即使是與城鎮(zhèn)居民干同樣的工作，其工資只有城鎮(zhèn)職工的50%左右。因此，在土地非農(nóng)化和人口市民化過程中，各級城市政府都想在要素轉(zhuǎn)移和流動中獲取最大紅利，但誰都不想承擔(dān)要素轉(zhuǎn)移和流動帶來的成本。這就在體制上決定了農(nóng)民一開始就失去本應(yīng)歸屬自己的那部分發(fā)展資本，無形中削弱了他們進城落戶的能力。另一方面，城鄉(xiāng)二元體制還人為抬高了農(nóng)民進城落戶的門檻。城鄉(xiāng)二元體制借助戶籍制度和公共服務(wù)體系將全國居民分割在兩個世界里，一邊是在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老以及社會救助等方面享受著較高福利待遇的城鎮(zhèn)居民，一邊是缺乏基本社會保障和公共服務(wù)的農(nóng)村居民。受既有體制限制，農(nóng)民即使進城也很難獲得市民身份，無法在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老、救助等諸多領(lǐng)域享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。面對由制度設(shè)計上形成的種種門檻，想進城落戶的農(nóng)民被擋在城市入口處，他們是典型的“兩棲人”，長期在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間奔波，這不但增加了進城農(nóng)民的生存和發(fā)展成本，造成交通和社會管理等公共資源的浪費和短缺，還阻礙了城鎮(zhèn)化進程，降低了經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)需動力支撐。此外，長期的體制排斥正在轉(zhuǎn)化為城市居民的心理和意識排斥，他們認(rèn)為城市是市民的，農(nóng)民不應(yīng)該擠進城市落戶，在公園、圖書館、公共交通甚至商場等場所歧視農(nóng)民，這給農(nóng)民進城也造成了精神壓力，大大提高了農(nóng)民進城的心理門檻。

再次，城鎮(zhèn)發(fā)展模式不利于推進城鎮(zhèn)化。中國城鎮(zhèn)現(xiàn)有發(fā)展模式在集聚人口方面的效應(yīng)不是最大化，而是最小化。第一，“以大管小”的城鎮(zhèn)化模式對人口向城鎮(zhèn)集聚存在不利影響。在現(xiàn)有城鎮(zhèn)管理體系下，中國城鎮(zhèn)發(fā)展不是以大帶小，而是大城市利用行政級別，將公共資源和公共權(quán)力集中在直轄市、省會城市，同時國家還給予許多優(yōu)惠政策扶持這些城市更好、更快地發(fā)展。這樣大城市在資金配置、行政許可、土地占用、財稅政策、金融信貸、進出口和吸引外來資本等方面比中小城鎮(zhèn)獲得了多得多的好處，大城市利用這些好處大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)，招商引資，集聚發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，這樣大城市發(fā)展越來越快，也越來越好。于是，有越來越多的人口愿意向大城市轉(zhuǎn)移集中。但是，人口過多、過度地向大城市集中，造成大城市擁擠不堪，這又迫使城市政府進一步強化戶籍、教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的管理，以阻止人口向大城市遷入。同時，中小城市（鎮(zhèn)）在被政策忽視和公共資源以及公共權(quán)力上移情況下，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，公共服務(wù)不完善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本高，使得人口向這里集聚的動力不足。第二，城鎮(zhèn)分散式發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)難以形成城市群效應(yīng)，降低了城鎮(zhèn)對人口的吸納能力。在現(xiàn)有體制條件下，中國各級城市（鎮(zhèn)）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系構(gòu)建都是獨立進行的，相互之間缺乏必要的規(guī)劃和聯(lián)系。一方面，大城市超越經(jīng)濟發(fā)展階段高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，不能對中小城市（鎮(zhèn)）形成輻射和帶動效應(yīng)；另一方面，中小城市（鎮(zhèn)）極低的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給能力，使得中小城市（鎮(zhèn)）難以與大城市在功能上對接，造成人口不能在城市之間實現(xiàn)梯級轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化在集聚人口方面無法發(fā)揮城市群聯(lián)動效應(yīng)。

五、必須通過體制改革加快推進城鎮(zhèn)化

要想讓城鎮(zhèn)化成為未來中國經(jīng)濟增長的新動力，就必須加快體制改革，進一步清除阻礙中國城鎮(zhèn)化的制度障礙和不合理的政策安排。

第一，要協(xié)調(diào)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，將城鎮(zhèn)發(fā)展放在優(yōu)先的位置。應(yīng)調(diào)集更多的資源特別是公共資源用于城鎮(zhèn)發(fā)展，以增強城鎮(zhèn)承載和集聚人口的能力。因此，要改革干部考核機制，將一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化率以及城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)作為重要考核指標(biāo)。鼓勵各級政府將公共資源傾斜用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建方面，以增強城鎮(zhèn)對外來人口有足夠的吸引力。

第二，通過培育和發(fā)展輻射全國性的重點城市群體系，加快推進城鎮(zhèn)化進程。當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)，中國已經(jīng)到了以培育和發(fā)展城市群推進城鎮(zhèn)化的階段。從現(xiàn)在起，就應(yīng)該在全國重點培育和發(fā)展幾個大的城市群體系，如東北城市群、京津冀城市群、山東半島城市群、長三角城市群、珠三角城市群、海峽西岸城市群、中原地區(qū)城市群、江漢平原城市群、湘中地區(qū)城市群、川渝城市群、關(guān)中地區(qū)城市群等等。在培育和發(fā)展城市群體系過程中，既要注重大城市的發(fā)展，也要關(guān)注中小城市的發(fā)展，科學(xué)協(xié)調(diào)大中小城市之間的關(guān)系，通過將各城市群中大中小城市連接起來進行科學(xué)規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展，系統(tǒng)發(fā)展，以提高城市群集聚人口的整體功能。

第三，徹底改革排斥農(nóng)民進城落戶的城鄉(xiāng)二元體制，從限制農(nóng)民進城轉(zhuǎn)向鼓勵支持農(nóng)民進城。從長期目標(biāo)看，中國要深度推進城鎮(zhèn)化，就必須徹底改革城鄉(xiāng)二元體制，將城鄉(xiāng)隔離的二元戶籍制度一元化，并使城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。具體思路是要建立全國統(tǒng)一、開放的人口管理機制，構(gòu)建有利于人口遷徙的可轉(zhuǎn)移接續(xù)的社會保障體系，促進農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換。從近期看，中小城市（鎮(zhèn)）應(yīng)加快戶籍制度改革步伐，放開農(nóng)民工進城落戶的政策條件；大城市也要積極創(chuàng)造條件，不斷放寬戶口準(zhǔn)入制度，允許有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、穩(wěn)定收入來源的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民。同時，要改革社會公共服務(wù)與戶口掛鉤的制度，廢除針對農(nóng)民工的歧視性體制安排，在加強建立農(nóng)民工社會保障、社會救助等制度的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在勞動就業(yè)、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會養(yǎng)老、住房保障等方面的公平對接，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會保障和公共服務(wù)方面的均等化和一體化。

第四，為了提高農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的能力，應(yīng)積極推進土地制度的市場化改革。土地是農(nóng)民生存和發(fā)展的重要資本，以保護農(nóng)民的名義，壟斷土地交易或強制低價交易，都侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。規(guī)范土地征占用、促進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，最有效的辦法就是讓市場發(fā)揮作用。因此，應(yīng)改革土地征占用辦法，在嚴(yán)格界定公益性和非公益性用地界限、不斷縮小公益性征地范圍的同時，不同類型的土地交易都應(yīng)按市場規(guī)則進行。要將農(nóng)民逐漸培育為土地市場交易主體，積極探討農(nóng)村集體建設(shè)用地直接參與土地市場交易的辦法。不管何種類型的土地交易產(chǎn)生的收益必須大部分歸農(nóng)民享有。要將土地補償與農(nóng)民享受社會保障脫鉤，享受基本社會保障是農(nóng)民基本的權(quán)益，與土地是否交易無關(guān)。進一步完善土地流轉(zhuǎn)政策，按照依法自愿有償原則，鼓勵農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。應(yīng)積極探索耕地、草地承包經(jīng)營權(quán)的抵押辦法，允許承包經(jīng)營權(quán)進行抵押。改革農(nóng)村宅基地制度，在對農(nóng)民實行“一戶一宅”政策基礎(chǔ)上，可考慮從法律上實行農(nóng)村宅基地交易市場化，允許農(nóng)村宅基地及其建筑物依法自愿有償轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、抵押等。進一步規(guī)范各級政府在土地交易中的行為，從法律上限制各級政府“借地生財”，從體制和政策安排上切斷各級地方政府與土地收益之間的不正當(dāng)聯(lián)系。在土地市場化過程中，政府不應(yīng)替代市場也不應(yīng)包辦市場，對土地市場的干預(yù)要有邊界，其作用是健全土地法規(guī)，支持發(fā)育中介組織，加強監(jiān)督和監(jiān)管，維護土地市場的公正和公平性。

第五，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，促進城鎮(zhèn)發(fā)展在集聚人口方面的效應(yīng)最大化。首先要從“以大管小”轉(zhuǎn)向以大帶小。今后，要通過改革不斷弱化城市行政級別，將公共資源和公共權(quán)力均衡用于不同規(guī)模的城鎮(zhèn)發(fā)展方面，特別在資金配置、行政許可、土地占用、財稅政策、金融信貸、進出口、吸引外來資本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，要考慮和照顧中小城市（鎮(zhèn)）的發(fā)展需要。鑒于大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)已經(jīng)連續(xù)多年獲得持續(xù)快速發(fā)展，今后幾年可考慮將國家公共資源配置適當(dāng)向中小城市（鎮(zhèn)）傾斜，支持中小城市（鎮(zhèn)）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建公共服務(wù)體系，以增強人口的承載能力。第二，今后，中國大中小城市（鎮(zhèn)）之間，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)布局等方面，應(yīng)進行統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)建設(shè)。大城市要打破行政壁壘，按照區(qū)域一體化和發(fā)展城市群的思路，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷向周邊中小城市（鎮(zhèn)）延伸，形成以大帶小的效應(yīng)。同時中小城市（鎮(zhèn)）要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)布局等方面，積極與大城市實現(xiàn)對接，在區(qū)域空間上與大城市形成梯級功能結(jié)構(gòu)，為人口遷徙和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

（轉(zhuǎn)載自：國家行政學(xué)院學(xué)報）

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