地方政府就是一個(gè)大投資公司

《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》（下稱“CBF”）：目前，全國多個(gè)省市一改以往“以GDP快速增長為綱”的發(fā)展思路，部分經(jīng)濟(jì)大省甚至下調(diào)了2012年GDP增長目標(biāo)。您認(rèn)為，這些省市下調(diào)GDP增長目標(biāo)意味著什么？

張軍：在中國，中央和地方的關(guān)系非常微妙，如果中央政府對(duì)2012年乃至對(duì)“十二五”期間經(jīng)濟(jì)增速有一個(gè)向下調(diào)整的基調(diào)，地方政府——特別是沿海地區(qū)的地方政府——會(huì)作出一定的響應(yīng)。所以，下調(diào)首先是中央政府和地方政府之間微妙關(guān)系的一種結(jié)果。

第二，在過去兩年宏觀調(diào)控的背景下，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)受到了比較嚴(yán)重的負(fù)面影響，首當(dāng)其沖的就是房地產(chǎn)調(diào)控，不僅導(dǎo)致沿海地區(qū)整個(gè)樓市的低迷，還進(jìn)一步導(dǎo)致所謂土地財(cái)政受到影響。在這種情況下，我相信沿海地區(qū)的地方政府會(huì)對(duì)2012年乃至今后幾年的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)有一個(gè)整體判斷，這種判斷也會(huì)迫使它們往下調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長率預(yù)期。

但有一個(gè)問題，中西部地區(qū)為什么不下調(diào)經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期？剛剛公布的數(shù)據(jù)說，全國大概有19個(gè)省市自治區(qū)對(duì)2012年的經(jīng)濟(jì)增速預(yù)期超過兩位數(shù)，而這些省市自治區(qū)大部分都在中西部地區(qū)。它們的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)總體上預(yù)設(shè)得比較高，原因就是它們認(rèn)為在下一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，該輪到它們來趕超沿海地區(qū)了。

所以我認(rèn)為，同樣的中央地方關(guān)系格局，但中西部地區(qū)的政府有一種激勵(lì)或一種動(dòng)機(jī)向上調(diào)整它們的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，而沿海地區(qū)則向下調(diào)。這本身也客觀反映在宏觀調(diào)控背景下或在全球經(jīng)濟(jì)衰退的背景下，中西部和沿海地區(qū)感受到的經(jīng)濟(jì)減速的壓力是不同的。

所以總體上，我認(rèn)為這個(gè)趨勢本身應(yīng)該是一個(gè)可以解釋的現(xiàn)象。但我并不認(rèn)為下調(diào)GDP的預(yù)期增長率，就意味著沿海地區(qū)一定會(huì)經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)減速的過程，因?yàn)橹袊?jīng)濟(jì)本身還處在高速增長階段。即使外部的地區(qū)環(huán)境不十分確定，只要國內(nèi)的宏觀政策有所改變，無論是東部還是中西部地區(qū)都會(huì)保持較快的增長速度。

CBF：如果GDP增長率降低，政府的財(cái)政收入也將減少。而另一方面，政府在保民生方面的力度又越來越大。您認(rèn)為，政府如何才能掌握好經(jīng)濟(jì)增長速度變緩的火候？

張軍：中國經(jīng)濟(jì)減速本身有可能并不是趨勢性的，可能在短期的兩三年時(shí)間里，經(jīng)濟(jì)增長速度會(huì)有所放緩。

經(jīng)濟(jì)減速以后，我覺得應(yīng)該會(huì)對(duì)民生開支產(chǎn)生一定的影響，但這取決于政府怎么改變它的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。過去兩年，包括上海在內(nèi)的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)政府的財(cái)政收入已經(jīng)在減少了。在此情況下，我想政府在確保民生開支繼續(xù)增加的背景下，一定會(huì)做出相應(yīng)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，會(huì)把基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施支出的規(guī)模作一定壓縮。例如，可以加大包括保障房建設(shè)等在內(nèi)的民生工程的財(cái)政投入力度。

錢從哪里來？過去是靠土地財(cái)政?，F(xiàn)在土地出讓收入受到了很大的影響，在這種情況下，可以減少對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施支出的規(guī)模，但長期這樣下去一定會(huì)出問題，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)持續(xù)減速的話，如果整個(gè)支出的盤子不能壓縮，就只能要靠舉債，這會(huì)讓舉債規(guī)模不斷上升?，F(xiàn)在，中央已經(jīng)在試點(diǎn)允許部分地方政府發(fā)行地方債，金融市場也會(huì)對(duì)此作出反應(yīng)，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)減速的情況下，發(fā)債的能力會(huì)受到很大影響。所以我認(rèn)為，確保經(jīng)濟(jì)較快增長，不僅對(duì)中西部地區(qū)，對(duì)沿海地區(qū)也同樣重要。

我很不希望這種減速會(huì)變成一種所謂的趨勢，它可以是一種短期的現(xiàn)象，因?yàn)橐坏┳兂梢环N趨勢就會(huì)慢慢改變發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府對(duì)基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投入的規(guī)模，這個(gè)是很可怕的?，F(xiàn)在有一種說法，說減速是為了調(diào)結(jié)構(gòu)，為了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)和金融貿(mào)易部門。但我對(duì)在減速的背景下能否完成結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)持懷疑態(tài)度。一個(gè)很簡單的道理，就是經(jīng)濟(jì)在減速的時(shí)候，外部的投資者一定會(huì)表示擔(dān)憂，可能會(huì)調(diào)整他們的投資戰(zhàn)略。

CBF：在去年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，決策層為今年國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展定的主基調(diào)是“穩(wěn)中求進(jìn)”，從以往的“保增長”到如今的“穩(wěn)增長”，反映了怎樣的發(fā)展思路和經(jīng)濟(jì)形勢變化？

張軍：這個(gè)解讀很有意思，當(dāng)“穩(wěn)增長”這個(gè)詞出來以后，很多人是這樣解讀的：“穩(wěn)增長”似乎把增長又提高到了一個(gè)新的高度，或者還是強(qiáng)調(diào)增長。這就是說，實(shí)際上中央政府也意識(shí)到目前的經(jīng)濟(jì)有減速的跡象，如果政策不加以調(diào)整，加上外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境持續(xù)惡化，中國經(jīng)濟(jì)減速將變得不可避免。這個(gè)減速不只是沿海地區(qū)，很可能整體經(jīng)濟(jì)會(huì)出現(xiàn)減速現(xiàn)象。在這種情況下，可能經(jīng)過判斷、討論，形成了這樣一個(gè)共識(shí)：2012年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)恐怕還得“保增長”。但是決策層不用“保增長”這個(gè)詞，所謂“穩(wěn)增長”，就是確保增長不至于大起大落，能夠相對(duì)比較平穩(wěn)。

所以，我估計(jì)這里面?zhèn)鬟f出一個(gè)信號(hào)，就是還是把增長放在了一個(gè)最重要的高度。中國的很多問題，如果沒有經(jīng)濟(jì)增長的支撐會(huì)比較麻煩。而且假如現(xiàn)在有增長的條件，而不去確保經(jīng)濟(jì)增長，等錯(cuò)過了這樣一個(gè)機(jī)會(huì)或者將來不再具備這樣的條件的時(shí)候，再想增長是很困難的。

CBF：有學(xué)者認(rèn)為，目前中國房地產(chǎn)泡沫已出現(xiàn)破滅的跡象。除房市外，還有巨大的產(chǎn)能泡沫、基礎(chǔ)設(shè)施泡沫、地方債泡沫、高利貸泡沫。許多國際媒體、投資銀行、經(jīng)濟(jì)學(xué)家也都唱衰中國經(jīng)濟(jì)，您的觀點(diǎn)是什么？

張軍：我覺得，外國人有時(shí)候會(huì)把中國的問題說得很嚴(yán)重，而不完全理解或者不完全搞得清楚這些現(xiàn)象的出現(xiàn)是一個(gè)什么問題。比如說地方債，過去兩三年，由于中央政府實(shí)施“4萬億”的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，分3年時(shí)間把4萬億元的財(cái)政花出去，并要求地方政府配套。地方政府的配套除了一部分要用財(cái)政支出以外，更多的是要通過負(fù)債融資來完成政府的開支。但由于地方政府不能發(fā)債，所以它的融資只能通過間接的辦法（比如銀行貸款）來進(jìn)行。2009年上半年，中央政府發(fā)文說地方政府可以通過啟動(dòng)融資平臺(tái)來解決債務(wù)融資的問題。所謂地方融資平臺(tái)，就是地方政府為特定的項(xiàng)目而設(shè)立的一種投資公司，也就是現(xiàn)在很多地方政府搭建的城投一類的公司。

“4萬億”里面有一半的投資投向了基礎(chǔ)設(shè)施，另外一半里面又有一半投向了科教文衛(wèi)，真正用于生產(chǎn)性投入的比例很小。這幾年，全國地方政府共積累了10.7萬億元的存量債務(wù)規(guī)模，很多人都很擔(dān)憂，對(duì)此隱性債務(wù)危機(jī)，地方政府怎么還？可是很少有人分析說，地方政府有沒有能力來還這個(gè)錢。我覺得，我們不能籠統(tǒng)地回答說有沒有能力，而要看它的融資結(jié)構(gòu)里有多少是用于所謂有償還能力的經(jīng)營性項(xiàng)目，有多少是純公益的項(xiàng)目。

根據(jù)現(xiàn)在提供的很多資料可以看出，即使是國家審計(jì)署這樣的單位，經(jīng)過調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，這10.7萬億元債務(wù)余額規(guī)模并不全部包含著政府將來可以違約的風(fēng)險(xiǎn)。即使是不能償還的部分，我認(rèn)為在中國形成債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的幾率也很小，因?yàn)橹醒胝偷胤秸呢?cái)政收入增長每年都在20%-30%之間，好幾倍于GDP的增長，所以有足夠的公共財(cái)政的償還能力。

為什么大家會(huì)擔(dān)心地方政府的債務(wù)呢？我想最主要是不理解，中國的地方政府假如僅僅從公共財(cái)政上去理解，會(huì)發(fā)現(xiàn)這10.7萬億元的借款是一個(gè)可怕的債務(wù)規(guī)模。但在中國，需要用另外一個(gè)思路去理解地方政府，那就是，要把它想象成是一個(gè)大的投資公司，所以它應(yīng)該有一張資產(chǎn)負(fù)債表，而不能僅僅看它財(cái)政上的收支表。假如把地方政府想象成一個(gè)投資公司，這些錢從某種意義上講，就不是地方政府借的，而是公司借的，這個(gè)公司就是地方融資平臺(tái)。它有很多債務(wù)，可是很少有人看它有多少資產(chǎn)。這些公司一只手向銀行借錢，但另一只手并沒有把借來的錢消費(fèi)掉。這跟歐美不一樣，歐美國家的政府如果去舉債的話，借來的錢大多用于消費(fèi)和公共服務(wù)，并不形成資產(chǎn)。但中國的地方政府，一只手去借債，另一只手形成了資產(chǎn)。

所以，如果地方政府真的是一個(gè)公司的話，這10.7萬億元債務(wù)有什么了不起呢？試想它擁有多少資產(chǎn)呢？軌道交通、經(jīng)濟(jì)適用房、保障房，以及各種各樣的其他資產(chǎn)，這些資產(chǎn)只是說在目前的狀況下不能流動(dòng)，所以還需要經(jīng)過一系列制度和政策改革，讓它們?cè)诰o急的情況下，至少有一部分是可以變現(xiàn)的。

CBF：您對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景怎么看？是否認(rèn)為會(huì)出現(xiàn)硬著陸的現(xiàn)象？

張軍：首先，我認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)并不會(huì)出現(xiàn)大起大落的現(xiàn)象，如果沒有大起大落，也就不存在硬著落的問題。我個(gè)人對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景還是謹(jǐn)慎樂觀的，硬著陸的幾率很小，一方面是因?yàn)橹形鞑康貐^(qū)經(jīng)濟(jì)還有巨大的空間，可以吸納更多的投資。另外一方面，我對(duì)國際經(jīng)濟(jì)形勢總體上并不那么悲觀，即使是像歐元區(qū)的這些問題，我想它們會(huì)慢慢走出目前的困境。歐元區(qū)這兩年盡管有一些國家出現(xiàn)了違約風(fēng)險(xiǎn)，但我覺得主要的領(lǐng)頭羊——包括法國、德國以及北歐的經(jīng)濟(jì)——并沒有大的問題。事實(shí)上，去年中國對(duì)歐盟的出口增長仍然比較快，更何況歐盟自身也在努力，不斷地給成員國增加很多約束條件，希望能夠盡快降低違約風(fēng)險(xiǎn)。這也許不能解決眼前問題，但可以解決長遠(yuǎn)問題。

關(guān)鍵是我們自己的預(yù)判不能出現(xiàn)嚴(yán)重失誤。在媒體上，唱衰的比較有市場，國際上也是這樣，講中國要崩潰了大家就特別感興趣，我覺得現(xiàn)在特別需要一種聲音來對(duì)沖這種想法。目前這波唱衰的勢頭其實(shí)比不過上世紀(jì)90年代末，當(dāng)時(shí)國有企業(yè)職工下崗、銀行壞賬等問題更嚴(yán)重。但是后來做了很大的調(diào)整，2001年以后，中國經(jīng)濟(jì)又開始進(jìn)入到一個(gè)比較快速的發(fā)展階段，到現(xiàn)在為止差不多持續(xù)了10年。

現(xiàn)在，國有企業(yè)和銀行壞賬的問題基本上都已解決了，就業(yè)問題的壓力雖然仍然比較大，但并不像當(dāng)初那么大。所以這個(gè)時(shí)候唱衰，我覺得理由實(shí)在不那么充分。僅僅看投資是不是多了，消費(fèi)是不是少了，這些問題我覺得很難令人信服。說到消費(fèi)，很多人都有一個(gè)論點(diǎn)說消費(fèi)不足，一方面是因?yàn)樗麄兝鲜强窗l(fā)達(dá)國家的GDP占比。這是不可比的，因?yàn)橄M(fèi)是代表國民收入分配的結(jié)果，而國民收入分配的前提是經(jīng)濟(jì)要增長?？墒侵袊F(xiàn)在還不到那個(gè)階段，不能模仿發(fā)達(dá)國家的支出結(jié)構(gòu)。中國需要在未來十幾二十年里提高人均GDP水平，而人均GDP的提高要靠提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高又要靠投資?，F(xiàn)在，中國如果把國民收入的一大半都消費(fèi)掉，在未來提高生產(chǎn)率的能力就會(huì)受到損害。中國之所以在過去的二三十年里，人均GDP、經(jīng)濟(jì)總量能夠提高這么快，靠的不是把國民收入的大部分都消費(fèi)掉，而是靠有比較高的積累。

有很多國家很早地實(shí)行了民主制度，民選政府一定把國家財(cái)政用于消費(fèi)、用于老百姓，所以積累下來的東西會(huì)很少。中國包括東亞經(jīng)濟(jì)體早期也是這樣，這應(yīng)該是個(gè)福音，因?yàn)橛羞@么好的儲(chǔ)蓄，可以做很多事情。短期里，可以不斷地通過投資提高資本存量，所以生產(chǎn)率才會(huì)不斷地提高。中國現(xiàn)在很多行業(yè)和地區(qū)，生產(chǎn)率的差別比較大，這些差別的缺口需要通過投資來慢慢彌補(bǔ)。

所以，我覺得現(xiàn)在國家過分地強(qiáng)調(diào)要大幅度提高消費(fèi)占比是錯(cuò)誤的。消費(fèi)占比下降不等于消費(fèi)不增長，只是它的增長速度沒有GDP增速那么快，所以比例上顯得低。在上世紀(jì)80年代，中國的消費(fèi)占比曾經(jīng)很高，原因是分母小，GDP增長慢。