美國(guó)智庫眼中的菲美利益

編者按：

南海對(duì)峙仍然沒有結(jié)束緊張狀態(tài)，媒體和專家都在試圖解讀美國(guó)和菲律賓會(huì)怎么做。其實(shí)早在4月13日菲律賓騷擾中國(guó)漁船事件之前，美國(guó)的“體制內(nèi)”智庫—國(guó)會(huì)研究服務(wù)部，就為議員們提供了一份詳盡的決策報(bào)告，其中涵蓋菲律賓國(guó)內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)、中美菲三方的利益交互、以及涉菲軍事協(xié)定到底有何承諾。《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》獲得了報(bào)告全文，編譯后擇要刊出，小標(biāo)題為編者所加。

自美國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期以來，美國(guó)和菲律賓一直保持親密的關(guān)系。菲律賓裔美國(guó)人約400萬，是美國(guó)人數(shù)最多的亞裔群之一，也是美國(guó)軍隊(duì)中在國(guó)外出生人數(shù)最多的群體。盡管在美菲關(guān)系的重要性上存在共識(shí)，但雙邊摩擦和利益分歧的可能性依舊存在，包括軍事聯(lián)盟成員國(guó)的義務(wù)、美國(guó)在維護(hù)菲律賓內(nèi)外安全方面扮演何種角色、如何回應(yīng)中國(guó)的地區(qū)影響力等問題。

菲律賓的實(shí)力

盡管在某些方面經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好，但菲律賓仍在竭力吸引外商直接投資，為國(guó)內(nèi)不斷增長(zhǎng)的人口提供足夠的就業(yè)，并與經(jīng)濟(jì)充滿活力的鄰國(guó)展開競(jìng)爭(zhēng)。2010年，菲律賓吸引的外商直接投資僅占東盟十國(guó)總量的2.3%，盡管其人口占比達(dá)到16%。而菲律賓擁有東亞最高的人口增長(zhǎng)率（1.9%），這對(duì)減少貧困及保障就業(yè)形成了壓力，而且其在防止受過教育的專業(yè)人士移民上困難重重。

2011年，菲律賓與中國(guó)的貿(mào)易，包括香港在內(nèi)共計(jì)173億美元，超過日本（153億美元）和美國(guó)（135億美元），而菲律賓在其中均享有小額貿(mào)易順差。美國(guó)長(zhǎng)期以來一直是菲律賓的最大外資來源國(guó)，2009年底累計(jì)直接投資近600億美元，在過去的十年間，菲律賓是美國(guó)在東南亞對(duì)外援助的最大受惠國(guó)之一。

軍事方面，在東南亞地區(qū)相對(duì)發(fā)達(dá)的這些國(guó)家中，菲律賓的武裝力量是最弱的之一。其缺少戰(zhàn)斗機(jī)，而海軍艦隊(duì)則由一批小而陳舊的戰(zhàn)艦組成，有些甚至可以追溯到二戰(zhàn)時(shí)期。軍事分析家稱，菲律賓武裝部隊(duì)處理安全威脅的能力，已經(jīng)在長(zhǎng)期與國(guó)內(nèi)武裝組織的對(duì)抗中被嚴(yán)重削弱，其裝備老化、受政治派別左右、存在體制性腐敗、官兵待遇低、軍隊(duì)士氣低落，在中層軍官中尤甚。

而政治上，長(zhǎng)久以來菲律賓都難以超脫或控制不同利益集團(tuán)的爭(zhēng)斗：裙帶關(guān)系、固化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)精英階層、地方的宗族勢(shì)力、伊斯蘭武裝力量、羸弱的司法和嚴(yán)重的腐敗等一起，破壞了政府的行事效率。而其施政能力，又常常因?yàn)樗槠膰?guó)內(nèi)政治運(yùn)作而落空。其議會(huì)被設(shè)計(jì)為制衡行政機(jī)構(gòu)的“看門狗”，但歷史上就難以提出并執(zhí)行廣泛的政策目標(biāo)。政治黨派和團(tuán)體傾向于空洞而善變，更多地受個(gè)人性格和興趣所驅(qū)動(dòng)，而不是統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)或政策目標(biāo)。

按照菲律賓的政治傳統(tǒng)，候選人的性格或個(gè)人魅力，而非其理念和黨派關(guān)系對(duì)贏得支持更為關(guān)鍵。盡管阿基諾三世2010年當(dāng)選總統(tǒng)，但其所屬的自由黨在菲參眾兩院都沒有獲得多數(shù)。他借助反腐敗的承諾，以及其父母的政治遺產(chǎn)所吸引到的政治支持，被普遍認(rèn)為雖然廣泛但不夠深入。

美菲關(guān)系

外交方面，美菲關(guān)系已被凸顯，成為美國(guó)外交重心向亞洲特別是東南亞“轉(zhuǎn)移”或“再平衡”的重要一環(huán)。一些分析家認(rèn)為，自2000年以來，中國(guó)通過外交努力、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展援助，在東南亞地區(qū)取得了相對(duì)較大的影響力，而美國(guó)則僅僅將重點(diǎn)放在該地區(qū)的反恐方面。2011年，奧巴馬政府宣布，將重新調(diào)整在該地區(qū)的外交、經(jīng)濟(jì)和軍事資源。

雖然奧巴馬政府公開表示，重新調(diào)整后的美國(guó)亞洲戰(zhàn)略并非特別針對(duì)中國(guó)，許多分析家則認(rèn)為該政策與中國(guó)南海緊張局勢(shì)的升溫直接相關(guān)。中國(guó)與菲律賓之間的沖突或許是最令人擔(dān)憂的，菲律賓在東南亞國(guó)家中一向以態(tài)度強(qiáng)硬著稱，特別是一些爭(zhēng)議海域石油儲(chǔ)量巨大，而且鄰近巴拉望島地區(qū)，后者作為菲律賓的一個(gè)主島，可能涉及美國(guó)根據(jù)《共同防御條約》的協(xié)防義務(wù)。

軍事方面，除了對(duì)菲的裝備和訓(xùn)練支持，美國(guó)有擴(kuò)大駐菲軍事存在的愿景。但鑒于菲律賓憲法約束和民族敏感性，美國(guó)希望擴(kuò)軍過程循序漸進(jìn)，相關(guān)的軍費(fèi)預(yù)算、非永久性基地或大規(guī)模的部隊(duì)重新部署的議案已經(jīng)提出，以下選項(xiàng)正在討論之中：

美國(guó)軍艦和飛機(jī)的部署和輪換；增加雙方聯(lián)合軍演和訓(xùn)練的次數(shù)和頻率；臨時(shí)性增加美國(guó)駐軍規(guī)模；以及菲律賓購買或租賃美軍戰(zhàn)艦和飛機(jī)。

中菲關(guān)系

雖然菲律賓與中國(guó)通過貿(mào)易和移民保持了幾個(gè)世紀(jì)的聯(lián)系，兩國(guó)在1975年才正式建立外交關(guān)系。但在過去的十年，環(huán)顧整個(gè)東南亞地區(qū)，中國(guó)已成為菲律賓的主要貿(mào)易伙伴和重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資來源，對(duì)菲律賓的政治和商業(yè)利益有明顯的支持作用。

菲與美關(guān)系一直較為親密，但對(duì)中國(guó)的態(tài)度則多有變化。就像其他東南亞國(guó)家一樣，菲律賓也在試圖避免使用單一的外交態(tài)度。中國(guó)政府在南海問題上日益堅(jiān)定的同時(shí)，也盡量注意維護(hù)與菲律賓外交關(guān)系。即使在過去一年的領(lǐng)土爭(zhēng)端中，雙方仍保持外交磋商渠道的暢通。

最初，阿基諾政府對(duì)中國(guó)的立場(chǎng)是謹(jǐn)慎和通融的。2011年8月，在南海爭(zhēng)端日趨緊張之時(shí)，阿基諾總統(tǒng)對(duì)中國(guó)進(jìn)行國(guó)事訪問。雙方簽署多項(xiàng)協(xié)議，涉及數(shù)十億美元的中國(guó)對(duì)菲投資、截止2016年底總價(jià)600億美元的雙邊貿(mào)易目標(biāo)，以及和平解決爭(zhēng)端海域的意見。而今阿基諾政府在南海問題上日益強(qiáng)勢(shì)的同時(shí)，也在試圖與中國(guó)保持良好的外交和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

在過去的十年里，中國(guó)對(duì)菲律賓的貿(mào)易、投資以及貸款均有顯著擴(kuò)大。2011年，中菲貿(mào)易額（不包括香港）增長(zhǎng)17.9%，快于日菲的5.5%和美菲的1.7%。據(jù)報(bào)道，中國(guó)已成為菲律賓的第七大投資國(guó)，第四大發(fā)展援助國(guó)和第二大優(yōu)惠貸款提供國(guó)。中國(guó)企業(yè)已對(duì)菲律賓的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、電力、采礦業(yè)和旅游等部門表示了“濃厚的興趣”，同時(shí)有報(bào)道指出，中國(guó)企業(yè)在做出更大的承諾之前，仍在等待更有好的投資環(huán)境。

美菲的防務(wù)承諾

根據(jù)1951年《菲美共同防御條約》，菲律賓與美國(guó)締結(jié)軍事同盟，菲律賓嚴(yán)重依賴美國(guó)保障其外部安全。長(zhǎng)久以來，美菲兩國(guó)聯(lián)合開展軍事演習(xí)活動(dòng)，以加強(qiáng)菲律賓武裝部隊(duì)的戰(zhàn)備水平，提高其應(yīng)對(duì)安全威脅的能力，同時(shí)維系兩國(guó)軍隊(duì)的互通。但美國(guó)官員堅(jiān)稱，美國(guó)在南海領(lǐng)土爭(zhēng)端問題上不持立場(chǎng)。

不少分析認(rèn)為，美菲之間的《共同防御條約》或許留下了不同解釋的空間。一些菲律賓官員曾暗示或?yàn)榇藢で笾С?，說條約對(duì)美國(guó)施加了義務(wù)，要求其在中國(guó)于爭(zhēng)議地區(qū)采取軍事行動(dòng)時(shí)，參與菲律賓的防務(wù)。但一些美國(guó)方面的解釋是，這一協(xié)定將美國(guó)的軍事干預(yù)做了限制，僅限于菲律賓本島及軍事設(shè)施遭受外國(guó)襲擊時(shí)。

盡管也有一些美國(guó)的外交政策分析人士，表達(dá)了對(duì)條約更寬泛解讀的支持，但奧巴馬政府并沒有進(jìn)一步明確在何種情況下，美國(guó)軍事力量將代表菲律賓進(jìn)行介入。部分東南亞的分析人士擔(dān)心，如果明確地將共同防御條約的承諾拓展到南中國(guó)海區(qū)域，會(huì)在事實(shí)上加劇而非緩解地區(qū)緊張。其他方面尤其是菲律賓國(guó)內(nèi)，擔(dān)憂《共同防御條約》中某些涉及“憲法程序”或“磋商討論”的條款，會(huì)導(dǎo)致在緊急事態(tài)下，美國(guó)國(guó)會(huì)和雙邊磋商卻進(jìn)入了冗長(zhǎng)的討論。

2011年11月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓，與菲律賓外交部長(zhǎng)共同簽署了《馬尼拉宣言》，重申兩國(guó)同盟關(guān)系并紀(jì)念菲美《共同防御條約》簽署60周年。但其中同樣沒有明確載明，在何種情況下，美國(guó)將會(huì)保護(hù)菲律賓在南中國(guó)海問題上的訴求。

【短評(píng)】

托馬斯·盧姆是美國(guó)國(guó)會(huì)研究服務(wù)部的亞洲事務(wù)專家，對(duì)其所在智庫，本欄目曾做過跟蹤介紹。因涉及國(guó)家戰(zhàn)略決策，其研究人員需經(jīng)過嚴(yán)格的政治審查，成果中僅環(huán)境等領(lǐng)域的報(bào)告向公眾或訂購者開放。

美國(guó)的政治運(yùn)作中，國(guó)會(huì)與總統(tǒng)分享外交決策權(quán)。盡管前者在涉華外交上，由于其議會(huì)制獨(dú)特的激勵(lì)機(jī)制，常常以看似“非理性”的麻煩角色出現(xiàn)，但其智庫是一流的。在4月5日中菲摩擦尚未升級(jí)時(shí)，國(guó)會(huì)研究部即完成了這份32頁的詳盡報(bào)告。行文客觀冷靜，在爭(zhēng)議地區(qū)首選表述上，均采取了我方對(duì)南中國(guó)海區(qū)域的稱謂。

為預(yù)測(cè)各方行為，一般媒體解讀的起點(diǎn)常常是言辭表態(tài)，比如此前希拉里在與菲外長(zhǎng)簽署“馬尼拉宣言”時(shí)高調(diào)的講話等等。但在模糊而善變的外交辭令之外，更可靠的途徑是對(duì)政治經(jīng)濟(jì)利益的切實(shí)分析，包括對(duì)方的經(jīng)濟(jì)人口就業(yè)情況、對(duì)外國(guó)投資與貿(mào)易的依賴、國(guó)內(nèi)決策響應(yīng)能力、以及國(guó)際政治的博弈。按中國(guó)古話，“上兵伐謀，其次伐交，其次伐兵”，這方面軟實(shí)力和硬實(shí)力是相互協(xié)同的。（史晨）

（梁潤(rùn)系北京大學(xué)博士，史晨系本刊研究總監(jiān)）