改革不能太依賴“頂層設(shè)計(jì)”

中國(guó)改革困境的癥結(jié)在于過分依賴頂層設(shè)計(jì)這一工程技術(shù)概念。由于社會(huì)問題的復(fù)雜性遠(yuǎn)超任何工程技術(shù)，而且中國(guó)進(jìn)行的是漸進(jìn)式改革，不是從零開始的革命，因此，改革不具有頂層設(shè)計(jì)的空間，過于強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，只會(huì)耽誤時(shí)機(jī)。

過去十年，中國(guó)改革舉步維艱，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。而只有把準(zhǔn)了其中癥結(jié)何在，才能對(duì)癥下藥，推進(jìn)未來的改革。

那么，中國(guó)改革困境的癥結(jié)何在？流行的回答是，改革進(jìn)入了深水區(qū)，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，利益集團(tuán)勢(shì)力強(qiáng)大。筆者同意，這些都是公認(rèn)的現(xiàn)象，但并不認(rèn)為，這些是改革困境的癥結(jié)。試問，什么時(shí)候的改革沒有利益集團(tuán)的阻撓？農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革，難道沒有因此而失去權(quán)力的基層干部的反對(duì)？?jī)r(jià)格市場(chǎng)化的改革，難道沒有各級(jí)物資計(jì)劃部門的干擾？分稅制改革，難道沒有部分（高至省級(jí)的）地方政府的阻礙？中國(guó)加入WTO的艱苦歷程中，難道沒有部分擔(dān)心受到國(guó)外企業(yè)沖擊的產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)者的反對(duì)？

改革，在任何時(shí)候都需要沖破利益集團(tuán)的阻攔，都要打破固有的利益格局。否則，就不是改革了。

我的觀點(diǎn)是，過去若干年改革困境的癥結(jié)，在于改革理念出了偏差，即過分依賴所謂頂層設(shè)計(jì)這一工程概念，一碰到實(shí)質(zhì)性困難，就呼吁頂層設(shè)計(jì)；一討論頂層設(shè)計(jì)，各種理論而非實(shí)際方案就層出不窮，甚至引出一些開倒車的理論呼吁。事實(shí)上，條件成熟的改革，本來推一把即可出臺(tái)；條件不成熟的改革，則可以就不同的方案試點(diǎn)再總結(jié)，但是由于過分強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)論證，延誤了戰(zhàn)機(jī)。

本質(zhì)上講，改革是頂層設(shè)計(jì)搞不出來的；過分強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，只會(huì)耽誤了改革。

頂層設(shè)計(jì)是工程概念，

不完全適用于社會(huì)變革

長(zhǎng)期以來，我一直困惑，頂層設(shè)計(jì)這一提法來源何在。在最近一次的重要會(huì)議上，吳敬璉老師對(duì)此做了非常重要的解讀。他說，2001年國(guó)家信息化專家咨詢委員會(huì)召開會(huì)議，有一位工程院院士提出，國(guó)家信息化戰(zhàn)略不能拘泥于細(xì)節(jié)，必須把整體的框架設(shè)計(jì)好，用工程的行話說是頂層設(shè)計(jì)。追根索源，頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)工程概念，指的是對(duì)整個(gè)系統(tǒng)的選擇，好比我們的手機(jī)是用安卓還是蘋果的iOS或者微軟的Windows系統(tǒng)，這對(duì)于工程技術(shù)而言毫無(wú)疑問是極其重要的。

但是，我們必須看到，社會(huì)問題不是工程問題，社會(huì)問題的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過工程。在工程領(lǐng)域，像三峽這樣的巨大項(xiàng)目，到底利大于弊還是弊大于利，多年過去了，仍然爭(zhēng)議紛呈。而中國(guó)的任何一項(xiàng)改革，從教育、醫(yī)療到公共財(cái)政，其復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出三峽水利工程，因此，僅僅論證和設(shè)計(jì)是無(wú)法得出正確合理的答案的。

更重要的是，在工程技術(shù)領(lǐng)域，工程的基本出發(fā)點(diǎn)可以從零開始選擇，尤其是信息化這個(gè)新興技術(shù)，而在社會(huì)領(lǐng)域，絕大部分問題沒有這樣奢侈的選擇空間，用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的話說，是有路徑依賴的，必須從現(xiàn)有的制度出發(fā)，進(jìn)行改造。也就是說，在社會(huì)領(lǐng)域，頂層設(shè)計(jì)的可能性是根本就不存在，頂層設(shè)計(jì)是遙不可及的奢侈品。1997年，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)會(huì)召開成立大會(huì)，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)大師、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者羅納德·科斯發(fā)表主旨演講，我在現(xiàn)場(chǎng)，給我最深記憶的一段話是他講的一個(gè)寓言：小伙子指著一座山，問老者，請(qǐng)告訴我如何才能爬上它的頂峰，老者說，年輕人，你先看清楚你現(xiàn)在站的是什么地方，從這兒出發(fā)，你是永遠(yuǎn)爬不上那座高峰的。社會(huì)制度的變遷往往比這個(gè)故事更殘酷：站在今天的位置，連哪座山峰能否爬上都搞不清楚，唯一清楚的是，朝著一個(gè)大方向不斷前進(jìn)。

改革是演進(jìn)，是頂層設(shè)計(jì)不出來的

改革不是革命。改革的本質(zhì)是對(duì)現(xiàn)有的制度進(jìn)行不斷的改造，是一種制度的演進(jìn)。因此，從本質(zhì)上講，它不可能有頂層設(shè)計(jì)這樣的奢侈空間。而反過來，革命是打破舊制度，從零開始。革命需要理念，需要頂層設(shè)計(jì)，只有把頂層設(shè)計(jì)搞好，革命才能成功，這就是多年前所說的，路線必須對(duì)頭，綱領(lǐng)必須正確。

當(dāng)今中國(guó)，我想絕大部分百姓和學(xué)者應(yīng)該同意，我們正在進(jìn)行的不是一場(chǎng)轟轟烈烈的新革命，而是一場(chǎng)持續(xù)的改革。一個(gè)半世紀(jì)以來，中國(guó)的革命非常多，有成功的有失敗的，當(dāng)今中國(guó)社會(huì)仍然不乏革命的激情，錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)問題也往往喚起這種激情。正是在這樣的情況下，需要特別強(qiáng)調(diào)，中國(guó)現(xiàn)在從事的是制度演進(jìn)，因此，這種演進(jìn)必然是一步步的、具體的、漸進(jìn)式的，不可能從整體上重新設(shè)計(jì)。

如果說，這種制度的演進(jìn)過程可以重新設(shè)計(jì)的話，那么，這種說法在本質(zhì)上就和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)能代替市場(chǎng)一樣—計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的支持者們認(rèn)為，計(jì)劃可以代替市場(chǎng)，甚至高于市場(chǎng)。改革的過程比平穩(wěn)的制度運(yùn)行更加復(fù)雜，如果說計(jì)劃不能代替市場(chǎng)，那么，改革的進(jìn)程更不可能計(jì)劃。依賴頂層設(shè)計(jì)搞改革，本質(zhì)等同于計(jì)劃代替市場(chǎng)。

回顧過去500年的近代世界史，英國(guó)就是漸進(jìn)式制度變遷的典范。過去500年來，英國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)制度不斷演進(jìn)，但整個(gè)過程相對(duì)而言非常平穩(wěn)，而英國(guó)在歷史變遷中長(zhǎng)期遵循經(jīng)驗(yàn)主義，走一步看一步，不斷前進(jìn)。尤其值得注意的是，英國(guó)從一個(gè)島國(guó)崛起為世界最大的帝國(guó)，又經(jīng)歷了帝國(guó)逐步崩潰的過程，然而，這一跌宕起伏的史詩(shī)般變化，并沒有給英國(guó)本土帶來巨大社會(huì)沖擊，這本身就是一個(gè)當(dāng)代社會(huì)歷史的奇跡，非常值得我們尊重和研究。反觀法國(guó)，不斷的革命給社會(huì)帶來了巨大的沖擊。法國(guó)人是理想主義的，喜歡搞革命，從法國(guó)大革命到最近的金融危機(jī)，社會(huì)動(dòng)蕩，起起伏伏，最后還是走了不少?gòu)澛贰?/p>

金融危機(jī)爆發(fā)以來，英國(guó)式的漸進(jìn)主義方略已經(jīng)顯示出其獨(dú)特的優(yōu)越性，而有浪漫主義革命情結(jié)的法國(guó)，至今仍然找不到解救危機(jī)的最終方案。在這次金融危機(jī)中，英國(guó)的處理是最成功的。英國(guó)央行最早提出了正確的救急方案—給金融機(jī)構(gòu)注資。英國(guó)財(cái)政部也提出了正確的長(zhǎng)期改革方案。盡管英國(guó)公共財(cái)政的狀況比意大利還糟糕，其赤字率遠(yuǎn)大于意大利，但英國(guó)國(guó)債收益率卻是過去300年以來最低的。務(wù)實(shí)是英國(guó)人的智慧，也是英國(guó)制度演進(jìn)的結(jié)晶。英國(guó)人從來不提大口號(hào)，只是一步步地往前進(jìn)。反觀法國(guó)，金融危機(jī)爆發(fā)之后，法國(guó)總統(tǒng)馬上呼吁查經(jīng)典，比如《資本論》，信誓旦旦要重新設(shè)計(jì)資本主義，至今法國(guó)經(jīng)濟(jì)仍在苦苦掙扎。

頂層設(shè)計(jì)往往阻礙了實(shí)踐探索

某種程度上講，中國(guó)在過去這段時(shí)間里碰到的很多問題，有可能是頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)致的。

一提頂層設(shè)計(jì)，人們馬上開始爭(zhēng)論，有的說這么干，有的說那么干，都覺得改革大方向出問題了，都覺得自己的理念比過去的改革實(shí)踐更高明。鄧小平反復(fù)講，他唯一的發(fā)明就是不爭(zhēng)論。他強(qiáng)調(diào)的是實(shí)踐，要拿事實(shí)說話。實(shí)事求是地講，很多爭(zhēng)論都是由頂層設(shè)計(jì)這個(gè)口號(hào)引出來的，一爭(zhēng)論就無(wú)休止。中國(guó)有理想主義的傳統(tǒng)，更有革命傳統(tǒng)，熱情極高，中國(guó)文字博大精深，同一科學(xué)概念，表述可以千差萬(wàn)別，洋洋灑灑的論述往往流于激情，沒有原則的巨大差別，幾十年改革開放艱難培育出來的求真務(wù)實(shí)的精神往往在這一過程中消弭。

頂層設(shè)計(jì)設(shè)計(jì)出了不切實(shí)際的改革

中國(guó)過去一些不太成功的改革，可能正是由頂層設(shè)計(jì)理念導(dǎo)致的。

2008年實(shí)行的新《勞動(dòng)合同法》就是一個(gè)典型案例。這一法律沒有經(jīng)過應(yīng)有的充分調(diào)研和試驗(yàn)，全國(guó)這么多行業(yè)、這么多地區(qū)，無(wú)論勞動(dòng)密集型、技術(shù)密集型企業(yè)，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距很大的廣東、廣西、四川，都實(shí)行同一個(gè)《勞動(dòng)合同法》。為了遵從這個(gè)法律，出現(xiàn)了很多造假行為，帶來了巨大的效益損失，每天都在挑戰(zhàn)著法律體系的嚴(yán)肅性。在這一問題上，更為穩(wěn)妥的辦法是在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)試點(diǎn)，先形成行政條例，再逐步總結(jié)升華為法律條文。

另一個(gè)例子是個(gè)人所得稅。筆者長(zhǎng)期提倡，個(gè)稅改革應(yīng)該先試點(diǎn)，基于低稅率、寬稅基的原則在一些地方試驗(yàn)，看看到底是不是促進(jìn)了就業(yè)發(fā)展，是不是改善了收入分配，是不是增加了個(gè)稅總額。財(cái)稅專家常常反駁說，個(gè)稅改革要有頂層設(shè)計(jì)，因?yàn)橐坏┰圏c(diǎn)，勞動(dòng)力就會(huì)套利。事實(shí)上，這種可能性被過于夸大了，其實(shí)資本的流動(dòng)性是非常強(qiáng)的，以前各地區(qū)的企業(yè)所得稅有所不同，特區(qū)的稅率比較優(yōu)惠，但是，由于各個(gè)地方都有自己招商引資的辦法，同樣有大量資本留在內(nèi)地，受到更多因素影響的勞動(dòng)力流動(dòng)，更是如此。對(duì)于企業(yè)所得稅，我們都搞了試點(diǎn)，為什么個(gè)人所得稅不能試點(diǎn)？

改革原本沒有那么難，

一步一步往前走就是成功

現(xiàn)在，很多改革的條件已經(jīng)成熟，改革的動(dòng)力非常充沛，只要我們順勢(shì)推進(jìn)，從基層做起，改革仍然有巨大空間，不是非要在總體上和理論上規(guī)劃好了才允許下面試點(diǎn)。西方民主體制下，人們愛說的一句話是“所有的政治都是當(dāng)?shù)氐恼巍保╝ll politics are local）。中國(guó)的改革，我認(rèn)為可以套用一句話：所有的改革都是具體的改革（all reforms are specific），即必須從一個(gè)一個(gè)具體的事情入手切入改革。

現(xiàn)在很多民生問題，從住房到醫(yī)療到教育，包括保障房的建設(shè)、使用和分配，都亟需解決。解決與老百姓利益最密切相關(guān)的民生問題，本身就是改革的重要?jiǎng)恿?。?duì)于這些問題，應(yīng)當(dāng)允許不同地區(qū)試點(diǎn)。比如教育問題就可以試點(diǎn)，這方面國(guó)外有大量的例子，如教育券、教育基金、在基本教育滿足的情況下允許擇校等等。此外，國(guó)際形勢(shì)也是改革的動(dòng)力來源。很多金融方面的改革是被金融危機(jī)逼出來的，舊的國(guó)際金融體制對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成了巨大制約，在金融危機(jī)之下，同樣需要改革。

從當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段看，大規(guī)模改革的條件已經(jīng)具備。最簡(jiǎn)單、最直接的例子是利率市場(chǎng)化。我們以前擔(dān)心，利率市場(chǎng)化會(huì)使商業(yè)銀行利潤(rùn)下降，現(xiàn)在，商業(yè)銀行利潤(rùn)很高，這個(gè)問題至少短期內(nèi)不存在了。其實(shí)，如今商業(yè)銀行的貸款利率已經(jīng)市場(chǎng)化了，由于理財(cái)產(chǎn)品的出現(xiàn)，存款利率也部分市場(chǎng)化了，那為什么不能實(shí)行利率市場(chǎng)化改革呢？如果看不準(zhǔn)，我們可以搞試點(diǎn)，例如，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快但金融業(yè)不是很發(fā)達(dá)的山東進(jìn)行試點(diǎn)，讓所有在山東經(jīng)營(yíng)的各銀行支行都可以有更大的存款利率浮動(dòng)空間。相比之下，溫州并不適宜成為金融改革的試點(diǎn)區(qū)，因?yàn)樵跍刂蓍_放相當(dāng)于對(duì)全國(guó)開放。

總之，當(dāng)前中國(guó)的改革，不妨從英國(guó)的漸進(jìn)式制度變遷中汲取經(jīng)驗(yàn)，擺脫囿于頂層設(shè)計(jì)的無(wú)休止理論爭(zhēng)吵，通過調(diào)研、試點(diǎn)在實(shí)踐中切實(shí)推進(jìn)改革步伐。過于強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，只會(huì)耽誤改革的時(shí)機(jī)。