檔案法規(guī)體系建設(shè)研究文獻綜述

摘要：對1987年以來，有關(guān)檔案法規(guī)體系建設(shè)研究文獻進行梳理，從檔案法規(guī)體系的概念與結(jié)構(gòu)框架、地方檔案法規(guī)體系建設(shè)、專業(yè)及企業(yè)檔案法規(guī)體系建設(shè)、完善檔案法規(guī)體系建設(shè)四個方面分析評述。

關(guān)鍵詞：檔案法規(guī)；體系；建設(shè)；綜述

檔案工作法制化的基本要求是：“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?！逼渲?，“有法可依”是指檔案法規(guī)的建立與完善。從這個意義上講，檔案法規(guī)體系是檔案工作法制化的前提條件，檔案法規(guī)體系建設(shè)則是檔案工作法制化進程中重要的基礎(chǔ)性工作。

自從1987年《檔案法》頒布，我國的檔案法規(guī)體系建設(shè)取得了長足的進步，已經(jīng)初步形成了比較完備的檔案法規(guī)體系，基本上滿足了檔案工作法制化的要求。由于社會的發(fā)展進步，法規(guī)體系也必然會隨著社會的發(fā)展與變化進行修改、補充與完善，研究我國1987年以來，檔案法規(guī)體系建設(shè)的研究成果，對于檔案法規(guī)體系的建設(shè)與完善，有著重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

1 檔案法規(guī)體系的概念與結(jié)構(gòu)框架

所謂“法律體系”，“一般是指一個國家的全部法律規(guī)范，按照一定的原則和要求，根據(jù)不同法律規(guī)范的調(diào)整對象和調(diào)整方法的不同，劃分為若干法律門類，并由這些法律門類及其所包括的不同法律規(guī)范形成相互有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體”。[1]檔案法律法規(guī)體系是我國法律體系中的一個組成部分。對于檔案法律法規(guī)體系，我國檔案界多簡稱為“檔案法規(guī)體系”，關(guān)于其概念，朱玉媛認為，是“根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，將不同內(nèi)容、不同形式的檔案法規(guī)組成一個有聯(lián)系、有層次、和諧統(tǒng)一的有機整體”。[2]江蘇省檔案科學(xué)研究所的同志認為：“我國的檔案法規(guī)體系是我國國家機關(guān)制定的用以調(diào)整國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民檔案事務(wù)社會關(guān)系法律規(guī)范的總和。從廣義上說，它包括全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過，國家主席頒布的檔案法，國務(wù)院制定或批準(zhǔn)頒布的檔案行政法規(guī)，國家檔案局和中央主管部門制定的檔案行政規(guī)章，省、直轄市人民代表大會及其常委會或行政機關(guān)制定頒布的地方性檔案法規(guī)，民族自治區(qū)人民代表大會或行政機關(guān)制定頒布的民族自治地方的檔案法規(guī)，以及其他具有法律效力的規(guī)范性文件?！盵3]潘玉民認為：“檔案法規(guī)體系是以《檔案法》為核心的現(xiàn)行檔案法規(guī)的有機統(tǒng)一整體。檔案法規(guī)是個廣義的概念，它除包括國家最高權(quán)力機關(guān)制定的檔案法律以外，還包括國家及檔案行政管理機關(guān)對檔案和檔案工作所做出的決議、規(guī)定、條例等檔案行政法規(guī)和行政規(guī)章。檔案法律與檔案行政法規(guī)規(guī)章相輔相成，統(tǒng)一于有機的整體之中，就構(gòu)成了檔案法規(guī)體系。”[4]李伯富認為：“檔案法規(guī)體系是由各種不同形式和效力等級的規(guī)范性法律文件構(gòu)成的有機聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一整體。”[5]還有一種認識認為：“檔案法規(guī)體系是指以《中華人民共和國檔案法》為核心，由符合《中華人民共和國立法法》規(guī)定的若干有關(guān)檔案工作的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章所構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體?！盵6]筆者比較贊同江蘇省檔案科學(xué)研究所同志的觀點：“我國的檔案法規(guī)體系是我國國家機關(guān)制定的用以調(diào)整國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民檔案事務(wù)社會關(guān)系法律規(guī)范的總和?！?/p>

檔案法規(guī)體系的基本框架有“三層次說”、“四層次說”、“五層次說”和“六層次說”四種：“三層次說”認為：“檔案法規(guī)體系是以《檔案法》為核心，由若干檔案行政法規(guī)、規(guī)章構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體?！盵7]持這種觀點的有：李鐵群、辛俊岱等人。

“四層次說”認為：檔案法規(guī)體系的基本框架分別為“檔案法律、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)和檔案規(guī)章?！盵8]持這種觀點的有：小普、季淑芬、張玉玲、王桂芬、李安全等人。

“五層次說”認為：“我國檔案法規(guī)體系是由檔案法律、檔案行政法規(guī)、中央檔案行政規(guī)章、地方檔案法規(guī)和地方檔案行政規(guī)章構(gòu)成?！盵9]持這種觀點的有：郭樹銀、楊繼波、潘玉民等。

“六層次說”認為：“按照憲法和立法法，從廣義上說，現(xiàn)行檔案法規(guī)體系的框架是在憲法的統(tǒng)領(lǐng)下，由檔案法律、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)、檔案規(guī)章、技術(shù)規(guī)范和其他規(guī)范性文件共同構(gòu)建而成的?！盵10]持這種觀點的有：郭嗣平、李伯富、儲伯欣等人。

歸納起來，各個層次的劃分主要區(qū)別有兩點：第一，是否將中央與地方法規(guī)、規(guī)范分開；第二，是否將技術(shù)規(guī)范和規(guī)范性文件視為檔案法規(guī)體系的組成部分。前者屬劃分標(biāo)準(zhǔn)不同的問題，沒有實質(zhì)上的分歧；而后者則不僅僅是劃分標(biāo)準(zhǔn)的問題，它涉及對檔案法規(guī)體系縱向?qū)哟蔚臉?gòu)成界定。個人認為，將技術(shù)規(guī)范和規(guī)范性文件視為檔案法規(guī)體系的組成部分是比較恰當(dāng)?shù)摹?/p>

2 地方檔案法規(guī)體系建設(shè)情況

關(guān)于地方檔案法規(guī)體系建設(shè)的研究很少，只有郭艷等人的《談地方檔案法規(guī)體系的建立》一文，是目前可以檢索到的唯一一篇有關(guān)地方檔案法規(guī)體系建設(shè)的研究文獻。文章重點闡述了建立地方檔案法規(guī)體系的必要性和可能性，并提出了建立地方檔案法規(guī)的基本原則：與《憲法》及《檔案法》等上位法和相關(guān)法相統(tǒng)一，突出地方特色、易操作、堅持“罰則不突破”和逐漸完善。[11]

3 專業(yè)及企業(yè)檔案法規(guī)體系建設(shè)情況

從1993年起，檔案法規(guī)體系建設(shè)研究從國家與地方層面向?qū)I(yè)及企業(yè)拓展。這一年的《城建檔案》第3期，刊登了中國城科會城建檔案信息研究會法規(guī)建設(shè)學(xué)組提出的《城建檔案法規(guī)體系建議方案》。對這個方案，梁光明認為：“《中華人民共和國檔案法》及其實施辦法、《城市規(guī)劃法》、《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》是城建檔案法規(guī)的立法依據(jù)，而不能作為城建檔案法規(guī)體系的構(gòu)成法規(guī)。城建檔案法規(guī)體系是檔案法律體系、城市建設(shè)法律體系的組成部分。后者與前者是一個包含與被包含關(guān)系，而不能是相反?！薄皩儆跇I(yè)務(wù)規(guī)范的一些制度，當(dāng)從該法規(guī)體系方案中分立出去?！薄俺墙n案法規(guī)體系方案應(yīng)突出反映以下幾點:一要明確城建檔案管理在哪些方面需要法規(guī)規(guī)范，已有的法規(guī)哪些需要修訂、補充和完善；二要有一個短期的和中長期的立法規(guī)劃和實施步驟；三要有一個明確的立法分工，哪些法規(guī)必須由國家制定，哪些法規(guī)可由地方制定，哪些部門承擔(dān)起草任務(wù)，原則上都要具體落實；四是法規(guī)規(guī)范和業(yè)務(wù)規(guī)范按照各自產(chǎn)生的不同程序，分別制定，屬于業(yè)務(wù)規(guī)范的內(nèi)容，不要納入城建檔案法規(guī)體系；五要確立一個城建檔案管理的龍頭法規(guī)。構(gòu)成一個由龍頭法規(guī)輻射發(fā)展的寶塔式的城建檔案法規(guī)體系方案?！盵12] 2000年，郝杰、宋保華、秦杰在《機電兵船檔案》上發(fā)表了《構(gòu)建企業(yè)檔案法規(guī)體系》一文。在文中，作者從構(gòu)建企業(yè)檔案法規(guī)體系的必然性與構(gòu)建企業(yè)檔案法規(guī)體系的原則兩個方面，對計劃單列的特大型企業(yè)集團，創(chuàng)建現(xiàn)代企業(yè)制度的過程中建立一套完整、科學(xué)、可操作的檔案法規(guī)體系進行了論述。這篇文章的出發(fā)點是好的，想法與設(shè)想有其現(xiàn)實意義，但作者顯然混淆了法規(guī)與企業(yè)規(guī)章之間的區(qū)別。

2010年，《四川檔案》發(fā)表了《“三農(nóng)”檔案法規(guī)體系建立初探》一文。作者遂寧市檔案局認為：“檔案工作圍繞‘三農(nóng)’服務(wù)，逐步完善檔案法規(guī)體系建設(shè)，是當(dāng)前檔案行政管理部門一項重要任務(wù)和義不容辭的職責(zé)。”并在文章中就如何在射洪縣開展新農(nóng)村建設(shè)檔案工作示范縣、示范鄉(xiāng)創(chuàng)建活動，檔案工作如何為“三農(nóng)”服務(wù)、怎樣建立和完善檔案法規(guī)體系進行大膽的嘗試進行了闡述。從文章的內(nèi)容看，作者將地方檔案行政管理機關(guān)制定的規(guī)范性文件納入了整個檔案法規(guī)系統(tǒng)的范疇。

4 完善檔案法規(guī)體系建設(shè)研究

在整個研究過程中，完善檔案法規(guī)體系建設(shè)研究是最為活躍的部分，文獻數(shù)量占到相關(guān)文獻總量的1/3。

4.1 社會主義市場經(jīng)濟條件下的檔案法規(guī)體系建設(shè)問題。嚴永官認為：社會主義市場經(jīng)濟體制下檔案法規(guī)體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)遵循適應(yīng)性、配套性、實用性原則；重點從檔案的形成主體來看，是各種所有制類型的企業(yè)，從檔案的內(nèi)容來看，要以科技檔案和專門檔案為重點；應(yīng)當(dāng)注意與其他法規(guī)相結(jié)合和與各單位的規(guī)章制度相結(jié)合兩個問題。[13]

吳玲、王黎平認為：“建立和完善法規(guī)體系的目的，就是為了完善檔案事業(yè)各方面的法規(guī)建設(shè)，更好地協(xié)調(diào)檔案部門與社會各方面以至于公民之間的關(guān)于檔案事務(wù)的關(guān)系。如，目前，急需要出臺的《檔案法實施辦法》、《有關(guān)事業(yè)單位資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中檔案管理辦法》等，都需要明確規(guī)范市場經(jīng)濟發(fā)展中檔案管理與社會各方面關(guān)系的行為。將檔案工作置于法律監(jiān)督之下，做到有法可依，有章可循，為全面發(fā)展檔案事業(yè)，實現(xiàn)檔案事業(yè)管理法制化提供完備的法律規(guī)范?！盵14]何玲認為：社會主義市場經(jīng)濟條件下建立和完善檔案法規(guī)體系，是檔案工作自身發(fā)展的需要；是貫徹檔案工作基本原則，實現(xiàn)科學(xué)化管理檔案的基礎(chǔ)；是檔案工作與社會主義市場經(jīng)濟接軌必不可少的條件。在社會主義市場經(jīng)濟條件下建立和完善檔案法規(guī)體系應(yīng)考慮和注意：充實和完善國有企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動時檔案處置的有關(guān)法規(guī)、規(guī)章，以適應(yīng)新形勢之需；集體、個人檔案的流向問題，亟待相關(guān)法規(guī)加以約束；應(yīng)充實和完善檔案館開放檔案的法規(guī)規(guī)章；充實和完善專門檔案管理的相關(guān)法規(guī)制定程序等幾個問題。強調(diào)在建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，檔案事業(yè)要持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，必須以法制作保證，建立和完善檔案法規(guī)體系，是檔案工作發(fā)展的必然趨勢。[15]

4.2 檔案法規(guī)體系建設(shè)的作用與意義。曹國孝，楊亞娣認為：建立健全檔案法規(guī)體系是貫徹《檔案法》的需要；健全的檔案法規(guī)體系是檔案工作制度化和標(biāo)準(zhǔn)化的要求；檔案學(xué)理論是實踐的指導(dǎo)，不是治檔的法律依據(jù)；健全檔案法規(guī)體系是改革開放和經(jīng)濟建設(shè)的需要。[16]

4.3 檔案法規(guī)體系存在的主要問題與對策。丁永龍認為：我國檔案法規(guī)體系的框架已基本搭就，檔案法規(guī)體系已經(jīng)初步形成。但是，如果從我國整個的法規(guī)體系中來觀察檔案法規(guī)，以及縱觀檔案法規(guī)體系內(nèi)容，就會發(fā)現(xiàn)，檔案法規(guī)體系內(nèi)外存在許多反差：一是檔案法規(guī)在國家整個法律體系中的地位與其他行政法中二級部門法所處地位之間的反差。在國家法規(guī)體系中，檔案工作日益重要的變化在基本法律中表現(xiàn)并不明顯，沒有得到足夠的關(guān)注。同時，和行政法中的其他專業(yè)法律相比，檔案法律也同樣居于不相稱的地位。二是《檔案法》的強制約束規(guī)范能力與其作為國家法律應(yīng)該起到的作用之間的反差。三是檔案法規(guī)體系與建立社會主義市場經(jīng)濟體制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度相關(guān)法規(guī)的反差。我國建立了許多有關(guān)現(xiàn)代企業(yè)制度的法規(guī)，如《企業(yè)法》、《公司法》、《破產(chǎn)法》等。但在這些法規(guī)中，幾乎找不到有關(guān)檔案工作的條款，而《檔案法》對此亦無相應(yīng)條文，使檔案工作在建立現(xiàn)代企業(yè)制度中成為薄弱環(huán)節(jié)。同時，建立社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度的相關(guān)法規(guī)，還對已有的檔案法規(guī)造成了不小的沖擊，形成一種反差。四是構(gòu)成檔案法規(guī)體系的部分規(guī)章“舊的已去”和“新的不來”的反差。[17]

李鐵群、辛俊岱指出：檔案法規(guī)體系有待進一步完善，主要表現(xiàn)為檔案法規(guī)體系的系統(tǒng)性不夠，專門檔案管理辦法的制定缺乏統(tǒng)一要求，檔案立法的現(xiàn)狀與客觀需要之間仍有一定差距。完善檔案法規(guī)體系需要加強檔案立法的科學(xué)性、加快對現(xiàn)有法規(guī)和規(guī)章的清理和修訂、充分發(fā)揮地方立法的積極性。[18]

季淑芬等人認為：“目前，我國檔案法規(guī)建設(shè)中仍存在著一些不足。首先，從總體上看，在檔案實際工作中，還有不少檔案法規(guī)的空白點，無法可依的現(xiàn)象也時有發(fā)生。其次，有相當(dāng)一部分檔案法規(guī)是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物，無法適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，直接影響了檔案法規(guī)體系整體功效的發(fā)揮。再次，檔案法規(guī)的制定工作較為緩慢，立法工作還比較薄弱，貼近現(xiàn)實、適用具體的檔案法規(guī)數(shù)量還較少?！盵19]

李伯富認為：我國檔案法規(guī)體系存在的主要問題表現(xiàn)在形式結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)與立法技術(shù)三個方面。完善我國檔案法規(guī)體系的主要措施是：建立并完善科學(xué)、統(tǒng)一的檔案立法制度，從源頭上保障檔案法規(guī)體系從形式到內(nèi)容的協(xié)調(diào)性、完整性和規(guī)范性；建立并完善以檔案法為統(tǒng)帥的檔案實體法規(guī)范和檔案程序法規(guī)范并行的檔案法規(guī)體系；全面清理現(xiàn)行檔案行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件，并在清理基礎(chǔ)上進行規(guī)范化和系統(tǒng)化。[20]

胡春華認為：我國檔案法規(guī)體系存在“檔案行政部門和行政相對人權(quán)利義務(wù)規(guī)定不平衡；檔案法規(guī)體系的完備性不夠；檔案法規(guī)體系的系統(tǒng)性不夠；檔案法規(guī)體系中部分內(nèi)容相對滯后等主要問題”。[21]

5 結(jié)語

檔案法規(guī)體系建設(shè)是在檔案工作領(lǐng)域全面落實國家關(guān)于依法治國、建設(shè)社會主義法治國家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要舉措，是保障檔案工作正常開展、促進檔案事業(yè)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。

構(gòu)建檔案法規(guī)體系，有利于增強檔案法律、法規(guī)和規(guī)章制定修訂的計劃性、科學(xué)性和前瞻性，對于促進檔案法制統(tǒng)一、保障檔案事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

在可以預(yù)期的未來，只要遵循堅持社會主義法治理念，堅持法制統(tǒng)一的原則，以《立法法》為指導(dǎo)，以《檔案法》為核心，以現(xiàn)行檔案法律、法規(guī)和規(guī)章為基礎(chǔ)，加快立法進度，提高立法質(zhì)量，就能逐步完善符合我國國情并適應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展需要的科學(xué)、縝密、配套的國家檔案法規(guī)體系。實現(xiàn)貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于堅持科學(xué)立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系的重要精神，進一步增強檔案立法工作的計劃性、科學(xué)性和統(tǒng)一性，指導(dǎo)和規(guī)范檔案法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的制定、修訂工作，為依法行政、依法治檔提供制度保障，提升檔案工作法制化管理水平。

注：本文為2011年度河南省檔案局科技項目《檔案執(zhí)法理論與實踐研究》的階段性成果，項目批準(zhǔn)號為：2011-R-06。

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（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2011-11-26）