論檔案違法行為的特點及實施檔案行政處罰的對策

摘 要：聯(lián)系檔案行政執(zhí)法實踐對檔案違法行為的特點進行了闡述，在執(zhí)法實踐層面有針對性地提出了查處檔案違法行為、實施檔案行政處罰的相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞：依法行政；違法行為；行政處罰；對策

檔案行政處罰是指檔案行政管理部門依法對違反檔案行政管理秩序尚未構(gòu)成犯罪的個人或組織予以制裁的一種行政行為。對檔案違法行為實施行政處罰，是檔案行政管理部門履行檔案事業(yè)行政管理職能的一項長期的重要工作。為了促進檔案行政處罰工作的發(fā)展，現(xiàn)將筆者作為檔案行政執(zhí)法人員在查處檔案違法行為、實施檔案行政處罰工作中的一些認識和體會同大家進行研討交流。

1 檔案違法行為的特點

1.1 檔案違法行為知情者舉報檔案違法案件存在諸多顧慮。檔案違法行為知情者通常是履行工作職責(zé)管理檔案的檔案人員和為解決自身工作、學(xué)習(xí)或生活中的特定問題而利用檔案的利用者。在檔案管理工作中發(fā)生的檔案違法行為，內(nèi)部因素往往與檔案人員或其供職單位領(lǐng)導(dǎo)工作不到位有著直接或間接的關(guān)系，外部因素往往涉及與檔案部門有著緊密業(yè)務(wù)協(xié)作關(guān)系的單位和人員。

鑒于當前檔案利用尤其是檔案室室藏檔案的利用還是以滿足本單位、本系統(tǒng)工作人員的內(nèi)部需求為主，而檔案人員和內(nèi)部利用者個人的職業(yè)發(fā)展直接取決于其供職單位的領(lǐng)導(dǎo)，檔案人員和內(nèi)部利用者發(fā)現(xiàn)檔案違法行為時，如果不計后果地勇于舉報，有可能會影響舉報者個人的職業(yè)前途。這些顧慮，極大地減少了檔案違法行為知情者向檔案行政管理部門舉報的可能性。

出于維護自己切身利益、維護供職單位形象和業(yè)務(wù)協(xié)作單位關(guān)系等多重考慮，當檔案人員和內(nèi)部利用者在工作中發(fā)現(xiàn)檔案違法行為時，如果判斷曝光檔案違法行為有可能會對自身、供職單位和業(yè)務(wù)協(xié)作單位造成不利影響，則盡力掩蓋檔案違法行為不讓檔案行政管理部門知曉，往往成為檔案人員和內(nèi)部利用者乃至其供職單位領(lǐng)導(dǎo)下意識的本能反應(yīng)。在缺乏檔案違法行為知情者舉報的情況下，檔案行政執(zhí)法人員以有限的人力面對本行政區(qū)域內(nèi)的眾多單位，想要掌握檔案違法行為的線索顯然是困難重重。

1.2 危害后果顯露往往滯后于檔案違法行為發(fā)生時間。檔案違法行為危害后果顯露，是發(fā)現(xiàn)檔案違法行為線索的關(guān)鍵。檔案管理工作可以具體劃分為檔案的收集、整理、保管、鑒定、統(tǒng)計和提供利用等業(yè)務(wù)活動，盡管在檔案管理工作的各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都可能發(fā)生檔案違法行為，但檔案行政執(zhí)法人員獲悉檔案違法行為線索，最常見的情況，還是發(fā)生在檔案機構(gòu)提供檔案滿足社會公眾利用檔案的外部需求過程中。

社會公眾為解決自身工作、學(xué)習(xí)或生活中的特定問題而利用檔案過程中，如發(fā)現(xiàn)所需要利用的檔案由于遭受損毀、丟失、涂改、偽造等行為的不法侵害而喪失了參考和憑證價值，由于檔案違法行為所造成的危害后果直接侵害了外部利用者的切身利益，且外部利用者與檔案機構(gòu)及其上級主管單位沒有人事隸屬關(guān)系，外部利用者才會沒有顧慮地向檔案行政管理部門舉報檔案違法行為，促使業(yè)已發(fā)生而被刻意掩蓋著的檔案違法行為為檔案行政執(zhí)法人員所知悉。

而往往到了這個時候，檔案違法行為危害后果顯露常常嚴重滯后于檔案違法行為所發(fā)生的時間。查清違法事實是實施檔案行政處罰的前提和基礎(chǔ)，由于時過境遷，能夠證明檔案違法行為的證據(jù)大多已經(jīng)散失或被當事人和內(nèi)部知情者藏匿、銷毀而難以甚至無法找到，致使許多檔案違法行為陷入無據(jù)可查、不能調(diào)查清楚違法事實而無從處罰的尷尬境地。

1.3 對檔案違法行為調(diào)查取證缺乏強有力的威懾手段作后盾。法律、法規(guī)、規(guī)章授予檔案行政管理部門的行政執(zhí)法職權(quán)雖然總體上數(shù)量不少，但由于檔案行政管理部門沒有責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照，行政拘留等具有“核威懾力”的行政處罰措施，尤其是對檔案行政處罰具有重要意義的調(diào)查取證工作缺乏類似“雙規(guī)”（在規(guī)定時間、規(guī)定地點交代問題）這樣剛性的威懾手段予以保障，檔案行政執(zhí)法人員難以在檔案違法行為當事人和知情者面前完全樹立令行禁止的氣場和氛圍，對于檔案行政執(zhí)法人員調(diào)查取證工作不予配合的有關(guān)單位和個人，檔案行政管理部門只能苦口婆心地進行勸說而不能給予相應(yīng)的制裁。

支持和配合行政執(zhí)法機關(guān)對違法行為進行調(diào)查取證，本來是違法行為當事人和知情者的法定義務(wù)。但受制于缺乏威懾手段的現(xiàn)實法律環(huán)境，檔案違法行為當事人和知情者履行支持和配合檔案行政執(zhí)法人員調(diào)查取證的法定義務(wù)，在相當程度上異化為對檔案行政執(zhí)法人員的“友情贊助”。這直接導(dǎo)致檔案違法行為調(diào)查取證工作能否順利開展，在很大程度上依賴于檔案行政執(zhí)法人員個人的社會交際能力和手段。對違法行為當事人和知情者進行調(diào)查取證，是查清違法事實、實施行政處罰的必由之路。如果檔案違法行為當事人和知情者經(jīng)反復(fù)勸說仍然拒絕支持和配合調(diào)查取證工作，檔案行政處罰工作就難以甚至無法進行下去。

1.4 受處罰的檔案違法行為當事人局限于國有單位及其工作人員。根據(jù)《檔案法》第六條第二款“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內(nèi)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)”的規(guī)定，檔案行政管理部門同其他行政執(zhí)法機關(guān)一樣，履行職權(quán)的范圍是面向全體社會成員的。

《檔案法實施辦法》第二條把“對國家和社會有保存價值的檔案”具體劃分為“屬于國家所有的”和“屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的”兩大類型。檔案形成者的性質(zhì)決定檔案的歸屬，國有單位形成的檔案屬于國有檔案，非國有單位和公民個人形成的檔案屬于非國有檔案。沿襲計劃經(jīng)濟時期形成的工作模式，長期以來，各級檔案行政管理部門對本行政區(qū)域內(nèi)檔案工作的監(jiān)督和指導(dǎo)都是以國有機關(guān)事業(yè)和企業(yè)單位為主。由于《檔案法》僅有個別條款涉及非國有檔案管理的內(nèi)容，尚未建立一套完善的監(jiān)管制度，致使各級檔案行政管理部門難以有效履行對本行政區(qū)域非國有單位檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。

檔案工作監(jiān)督和指導(dǎo)的范圍，決定和制約著檔案行政管理部門發(fā)現(xiàn)和查處檔案違法行為的視野。由于當前檔案行政管理部門履行職權(quán)的范圍以國有單位為主，與其他行政執(zhí)法機關(guān)查處的違法行為當事人涉及全體社會成員相比，當前，檔案行政管理部門查處的檔案違法行為當事人顯得非常特殊，基本局限于國有單位及其工作人員。

由于檔案行政管理部門與國有機關(guān)事業(yè)和企業(yè)單位同處于黨委、政府的機構(gòu)體系內(nèi)，國有單位的共同屬性，使彼此之間在履行社會管理和服務(wù)職能過程中形成了分工協(xié)作的緊密聯(lián)系。當國有單位及其工作人員成為檔案違法行為當事人時，檔案行政執(zhí)法人員進行秉公執(zhí)法時，常常要承受著或大或小、或明或暗的壓力。

2 實施檔案行政處罰的對策

針對當前查處的檔案違法行為的特點及其造成的問題，筆者認為，除了向高層次的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)提出立法建議，在國家制度建設(shè)層面通過完善立法等長效措施來逐步加以解決而外，作為基層的檔案行政管理部門和在執(zhí)法一線工作的檔案行政執(zhí)法人員，當前，更重要的是要克服畏難情緒和等待意識，從自身做起，在執(zhí)法實踐層面有針對性地采取下列有效措施：

2.1 對檔案工作基礎(chǔ)薄弱的基層單位進行有針對性的檔案行政執(zhí)法檢查?！皩Ρ拘姓^(qū)域內(nèi)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)”，是各級檔案行政管理部門履行檔案事業(yè)行政管理職責(zé)的常規(guī)手段。進行監(jiān)督指導(dǎo)大致可以劃分為兩種基本模式，既進行現(xiàn)場交流的“一對一”微觀監(jiān)督指導(dǎo)和制發(fā)檔案行政規(guī)范性文件、集中舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)的“一對多”宏觀監(jiān)督指導(dǎo)。

囿于人力資源的限制，“一對一”微觀監(jiān)督指導(dǎo)通常只能在同級國有機關(guān)事業(yè)和企業(yè)單位范圍內(nèi)予以普遍推行，由于檔案行政執(zhí)法人員與同級國有單位檔案人員業(yè)務(wù)聯(lián)系較為緊密，對這些單位檔案工作的不足之處，能夠及時發(fā)現(xiàn)并提醒其防微杜漸地予以改進。加之同級國有單位由于級別較高、規(guī)模較大，通常，領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作較為重視，為檔案工作的正常開展提供了較為充足的保障條件，檔案管理比較規(guī)范，發(fā)生檔案違法行為的概率較小。

“一對多”宏觀監(jiān)督指導(dǎo)則通常在數(shù)量繁多的同級國有機關(guān)事業(yè)和企業(yè)單位的下屬基層單位內(nèi)予以普遍推行，對基層單位檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)，更多地依靠其上級單位的檔案機構(gòu)來具體實施。檔案行政執(zhí)法人員與基層單位檔案人員的業(yè)務(wù)聯(lián)系較為松散，對這些單位檔案工作的不足之處難以及時發(fā)現(xiàn)，更難以提醒其予以改進。加之基層單位由于級別較低、規(guī)模較小、很多時候領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作重視不夠，難以為檔案工作的正常開展提供必要的保障條件，檔案管理規(guī)范化程度有限，發(fā)生檔案違法行為的概率較大。

開展檔案行政執(zhí)法檢查是發(fā)現(xiàn)檔案違法行為線索的重要途徑，對于國有機關(guān)事業(yè)和企業(yè)單位要著力擴大檔案行政執(zhí)法檢查覆蓋面，取得同級國有單位尤其是相關(guān)主管部門檔案機構(gòu)的支持，把執(zhí)法檢查范圍延伸到本級立檔單位所屬的基層單位，尤其要對檔案工作基礎(chǔ)薄弱的基層單位有針對性地進行突擊檢查，通過翻閱檔案目錄隨機抽查檔案實體等方式，重點檢查檔案安全是否存在問題，從中發(fā)現(xiàn)有價值的檔案違法行為線索。

檔案行政管理部門要督促各單位檔案機構(gòu)、檔案人員切實履行《檔案法》第七條規(guī)定的“對所屬機構(gòu)的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)”的法定職責(zé)。當檔案行政執(zhí)法人員查處基層單位發(fā)生的檔案違法行為時，對基層單位具有行政隸屬關(guān)系的上級單位的檔案機構(gòu)和檔案人員，要在檔案行政管理部門與本單位所屬的基層單位之間發(fā)揮橋梁和紐帶作用，通過上下級單位之間便利的溝通渠道，勸導(dǎo)其基層單位及其工作人員全力配合、支持檔案行政執(zhí)法人員的案件查處工作。

2.2 與相關(guān)主管部門分工協(xié)作地查處涉及檔案事項的違法行為。違法行為當事人實施違法行為，往往有其特定的非法目的。檔案違法行為當事人之所以以檔案作為其實施違法行為的對象，往往是為了通過損害檔案的不法手段而獲得特定的非法利益。

相關(guān)主管部門查處自己管轄領(lǐng)域內(nèi)的違法行為，是其依法履行社會管理職權(quán)的重要舉措。違法行為人通過損害檔案手段而獲得特定非法利益的企圖，被相關(guān)主管部門依法查處的情況在現(xiàn)實工作中并不少見。查處違法行為的主管部門，代表著特定社會管理領(lǐng)域和社會管理關(guān)系。只要法律、法規(guī)規(guī)定一行為違反兩個以上法律規(guī)范是由兩個以上主管部門處罰的，該行為就視同侵犯了兩個以上的社會關(guān)系。[1]在專業(yè)檔案管理領(lǐng)域，損害特定專業(yè)檔案的違法行為分別違反檔案管理和專業(yè)管理相關(guān)法律規(guī)范的情況時有發(fā)生。對于這些檔案違法行為，既可以由相關(guān)主管部門根據(jù)相應(yīng)專業(yè)管理的法律法規(guī)實施行政處罰，也可以由檔案行政管理部門根據(jù)檔案法律法規(guī)實施行政處罰。

根據(jù)《行政處罰法》第二十四條“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規(guī)定，對于同一違法行為違反兩個以上領(lǐng)域的法律規(guī)范，由兩個以上主管部門實施行政處罰的規(guī)則大體包括以下兩項：一是一個主管部門對當事人已經(jīng)給予處罰的，如果該主管部門給予的行政處罰是罰款，其他主管部門就不得再給予罰款的行政處罰，但依法可以給予其他種類的處罰；二是兩個以上主管部門共同查處違法行為的，如果雙方對該違法行為都有罰款的行政處罰權(quán)，則可以商定由一個主管部門依法從重罰款，其他主管部門則不再罰款。[2]

針對當前相關(guān)主管部門在自己管轄領(lǐng)域內(nèi)查處了許多涉及檔案事項違法行為的實際情況，檔案行政管理部門應(yīng)主動加強與相關(guān)主管部門的溝通協(xié)調(diào)，及時獲悉相關(guān)主管部門查處涉及檔案事項違法行為的信息。對相關(guān)主管部門已經(jīng)查處的涉及檔案事項的違法行為，檔案行政管理部門可以根據(jù)檔案法律法規(guī)的規(guī)定補充實施相應(yīng)的行政處罰。對相關(guān)主管部門正在查處的涉及檔案事項的違法行為，檔案行政管理部門應(yīng)當根據(jù)檔案法律法規(guī)的規(guī)定與相關(guān)主管部門分工負責(zé)地共同進行查處。

2.3 把涉及檔案事項的民事爭議納入檔案違法行為案源監(jiān)控范圍。違法行為當事人實施違法行為，常常會造成特定的危害后果。當檔案違法行為造成侵害他人合法利益的危害后果時，應(yīng)利益受害者的要求，相關(guān)主管部門通常會依法裁決違法行為當事人給予受害者相應(yīng)的賠償。法律責(zé)任是指行為人由于違法行為、違約行為或者由于法律規(guī)定而應(yīng)承受的某種不利的法律后果。以引起責(zé)任的行為性質(zhì)為標準，檔案違法行為當事人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任三類。根據(jù)《行政處罰法》第七條“公民、法人或者其他組織因違法受到行政處罰，其違法行為對他人造成損害的，應(yīng)當依法承擔(dān)民事責(zé)任”的規(guī)定，通過實施行政處罰依法追究違法行為當事人的行政責(zé)任，與依法追究違法行為當事人的民事責(zé)任兩者并行不悖，兩種法律責(zé)任之間不能相互代替。

民事責(zé)任是指由于違反民事法律、違約或者由于民法規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的一種法律責(zé)任。民事責(zé)任的功能主要在于權(quán)利救濟，賠償或補償受害者合法利益的損失。檔案違法行為侵害他人合法利益，相關(guān)主管部門依法裁決檔案違法行為當事人給予相應(yīng)賠償，當事人對此承擔(dān)的是民事責(zé)任。行政責(zé)任是指因違反行政法或因行政法規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，行政責(zé)任的功能主要在于懲戒違法行為當事人，警示當事人和他人切實遵守法律規(guī)定。檔案行政管理部門依法對檔案違法行為當事人實施行政處罰，當事人對此承擔(dān)的是行政責(zé)任。

在當前企業(yè)改制、人員流動頻繁的市場經(jīng)濟環(huán)境下，專業(yè)檔案管理領(lǐng)域已經(jīng)成為民事爭議的多發(fā)領(lǐng)域。應(yīng)利益受害者的要求，相關(guān)主管部門依法處理了大量涉及檔案事項的民事爭議。檔案行政管理部門應(yīng)把涉及檔案事項的民事爭議納入案源監(jiān)控范圍，主動加強與相關(guān)主管部門的溝通協(xié)調(diào)，及時獲悉相關(guān)主管部門處理涉及檔案事項民事爭議的信息。在檔案違法行為當事人依法承擔(dān)民事責(zé)任的基礎(chǔ)上，檔案行政管理部門還應(yīng)對其實施行政處罰，責(zé)令其依法承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

2.4 動員社會力量構(gòu)建監(jiān)控檔案違法行為的嚴密網(wǎng)絡(luò)。社會公眾是檔案事務(wù)社會關(guān)系的當事人，是檔案違法行為的知情者和檔案違法行為危害后果的受害者。檔案違法行為當事人工作、生活在社會公眾中間，與周圍的人有著千絲萬縷的聯(lián)系，檔案違法行為或多或少必然要為周圍的人所知曉。由于檔案事關(guān)有關(guān)單位和個人的切身利益，切身利益受到檔案違法行為損害的單位和個人向檔案行政管理部門舉報檔案違法行為的愿望尤為強烈。在當前檔案行政管理部門依法履行行政處罰職責(zé)缺乏案件線索的情況下，應(yīng)當對社會公眾舉報的涉及檔案的違法行為予以高度關(guān)注，從中發(fā)現(xiàn)有價值的案件線索。

對于檔案違法行為線索的了解，檔案行政執(zhí)法人員和社會公眾存在著明顯的信息不對稱。由于人力和工作接觸面的限制，檔案行政執(zhí)法人員難以在第一時間內(nèi)自行獲悉檔案違法行為線索。檔案行政管理部門要想有效履行行政處罰職責(zé)，必須廣泛動員社會力量，構(gòu)建對檔案違法行為的嚴密監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)?？梢钥紤]采取設(shè)立舉報電話、在公眾計算機信息網(wǎng)絡(luò)開設(shè)舉報信箱、對舉報和協(xié)助查處檔案違法行為的單位和個人予以獎勵、建立信訪與執(zhí)法協(xié)調(diào)處理機制等有效措施，充分調(diào)動檔案違法行為知情者和受害者向檔案行政管理部門舉報、協(xié)助查處檔案違法行為的積極性。

以上是筆者近年來參與查處檔案違法行為的粗淺認識和體會，在廣大檔案行政執(zhí)法人員的辛勤努力下，隨著檔案行政執(zhí)法尤其是檔案行政處罰工作的深入開展，必將為檔案事業(yè)營造出一個良好的發(fā)展環(huán)境。