聚焦中央一號文件

2012年中央1號文件繼續(xù)鎖定農業(yè)，以《中共中央國務院關于加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農產品供給保障能力的若干意見》為題聚焦“三農”問題，這是繼2004年連續(xù)第9個以農業(yè)為主題的中央1號文件。為什么今年的1號文件把農業(yè)科技、農產品供給保障擺上了突出位置？穩(wěn)定和完善農村土地政策、落實“強農惠農富農”政策還會有哪些難點和熱點問題需要我們解決？為此，本刊記者采訪了中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文。

記 者：去年我國糧食總產量首次跨上了1萬1千億斤的新臺階，實現了 “八連增”。在這樣的情況下，為什么中央仍然強調增強農產品持續(xù)供給保障能力？

陳錫文：農業(yè)農村形勢發(fā)展越是好，越容易出現麻痹松懈；越是連年增產增收，越容易出現滑坡拐點。我們絕不能因為連續(xù)多年增產增收而思想麻痹，絕不能因為農村面貌有所改善而減少投入，絕不能因為農村發(fā)展持續(xù)向好而工作松懈。去年我國糧食總產量達11424億斤，實現了歷史罕見的“八連增”，但在糧食大幅增產、其他主要農產品產量也有增加的同時，農產品的市場價格卻出現波動現象，這表明我國糧食等主要農產品的供求關系仍然偏緊。今年以至今后一個時期，農業(yè)發(fā)展的好勢頭能否持續(xù)？我們能否基本滿足主要農產品市場需求的持續(xù)增長？這些都是社會各界普遍關心的問題。

從形勢變化看，我們近年面臨的國內外經濟形勢更為復雜嚴峻，保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展、保持物價總水平基本穩(wěn)定、保持社會和諧穩(wěn)定，實現穩(wěn)中求進，必須避免農業(yè)出現閃失，避免主要農產品供給出現問題。今年，我們還要召開黨的十八大，做好“三農”工作，穩(wěn)定發(fā)展農業(yè)生產，確保農產品有效供給，對營造良好氛圍、推動全局工作、贏得戰(zhàn)略主動至關重要。所以，中央強調要把“持續(xù)增強農產品供給保障能力”這一事關全局的問題作為今年農業(yè)工作的重中之重。

從當前的實際情況看，我國糧食安全的基礎并不穩(wěn)固，在人增、地減和居民消費水平不斷提高的背景下，農產品供求壓力不斷增大，盡管糧食總產量自2004年以來已連續(xù)8年增長，但人均糧食占有量還低于20世紀90年代中后期的水平。糧食生產的地區(qū)結構不平衡，產能越來越向水資源更為短缺的北方地區(qū)傾斜，建立在這種基礎上的糧食供求關系，其可持續(xù)性如何，令人憂慮。同時，糧食生產的品種結構也不平衡：稻谷尤其是粳稻明顯處于緊平衡，玉米目前尚可基本平衡，小麥略有結余，但大豆的供求缺口在持續(xù)擴大，進口數量不斷增加。目前我國進口的大豆、食用植物油、棉花、食糖等農產品，據保守估計，至少相當于利用了境外6億畝以上的農作物播種面積，這必然導致國家對農產品市場的調控難度加大，甚至導致國家糧食安全和經濟安全風險加大；綠豆、大蒜等小品種，除了產量的波動以外，正越來越成為游資炒作的對象，致使它們也越來越具有金融產品的屬性；而蔬菜等生鮮產品的價格波動，則除了受自然災害的影響之外，還受制于城鎮(zhèn)擴張對近郊土地的大量占用。

記 者：今年中央1號文件在全面部署今年和今后一個時期的“三農”工作的過程中，為什么把科技創(chuàng)新作為重點？

陳錫文：實現農業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、長期確保農產品有效供給，根本出路在科技。農業(yè)科技是確保國家糧食安全的基礎支撐，是突破資源環(huán)境約束的必然選擇，是加快現代農業(yè)建設的決定力量。

要穩(wěn)住2012年農業(yè)生產，長期穩(wěn)定地保障我國糧食和其他重要農產品的有效供給，靠繼續(xù)增加農業(yè)水土資源已沒有多少余地。我們現在人均耕地面積只有1.38畝，相當于世界平均水平的40%，人均淡水資源大約是每年2000立方米多一點。因此，一定要看到土地形勢的嚴峻性，必須確保到2020年耕地的保有量不低于18億畝，穩(wěn)步提高土地產出能力。

在人口繼續(xù)增加、消費水平繼續(xù)提高、資源有限、環(huán)境保護和生態(tài)建設任務加重的背景下，增強農產品供給保障能力、確保供求基本平衡的難度在持續(xù)加大；要素價格快速上升，繼續(xù)提高農業(yè)效益、調動農民積極性，約束極多。按照傳統(tǒng)的老路去發(fā)展農業(yè)，上述的“兩難”問題會越來越突出。

要破解農業(yè)發(fā)展中的“兩難”問題，就要轉變農業(yè)發(fā)展方式，使農業(yè)增長轉到依靠科技進步和勞動者素質提高的軌道上來。但是，我國農業(yè)科技創(chuàng)新能力不強，關鍵領域、核心技術缺乏重大突破，農業(yè)科技成果轉化利用率較低。數據顯示，全國每年登記的農業(yè)科技新成果3000多項，但真正轉化到生產中的只有40%，而形成規(guī)模的則不到30%。另外，與發(fā)達國家相比，我國的農業(yè)基礎設施條件、農業(yè)科技發(fā)展水平還有很大的差距。農業(yè)科技進步的貢獻率去年達到了53.5%，縱向比有很大的進步，但是橫向與發(fā)達國家70%以上的水平相比，差距還很大。有效灌溉面積所占比重剛剛超過50%，有將近一半的耕地是靠天收成的。特別是種業(yè)發(fā)展面臨競爭力弱、研發(fā)能力不強的嚴峻挑戰(zhàn)。農業(yè)科技支撐和社會化服務的能力較弱，難以適應發(fā)展現代農業(yè)的需要。

總體看，體制和投入是提振我國農業(yè)科技的“破冰石”。體制層面，要促進農業(yè)科研和生產緊密結合，走出科研只為評職稱、出版著作的怪圈，打破部門、區(qū)域、學科界限，有效整合科技資源，建立協(xié)同創(chuàng)新機制，推動產學研、農科教緊密結合。投入層面，科技創(chuàng)新投入的長效機制能否確立，將是成敗的關鍵。我國研發(fā)資金投入占GDP的比重本身就比較低，占農業(yè)的比重就更低，所以這次1號文件強調要著眼建立長效機制，提出保證財政農業(yè)科技投入增幅要明顯高于財政經常性收入增幅，提高農業(yè)研發(fā)投入占農業(yè)增加值的比重。

解決了體制和投入問題之后，農業(yè)技術的成果是要體現在生產上的，是要靠一家一戶的農民去運用的，因此還要努力提高農民的科學技術素質，讓他們能夠成為掌握現代科學技術的主人。只有這樣，才能使農業(yè)科研成果在生產實踐中發(fā)揮作用。在強化農技推廣服務上，今年的1號文件集中推出了“三項政策”，即實現在崗農技推廣人員工資收入與基層事業(yè)單位平均水平相銜接、2012年基層農業(yè)技術推廣體系改革與建設示范縣項目基本覆蓋農業(yè)縣（市、區(qū)、場）、農業(yè)技術推廣機構條件建設項目覆蓋全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要培育職業(yè)農民、專業(yè)農民，讓新一代有技術、會經營的農民在農村或者回到農村從事農業(yè)生產的現代化經營。1號文件還特別講到了這一點，今后青年農民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，包括搞家庭農場，在財稅、信貸政策上都要給予相應的支持。

整體看，今年中央把1號文件的主題確定為“加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新、持續(xù)增強農產品供給保障能力”，把農業(yè)科技擺上更加突出的位置，下決心突破體制機制障礙，大幅度增加農業(yè)科技投入，推動農業(yè)科技跨越發(fā)展，為農業(yè)增產、農民增收、農村繁榮注入強勁動力。這既抓住了發(fā)展要害、回應了基層關切、兼顧了當前長遠，又在保持政策連續(xù)性的基礎上豐富和發(fā)展了“三農”政策體系。

記 者：此次1號文件的另一亮點是加快修改土地管理法，完善農村集體土地征收有關條款，健全嚴格規(guī)范的農村土地管理制度。為什么要提出推進征地制度改革？推進征地制度改革要遵循哪些原則？

陳錫文：今年的中央1號文件對于穩(wěn)定農村的土地政策和保護農民土地權益，提出了三件大事。第一件是由國土資源部牽頭，完成農村土地所有權的確權登記頒證工作。第二件是由農業(yè)部牽頭，開展農村土地承包權的確權登記頒證試點工作。第三件是由國務院有關部門共同研究，提出對土地管理法中涉及征收農民土地條款的修改意見。這三項工作的推進都會為緩解各種各樣的農村土地糾紛和矛盾起到重要作用。

近年來，伴隨城鎮(zhèn)化的推進和新農村建設的深入，在部分地區(qū)出現了農村土地糾紛，農民失地造成的社會問題也不斷增加。一方面，城市的不斷擴張侵蝕著農業(yè)用地。以拆除農民住宅、撤并村莊的辦法，將農村節(jié)約的建設用地用于城鎮(zhèn)，固然解決了城鎮(zhèn)擴張缺地的問題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉(xiāng)村和農民。尤其是拆村并居后集中居住的農民，基本沒有改變生產方式，但卻必須改變生活方式，因而往往陷入收入沒有增加而生活費用明顯高漲的窘境。有的人因此不得不再次背井離鄉(xiāng)外出打工，使新房成為空房。另一方面，有些地方在政府的引導下，大公司和大企業(yè)長時間、大面積地租賃農民土地從事經營活動的勢頭越來越猛。從長期看，這對穩(wěn)定糧食生產、穩(wěn)定農村社會結構和農村基層民主政治制度到底會產生什么影響，需要認真研究。

對于土地管理，一般要注意四個方面：第一是統(tǒng)籌規(guī)劃；第二是分類管理；第三是用途管制；第四是嚴格審批。農村土地制度改革不能動搖“用途管制”原則，否則就難以使耕地、林地、草地、濕地等涉及全社會發(fā)展長遠利益的資源得到足夠保護。

同時，土地管理必須有利于推進科學發(fā)展、促進社會和諧。具體地說，第一層含義是必須有利于守住18億畝耕地紅線；第二層含義是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程中，切實保障農民的合法權益，真正使被征地農民的生活水平有提高，長遠生計有保障；第三層含義是要有利于國家宏觀調控目標的實現，建設用地不能突破年度計劃。這些關系到能否轉變經濟發(fā)展方式、調整經濟結構和保障經濟安全等工作大局。

事實上，在去年年底召開的中央農村工作會議上，溫家寶總理就強調，推進農村集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮(zhèn)化所產生的增值收益；要精心設計征地制度改革方案，本屆政府任期內一定要出臺相應法規(guī)。

推進集體征地制度改革是維護農民財產權益的當務之急。要加快構建讓農民更多分享農地依法轉用后的增值收益的機制，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善補償機制。一方面，按照節(jié)約用地、保障農民權益的原則，逐步理順國家對農地征收為建設用地后增值收益的分配關系，使農民在更大程度上分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果。土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，無論他們是否還需要以此作為基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮(zhèn)，任何人都無權剝奪。另一方面，積極穩(wěn)妥推進農村土地整治，完善農村集體經營性建設用地流轉和宅基地管理機制，以努力實現對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中征收耕地的占補平衡，嚴格宅基地管理并依法保障農戶宅基地用益物權；同時，探索建立對依法取得的農村集體經營性建設用地通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權的制度，實現集體閑置資產的增值。

依法征收農村集體土地，要及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民的就業(yè)、住房、社會保障等問題。根據黨的十七屆三中全會的決定，在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設的非公益性項目，應允許繼續(xù)保留集體土地的性質，允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經營，并保障農民的合法權益。對依法取得的農村集體經營性建設用地（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地），應允許通過有形的城鄉(xiāng)建設用地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有建設用地享有平等權益。

記 者：在“三農”政策體系上，過去一直提“支農”，后來提“支農惠農”、“強農惠農”，這次1號文件提升到“強農惠農富農”。 這其中蘊涵著怎樣一種政策思路？

陳錫文：這是重中之重戰(zhàn)略思想的豐富發(fā)展，是以工補農、以城帶鄉(xiāng)方針的細化和實化，是強化農業(yè)基礎、惠及農村發(fā)展、富裕農民生活的精練表述和精辟概括。

黨的十六大以來，中央已經出臺了很多重大政策，如免除農業(yè)稅、對農民實行四項生產性直接補貼、加快公共服務向農村覆蓋、加強保護農民工合法權益等。近年來，農民收入增長較快。但平均數不代表大多數，全國各省、直轄市、自治區(qū)能達到和超過全國農民人均純收入平均數的只有12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），還有19個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）沒有達到這個水平，不同地區(qū)之間的差距也很大。農村人口數量龐大，增加農民收入不是一件容易的事。使城鄉(xiāng)區(qū)域間的居民收入差距逐步縮小，雖然是一個很長的歷史過程，但是要堅定不移地朝這個方向努力。

經過長期努力，我國扶貧事業(yè)取得了巨大成就，已經基本上解決了農民的溫飽問題。這意味著我國的農村扶貧工作，已從解決溫飽轉向了鞏固溫飽、實現脫貧致富階段。在高增長、高要求中不斷增進農民福祉，讓農民更多地分享發(fā)展成果，是我國今后一個時期的重大任務。

農民增收難的根本原因，在于農村人口比重的下降明顯滯后于農業(yè)在GDP中比重的下降。我國的城鎮(zhèn)化，要把最大限度吸納農村人口、拓展農民向非農就業(yè)的轉移空間作為一大任務，城鎮(zhèn)化要“化地”更要“化人”，要讓農民變?yōu)槭忻?。但是，在推進城鎮(zhèn)化的過程中我們也一定不能放松新農村建設。因為，在相當長的時間內，我國還會有大量人口生活在農村。根據有關預測，到2030年全國人口可能會達到15億左右。到那時候我們的城鎮(zhèn)化率可能會達到70%，但仍有30%的人生活在農村，也就是4.5億人。因此，必須堅定不移地推進社會主義新農村建設。新農村建設的基礎是發(fā)展農業(yè)和農村經濟，但從當前的實際狀況看，政府對農民提供公共服務的水平還有待提高。這方面的制度已經初步建立，關鍵是要形成對農村教育、醫(yī)療、文化和社會保障的投入資金穩(wěn)定增長機制，逐步實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。加強農村水、電、路、氣等基礎設施建設。鄉(xiāng)村生產生活的條件改善了，農民得到的實惠更多了，才能逐步縮小乃至最終消除城鄉(xiāng)差別。同時，僅靠發(fā)展大城市解決不了農民變?yōu)槭忻駟栴}， 因此要合理調整經濟布局，加快發(fā)展中小城市、小城鎮(zhèn)和縣域經濟，為更多農民就近轉移創(chuàng)造條件，引導人口合理分布，使農民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果?？傊?，富裕農民的根本出路仍然在于加快構建城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局。