順德先行

在警察介入后，一起普通的土地糾紛發(fā)生急劇變化：幾名憤怒的村民將執(zhí)法車掀翻，并用鐵鏈將警察捆綁在車底下。陽光暴曬下，3名被捆綁的警察，低著腦袋。村民并未就此罷休，他們將汽油往警察身上淋……去年7月發(fā)生在廣東順德的這一幕，曾被很多媒體報道。

時隔一年多，很多人已淡忘這事，但順德主要官員沒忘。在今年9月召開的全省綜合改革現(xiàn)場會上，順德區(qū)委區(qū)政府介紹改革經(jīng)驗(yàn)時，將這一幕通過PPT向包括省委書記汪洋在內(nèi)的與會領(lǐng)導(dǎo)展示，以此強(qiáng)調(diào)社會改革的必要。

群體性事件越來越多的今天，類似事件，在全國乃至全世界屢見不鮮。比如在順德這起事件發(fā)生半個月后，英國倫敦也出現(xiàn)連續(xù)數(shù)日的暴力和騷亂運(yùn)動，但讓人震驚的是倫敦社會的自我修復(fù)能力—在暴力、騷亂發(fā)生后，更多倫敦市民主動拿掃把上街清掃路面、為城市“療傷”，這讓人看到了一個強(qiáng)大社會所呈現(xiàn)的力量。

反觀國內(nèi)，頻發(fā)的群體性事件中，很多原本無直接利益相關(guān)者也積極加入，他們或在現(xiàn)場圍觀助推，或在網(wǎng)上為這種暴力行為叫好。這不是正常的現(xiàn)象，我們需要改變，需要培養(yǎng)社會自我修復(fù)能力。

順德再次上陣，試圖為廣東闖出一條政府與社會協(xié)同共治的新路。

為何是順德？

“改革尖兵”、“經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣（區(qū)）之首”—過去20年里，順德給世人留下了這樣深刻的印象。很多官員羨慕，沒有深港碼頭和礦產(chǎn)資源的順德，卻擁有超2000億元的GDP，羨慕它擁有美的、格蘭仕、海信科龍這樣的大企業(yè)。

順德的成績和它20年前率先以企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度為核心的綜合改革有關(guān)，但成績的背后也蘊(yùn)含著危機(jī)，這包括近幾年頻發(fā)的群體性事件。

每次群體性事件后，一些跟何勁和熟悉的朋友總在電話中調(diào)侃他，“沒想到你們順德也有今天”。

何勁和是佛山市委黨校原副校長，他告訴《南風(fēng)窗》記者：“我當(dāng)時就和他們說了，順德先發(fā)展，必然會先遇到問題，你們城市今后也會遇到這種情況。”

順德官方意識到，這是重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和輕社會建設(shè)造成的，結(jié)果導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)和社會“一條腿長，一條腿短”，是時候補(bǔ)上社會這一課了。

改革中出現(xiàn)的問題，只能通過深化改革去解決，而不是對過去改革的否定。共識很快形成：“大包大攬”的全能型政府，必然是“揀了芝麻，丟了西瓜”，因此，必須建立有限政府，抽身于繁瑣事務(wù)，主要在制定規(guī)則和制度等宏觀層面起引領(lǐng)作用，政府要做社會有序運(yùn)轉(zhuǎn)的“裁判員”，而不是“運(yùn)動員”。

在廣東省委省政府推動下，順德改革方向也變得清晰：建立“小政府大社會”。順德區(qū)委區(qū)政府副秘書長李允冠告訴《南風(fēng)窗》記者，在他看來，首先，小政府的職能肯定不是無所不包的全能型政府，而是有限政府，凡市場和社會能做的，就讓渡給市場和社會去做，政府只做核心業(yè)務(wù)，主要把方向、定規(guī)則、做監(jiān)督，而不介入微觀的具體活動。其次，政府的權(quán)力應(yīng)該是公開透明的，是在法治框架內(nèi)運(yùn)作并受各方約束的。

“如果不能滿足這兩點(diǎn)，即使機(jī)構(gòu)和人員再少，也不是小政府?！崩钤使谡f，從這個意義上講，小政府因?yàn)楣艿姆秶∏也皇鞘卤毓H，能騰出更多時間和精力投入到有限的職能中去，所以小政府效率高，也容易是強(qiáng)政府。

和小政府相對應(yīng)的是全能型政府，這是個疲于奔命的大政府、累政府。順德要做的，正是改變這種疲于奔命、效率低下的管治模式。圍繞這一方向，從體制內(nèi)到體制外，順德進(jìn)行了改革探索。

體制內(nèi)的改革

探索從2009年9月的大部制改革開始，順德很多人記得：3天時間，41個黨政群機(jī)構(gòu)突然被整合成16個，精簡近2/3，很多局長被降成副局長（待遇沒變）。

說突然，因?yàn)榧词故琼樀聟^(qū)委常委、副區(qū)長等領(lǐng)導(dǎo)，也只在新聞發(fā)布會召開前的幾個小時才看到方案，此前的一切，都在秘密進(jìn)行。

“后來有人質(zhì)疑為何不公開征求意見，事實(shí)上，這樣的改革一般只征求專家意見，其他國家也是這樣的。”順德大部制改革課題組組長、國家行政學(xué)院科研部主任許耀桐教授接受《南風(fēng)窗》記者采訪時說，如果公開征求意見，可能半年都沒什么結(jié)果，因?yàn)槊總€局都會說自己很重要，也都不想被整合。

事實(shí)上，順德大部制改革除了請國家行政學(xué)院出方案外，也請了廣東省體制改革研究會的專家做方案，但雙方對此都不知情。許耀桐說：“之前，我們不知道對方在做方案，后來才知道，但方案提交到省委后，汪洋書記批示選了我們的方案。”

對這次大部制改革，許耀桐說，人員編制沒什么變化，主要是將職能相近的進(jìn)行整合，相當(dāng)于合并同類項(xiàng)，使得決策、執(zhí)行和監(jiān)督相對分開，而不是過去一個單位全部包攬“決策、執(zhí)行和監(jiān)督”，因?yàn)檫@樣帶來了低效和監(jiān)管乏力，也和小政府、強(qiáng)政府的構(gòu)建方向相左。

大部制改革后，順德區(qū)委區(qū)政府主要進(jìn)行重大決策和綜合決策，各大部門主要進(jìn)行專業(yè)性決策和監(jiān)督，鎮(zhèn)（街）、事業(yè)單位、社會組織和后來成立的法定機(jī)構(gòu)，則是執(zhí)行主體。

大部制改革帶來最直接的成效是，改掉以往部門職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊、遇事推諉等毛病。

比如，“《食品安全法》對監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行分段管理，比如生產(chǎn)環(huán)節(jié)是質(zhì)監(jiān)管，流通環(huán)節(jié)是工商管，餐飲是衛(wèi)生管?！表樀聟^(qū)市場安全監(jiān)管局副局長黃堅強(qiáng)接受《南風(fēng)窗》記者采訪時談到，順德大部制改革后整合了這些部門，以順德區(qū)市場安全監(jiān)管局為例，就整合了8個部門，其中包括整體整合了原質(zhì)監(jiān)局、工商局、安監(jiān)局3個局。此外，還整合了其他5個部門的相關(guān)職能，這5個部門分別是：衛(wèi)生局（餐飲監(jiān)管）、經(jīng)貿(mào)局（生豬屠宰監(jiān)管）、農(nóng)業(yè)局（流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管）、文化局（文化市場監(jiān)管）、食品藥品監(jiān)督局（食品安全協(xié)調(diào)）。順德區(qū)市場安全監(jiān)管局下面還有10個分局，整合后編制是200多個，此外包括雇員在內(nèi)，整個系統(tǒng)工作人員600多人。

“和大部制前相比，人員、編制沒變化，但效能提高了?！秉S堅強(qiáng)說，整合后，避免了以前“有權(quán)就爭，有責(zé)就推”的局面，“大監(jiān)管”格局后，“出問題，就是我們的責(zé)任了，沒得推”。此外，大部制改革前，各個部門安全檢查也令企業(yè)頭疼，工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)等多部門分頭檢查，企業(yè)疲于應(yīng)對?！叭缃瘢淮螜z查就可完成所有檢查項(xiàng)目了。”

黨政合署也是順德大部制改革的又一大特色，比如區(qū)委辦、區(qū)政府辦、區(qū)委決策咨詢和政策研究室合署；區(qū)政務(wù)監(jiān)察和審計局與區(qū)紀(jì)委機(jī)關(guān)合署；區(qū)委社會工作部與區(qū)民政宗教和外事僑務(wù)局合署；區(qū)文體旅游局與區(qū)委宣傳部合署……

但黨政合署也被一些專家批評為“黨政不分”，順德官方回避了這一爭議，開始提及的是“黨政整合”，后來改叫“黨政聯(lián)動”。當(dāng)時，許耀桐也比較焦慮，后來，他專門就此研究，最近他寫了篇題為《黨政關(guān)系的新認(rèn)識》的文章，發(fā)表在《福建省委黨校學(xué)報》上?！敖^對的黨政分開，是不存在的，也不可能。絕對的黨政合一，也是不合理、不科學(xué)的?！痹S耀桐告訴本刊記者，黨政關(guān)系應(yīng)該是既分又合，該分的分，該合的合，這也是順德模式總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)。

為此尋找答案的，還有何勁和。在他的辦公室里，何勁和給本刊記者翻出了胡錦濤總書記在2007年10月15日所做的十七大報告，報告里有這么一句表述—“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置……”這句話被他劃了粗線明示，他認(rèn)為“順德做的，其實(shí)就是統(tǒng)籌黨委和政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置，所以是有依據(jù)的，改革沒問題”。

“沒問題”的改革運(yùn)行一年后，廣東在全省25個縣力推順德大部制模式。

被推廣后，順德的改革并未就此打住。繼大部制改革后，2010年，順德再推“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革，主要將一些審批權(quán)限下放給各鎮(zhèn)街，下放的行政管理事項(xiàng)多達(dá)3197項(xiàng)。

大部制改革，主要是解決部門之間的權(quán)力分配問題，而簡政強(qiáng)鎮(zhèn)則是解決上下級之間的分權(quán)問題，但無論大部制改革，還是“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”，都只在體制內(nèi)改革。問題是，隨著社會分工細(xì)化，事情越來越多，但政府不該管的職能還沒能轉(zhuǎn)出去，其需要面對和解決的問題非但沒減少，而且逐年增加。

與此同時，作為省直管縣的順德，被廣東賦予了社會、經(jīng)濟(jì)等地級市所擁有的權(quán)限，原先的職能沒轉(zhuǎn)出去，省里又賦予新的更多職能，大政府亟需尋到職能轉(zhuǎn)移的出口，以便讓政府變小。

體制外的延伸

政府變小，核心首先是要將原先緊握在手中的部分權(quán)限讓渡給社會和市場，這樣，政府職能才能轉(zhuǎn)變，否則政府是不會變小的。

為此，2011年8月、9月、10月，順德分別推出了三大改革—行政審批制度改革，農(nóng)村綜合改革，社會體制改革。將體制內(nèi)改革引向體制外，主要是將部分權(quán)力下放給社會，目的是讓“政府的歸政府，社會的歸社會”，形成政府和社會協(xié)同共治的局面，而不是政府單體提供服務(wù)。

問題在于，哪些領(lǐng)域歸政府，哪些領(lǐng)域歸社會？在向社會放權(quán)或轉(zhuǎn)移職能時，政府的權(quán)力邊界何在？至少，在今天看來，這些問題正在困擾著改革者的前進(jìn)步伐。

“香港在這方面規(guī)定得很清晰，且以法律條文的形式向社會公布?！崩钤使谔钩?，權(quán)力邊界和責(zé)任沒劃清，外界就無法根據(jù)條文來監(jiān)督政府的權(quán)力是否到位、越位或缺位，這樣就使權(quán)力運(yùn)作注入更多更復(fù)雜的人為因素。

權(quán)力下放、外放、權(quán)力運(yùn)行受到監(jiān)督，以及政府職能轉(zhuǎn)移，這些都是構(gòu)建“小政府”所必需的，而小政府必然走向大社會，原因是政府將一些職能轉(zhuǎn)移出去后，就需要社會來承接。此時，政府也從直接的公共服務(wù)提供者，變成對提供公共服務(wù)的社會組織進(jìn)行撥款和監(jiān)管。

需要注意的是，政府下放權(quán)力或?qū)⒉糠致毮苻D(zhuǎn)給社會，如果社會組織太弱小，無法接手時，職能的轉(zhuǎn)移就不能一步到位，否則政府將職能拋出，社會又無力承接時，就變成了甩包袱，由此帶來的問題將更多。

“我們系統(tǒng)工作人員600多人，但要確?！蟀踩称钒踩?、生產(chǎn)安全和質(zhì)量安全，仍備感吃力?！秉S堅強(qiáng)說，他們局也希望向社會多下放一些職能，最近他們還向順德區(qū)政府提出下放質(zhì)量評價體系、餐飲技術(shù)審查等5項(xiàng)職能，但下放或轉(zhuǎn)移的職能主要是技術(shù)性或服務(wù)性的，因?yàn)閳?zhí)法權(quán)不能隨意委托?！凹词故羌夹g(shù)性、服務(wù)性職能的下放，也要把好關(guān)，做好后續(xù)監(jiān)管，才能確保放而不亂?！?/p>

“順德向社會組織轉(zhuǎn)移職能的方向是堅定不移的，社會各界也無需懷疑政府的誠意。”順德區(qū)審改辦副主任閔樂萍表示，但以前政府大包大攬，社會組織發(fā)育較慢，目前仍處于成長階段，政府一放，社會組織一時難以全部承接，確實(shí)需要一個循序漸進(jìn)過程。

許耀桐則說，這就像一個小孩，如果總抱著養(yǎng)，孩子長不大，而且也養(yǎng)不好。但如果孩子還處于襁褓中，就急于將他推向社會，他可能活不下去或變得很槽糕，所以有意識地培育很關(guān)鍵，社會組織也是如此。

在行政審批制度改革上，順德已向省里提出建議取消和優(yōu)化審批事項(xiàng)548項(xiàng)，目前還在等待批復(fù)。當(dāng)然，這其中有些涉及國家層的批準(zhǔn)，但也彰顯突破難度之大。因此，順德在進(jìn)行系列的改革后，離“小政府大社會”的真正建構(gòu)，仍有一段不短的路子要走。

與此同時，由于改革缺乏法律保障，無法在法律明晰的框架內(nèi)運(yùn)行權(quán)力，這使順德的改革未來充滿不確定性，是否能夠改變“因換屆選舉或領(lǐng)導(dǎo)人注意力、想法的改變而改變”的宿命，就是一個考驗(yàn)。這也是順德改革者們目前最擔(dān)心的問題。

“先行先試意味著先交學(xué)費(fèi)，改革如果走回頭路，那是很慘的?！焙蝿藕椭毖?，沒有法制作為保障的改革，是不靠譜的。如果順德探路可行，希望上級政府盡快在法律框架內(nèi)確定權(quán)限、明晰職能，讓改革者放心放膽去探索。