保障房新契機(jī)

中共中央總書記胡錦濤在十八大報告中提出：“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求?！边@是“保障性住房建設(shè)”首次寫進(jìn)黨代會報告?？梢?，保障房仍將是未來政策的重要著力點。

而早在5年前的中共十七大，胡錦濤就提出了“健全廉租住房制度”。由此，保障房作為重大民生問題被列入政府公共服務(wù)的范疇內(nèi)。

這一切，都與2007年8月出臺的《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)[2007]24號，下稱24號文）密不可分?！斑@個是住房保障非常重要的一個文件?！弊》亢统青l(xiāng)建設(shè)部政策研究中心房地產(chǎn)處處長、中國房地產(chǎn)研究會住房保障和公共住房政策委員會秘書長趙路興在接受《中國新聞周刊》采訪時表示：“以后的一系列決策都是從這里提出來的?！?/p>

24號文出臺背后

24號文中寫道，“作為政府公共服務(wù)的一項重要職責(zé)，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系?！逼渲校俺鞘辛庾》恐贫仁墙鉀Q低收入家庭住房困難的主要途徑”，同時明確“經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對象為城市低收入住房困難家庭，并與廉租住房保障對象銜接”。

全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會會長聶梅生認(rèn)為，政府先把廉租房做起來，做到應(yīng)保盡保，并形成不同層次的住房體系?！斑@種住房雙軌制是大家可以接受的，也與國際上的通行做法接軌。”

事實上，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房早在1998年房改時就已經(jīng)明確提出。1996年7月，時任國務(wù)院總理朱镕基提出，“把住宅建設(shè)培育為新的經(jīng)濟(jì)增長點和新的消費熱點”。三個月后，國家體改委、建設(shè)部等單位成立了專門課題組，研究深化住房分配體制改革和加快住房商品化的政策措施，最終在1998年3月形成了《關(guān)于住房分配體制改革的政策建議》（下稱《建議》）。

《建議》不僅提出改革住房分配制度、實行住房商品化，而且提出“建立住房社會保障”，要求政府承擔(dān)低收入家庭廉租房責(zé)任。

“有多少這樣的建議和草案，召開了多少次會議、討論，基本都數(shù)不清了?！碑?dāng)年房改方案起草人和最終方案執(zhí)筆人之一顧云昌告訴《中國新聞周刊》。具體開始著手準(zhǔn)備方案是在1997年國慶前后，在租金改革和產(chǎn)權(quán)改革兩種主要思路中，最終采取了住房私有化、商品化的路徑，“主要是為了拉動經(jīng)濟(jì)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點”。

在推進(jìn)住房商品化的同時，房改方案還提出建立多層次的城市購住房體系，對不同的家庭實行不同的住房政策。國務(wù)院在1998年7月3日發(fā)布的23號文件中提出，“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房”。當(dāng)時的設(shè)想是，經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)面向80%左右的家庭。

此后5年，經(jīng)濟(jì)適用房快速發(fā)展，累計解決了600多萬戶中等收入家庭的住房問題。但在2003年出臺的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（下稱18號文件）里，房地產(chǎn)業(yè)成為拉動國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，經(jīng)適房的主體地位讓位于商品房，而經(jīng)適房被改為“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。此后，經(jīng)適房發(fā)展步伐放緩，而廉租房的建設(shè)規(guī)模一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)適房。截止2006年底，中國廉租房制度累計保障家庭54.7292萬戶，財政投入年均不足10億元。

與保障房長期缺位相比，商品房市場卻高歌猛進(jìn)，房價節(jié)節(jié)攀升?！?004年第一次出現(xiàn)了房價的兩位數(shù)增長，以往都是個位數(shù)，這樣2004年就開始調(diào)控，控制投資規(guī)模包括房地產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，結(jié)果卻是越調(diào)越高，2007年房價還漲。”趙路興告訴《中國新聞周刊》：“這種情況下，我們就不能再推出國幾條?！?/p>

2007年3月，財政部在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，向國務(wù)院報送了《財政部對廉租住房保障情況的分析及建議》專題報告，國務(wù)院總理溫家寶批示：“要按照政府工作報告的要求，立即著手建立健全廉租住房制度”。

“到了6月份，看見房價還在繼續(xù)上漲，我們就趕緊拿出了24號文?！壁w路興告訴《中國新聞周刊》：“24號文，是在三年調(diào)控的基礎(chǔ)上，越調(diào)越高不能再調(diào)的基礎(chǔ)上，主要是有針對性地解決買不起房的問題?！?/p>

3600萬套新高度

建設(shè)部副部長齊驥在解釋“24號文”時指出，解決低收入家庭住房困難將作為政府的一項重要職責(zé)。因此，保障房建設(shè)成為地方政府的一項重要的“政治任務(wù)”。

2007年8月末，全國城市住房工作會在北京召開。會議決定，加強廉租住房制度建設(shè)，解決好城市低收入家庭住房困難。這被認(rèn)為是對1998年房改的重新完善和反思，并明確了政府在保障房建設(shè)中的職責(zé)。

按照“24號文”規(guī)定，“十一五”期末，全國廉租住房制度保障范圍要擴(kuò)大到低收入住房困難家庭。2007年底前，所有設(shè)區(qū)的城市要對符合規(guī)定住房困難條件、申請廉租住房租賃補貼的城市低保家庭基本做到應(yīng)保盡保；2008年底前，所有縣城要基本做到應(yīng)保盡保，而東部地區(qū)和其他有條件的地區(qū)則要提前將保障對象，從“城市最低收入住房困難家庭” 擴(kuò)大到“低收入住房困難家庭”。

2008年起，保障房建設(shè)被提到了前所未有的高度。這年10月，國務(wù)院出臺了“加大保障性住房建設(shè)規(guī)模，降低住房交易稅費，支持居民購房”的有關(guān)政策。為應(yīng)對國際金融危機(jī)的沖擊，擴(kuò)大內(nèi)需，政府決定大規(guī)模實施保障性安居工程。

此后，對于保障房建設(shè)力度的要求，更是逐年加碼。2009年，提出要持續(xù)加大廉租住房建設(shè)力度，3年內(nèi)基本解決747萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭的住房困難；接著，提出用5年左右時間基本完成集中成片城市和國有工礦棚戶區(qū)改造；2010年，則要求爭取到2010年年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。

這些要求，在“十二五”規(guī)劃中創(chuàng)下新高度。根據(jù)規(guī)劃，“十二五”期間要建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套（戶），期末全國保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右。在最初的計劃里，2011年和2012年要分別開工建設(shè)1000萬套 。

“剛開始感到接受不了，到底能不能實現(xiàn)啊?！闭f起3600萬套，中國房地產(chǎn)研究會副會長、住建部住房政策專家委員會副主任顧云昌有點激動，他告訴《中國新聞周刊》，2009年以后住建部和他所在的房地產(chǎn)研究會先后對“十二五”規(guī)劃的制定提建議，“我們沒提那么大的數(shù)量，每年大概是600萬套左右，不超過700萬套?！睂τ诤髞砑哟a了的任務(wù)量，顧云昌認(rèn)為，主要是由于夾心層的呼聲很高以及社會上對房價的強烈質(zhì)疑，再加上要保證投資規(guī)模，“只有靠保障房建設(shè)”。

制度建設(shè)亟須完善

2007年8月7日發(fā)布的24號文要求，房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控部際聯(lián)席會議負(fù)責(zé)研究提出解決城市低收入家庭住房困難的有關(guān)政策，協(xié)調(diào)解決工作實施中的重大問題。

2009年7月14日，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，發(fā)改委、財政部、民政部等17個部門組成了保障性安居工程協(xié)調(diào)小組，其職能之一，就是落實保障性安居工程工作的政策。

盡管如此，相關(guān)制度建設(shè)和管理工作，仍然難以跟上保障房建設(shè)的需要。2011年10月，全國人大常委會委員牟新生就提出，2008年以來，國務(wù)院和有關(guān)部門下發(fā)了29個文件，但沒有一個文件系統(tǒng)地闡明解決中國城鎮(zhèn)居民住房問題的整體思路是什么，零敲碎打的東西多，缺乏一個頂層設(shè)計。

早在2009年全國兩會期間，就有人大代表提出要盡快出臺《住房保障法》，并將草擬的初稿遞交人大，引起強烈反響。而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司司長馮俊也表示，《住房保障法》是本屆人大立法規(guī)劃里的項目，規(guī)劃定了以后，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部就開展調(diào)研和起草工作。深圳市規(guī)劃和國土資源委員會評估中心法律所和清華大學(xué)法學(xué)院，分別承擔(dān)了該法實踐版建議稿和理論版建議稿的起草研究工作。

然而，這項呼聲甚高的“住房保障法”， 如今已 “退格”成為《基本住房保障條例》。“沒辦法出臺法律，各地情況都不一樣，太難了?！壁w路興告訴《中國新聞周刊》。

“現(xiàn)在是一個全方位總結(jié)期，正好做制度建設(shè)。”全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會會長聶梅生對《中國新聞周刊》表示，保障房建設(shè)最難的是錢和分配問題，“各地情況不一樣，以后還是應(yīng)該實事求是，因地制宜”。

顧云昌也認(rèn)為，現(xiàn)在保障房體系已經(jīng)越來越清晰，數(shù)量在加大、速度在加快，這樣一個新的發(fā)展階段迫切需要制度創(chuàng)新?！耙獜墓芾砩希峙渖?、進(jìn)入退出以及質(zhì)量保障各方面進(jìn)行完善。既需要有一定高度的頂層設(shè)計，又需要著眼未來的長期規(guī)劃，保障房建設(shè)一定要制度化法律化”。

11月12日的中共十八大記者招待會上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長、黨組書記姜偉新也承認(rèn)，保障性住房分配管理是件難事。他表示，管理部門還需和各個地方一起努力，把分配管理工作做得更好。針對我國住房保障中政府保障和市場配置的比例問題，姜偉新說，二者的比例是二八開，市場供應(yīng)占80%，政府提供占20%，滿足不同收入群體的住房需求，實現(xiàn)“住有所居”。