農(nóng)地征收改革：走出“偽城鎮(zhèn)化”迷途

“農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償未來(lái)會(huì)提高到現(xiàn)在補(bǔ)償價(jià)格的至少10倍？”河北省遷安市遷安鎮(zhèn)新寨村農(nóng)民馬金山看到新聞后直嘀咕。

2012年11月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》），對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改，會(huì)議決定將草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

在中共十八大召開(kāi)期間，國(guó)務(wù)院總理溫家寶曾直言，本屆政府任期內(nèi)，要著力“抓緊研究制定收入分配制度改革方案和制定農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例”。如今，農(nóng)地征收改革破題在即。

會(huì)議結(jié)束后，修改細(xì)節(jié)并未對(duì)外公布。未參與草案討論的北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安對(duì)此評(píng)論稱，“征收補(bǔ)償應(yīng)該會(huì)提高到現(xiàn)在補(bǔ)償值的至少10倍”，很快這句話就成為一些網(wǎng)絡(luò)媒體的頭條新聞。這讓馬金山和很多村民一樣，都渴望成為“被征地補(bǔ)償”的一員。

“光是多補(bǔ)一些錢，是偽城鎮(zhèn)化，只是簡(jiǎn)單地解決一部分商業(yè)性項(xiàng)目用地的矛盾?！敝袊?guó)人民大學(xué)土地資源管理系教授葉劍平接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō)。

葉劍平承擔(dān)著國(guó)土資源部土地征收補(bǔ)償制度研究的課題。他認(rèn)為，土地征收補(bǔ)償應(yīng)該“平衡各方利益，包括商業(yè)性用地的被征地農(nóng)民、公益性用地的被征地農(nóng)民、歷史上的被征地農(nóng)民，甚至讓那些哪怕是依舊種田的農(nóng)民也能享受各種福利?！边@也被視為未來(lái)集體土地征收補(bǔ)償制度的調(diào)整方向。

“補(bǔ)償會(huì)適當(dāng)提高，但不可能是10倍”

“補(bǔ)償會(huì)適當(dāng)提高，但不可能是10倍?！眳⑴c《草案》起草、討論的業(yè)內(nèi)權(quán)威人士告訴《中國(guó)新聞周刊》。

葉劍平承擔(dān)著國(guó)土資源部土地征收補(bǔ)償制度研究的課題，在他看來(lái)，權(quán)衡各方，三條原則比較實(shí)際，是未來(lái)能夠?qū)嵤┫氯サ姆桨浮Ｆ湟?，要體現(xiàn)對(duì)權(quán)利的尊重，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)；其二，根據(jù)土地原用途價(jià)格公平合理補(bǔ)償農(nóng)民，但應(yīng)在原用途價(jià)值的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高現(xiàn)金補(bǔ)償金額，作為強(qiáng)制征收的對(duì)價(jià)；其三，建立一套科學(xué)的、完善的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。

“征你一頭牛，補(bǔ)你一頭豬。”這是一些地方對(duì)征地補(bǔ)償?shù)男蜗蟊扔?。根?jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。但因農(nóng)地產(chǎn)值相對(duì)較低，按此標(biāo)準(zhǔn)即便足額發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)用，也難以滿足農(nóng)民失地之后的生活保障和發(fā)展需要。這也是一些農(nóng)民反對(duì)、抵制土地征收的直接原因。

接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)，姜明安舉例說(shuō)：一畝地一般征收補(bǔ)償不超過(guò)6萬(wàn)元，折合到每平方米補(bǔ)償不足100塊錢。政府以一畝地6萬(wàn)元的價(jià)格征收后，轉(zhuǎn)手就可以通過(guò)招拍掛賣給開(kāi)發(fā)商，價(jià)值600萬(wàn)元，巨大的價(jià)差導(dǎo)致了矛盾頻發(fā)。

但是，如果一畝地賣了600萬(wàn)元，是否600萬(wàn)元全部給農(nóng)民就合適？姜明安表示，如果所有賣地的錢都給農(nóng)民，政府就沒(méi)有充足的資金改善醫(yī)療、教育、民生建設(shè)等方面。他認(rèn)為，把全部賣地收入都給農(nóng)民并不合理。

但問(wèn)題在于，目前政府用于房地產(chǎn)的土地轉(zhuǎn)讓金收入，刨除必要的支出外，還有溢價(jià)。這些費(fèi)用的用途在哪里？“在財(cái)政都不透明的情況下，增值的用途也不可能透明。”葉劍平說(shuō)。

如何補(bǔ)償能做到公平合理？但具體補(bǔ)償多少，取決于政府對(duì)征收的集體土地所做的規(guī)劃，規(guī)劃成商品住宅用地，很值錢；規(guī)劃成綠地、垃圾場(chǎng)，就不太值錢。在不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估問(wèn)題上，按原用途評(píng)估其價(jià)值是最基本的規(guī)則?！皩?duì)于土地而言，要根據(jù)原用途最佳使用方式來(lái)決定補(bǔ)償。由于政府征地是強(qiáng)制行為，應(yīng)當(dāng)再加上一部分額外的補(bǔ)償?！比~劍平說(shuō)，最大限度彌補(bǔ)因征地所受損失，確保被征收農(nóng)民生活水平不因征地而降低。

“農(nóng)民成為交易主體，百分之九十的市委書(shū)記都反對(duì)？”

新的集體土地征收，還需要解決一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題：誰(shuí)來(lái)賣地？

“讓農(nóng)民自己賣土地，真正成為土地的主人。”北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安等多位學(xué)者，多年呼吁要明確農(nóng)民是土地交易主體。

但學(xué)者們的這一設(shè)想，首先就面臨著法律障礙。在現(xiàn)行憲法框架下，國(guó)家是土地交易的主體，集體土地不得由農(nóng)民直接對(duì)外出售。若要開(kāi)展建設(shè)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地就必須先征為國(guó)有，然后才能上市交易?！暗靛X的地都是規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地”，葉劍平說(shuō)，在城市規(guī)劃區(qū)外的集體土地則不太值錢。

此外，現(xiàn)實(shí)障礙也不容忽視。一些農(nóng)村地區(qū)，補(bǔ)償款被鯨吞等腐敗現(xiàn)象層出不窮。無(wú)論是烏坎事件，還是江蘇邳州暴力征地致死人命案，都與征地款截留有關(guān)。

“村支書(shū)、村長(zhǎng)和會(huì)計(jì)三個(gè)人就定了，就像是他們?nèi)齻€(gè)人的土地?！边w安市當(dāng)?shù)匾晃淮甯刹扛嬖V記者。人們常說(shuō)，“別拿村長(zhǎng)不當(dāng)干部”，其中就含這個(gè)意思。

一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)四項(xiàng)。除后兩項(xiàng)明確歸農(nóng)民個(gè)人外，前兩項(xiàng)均為集體所有。這意味著農(nóng)民獲得土地征收補(bǔ)償，必須通過(guò)集體來(lái)發(fā)放。

但是，“集體”權(quán)力的運(yùn)作，要靠一系列政治規(guī)則來(lái)規(guī)定和保證。“從技術(shù)角度講，難以落實(shí)的集體權(quán)力，容易變成農(nóng)村基層官員手中個(gè)人的權(quán)力。如果這點(diǎn)不落實(shí)，集體土地上市交易可能會(huì)導(dǎo)致極大的腐敗?！比~劍平說(shuō)。

燕京華僑大學(xué)校長(zhǎng)華生還有著一個(gè)擔(dān)心：“縮小征地范圍，只征公益性用地，農(nóng)民是土地交易主體，假定這些話是對(duì)的，也是可以做的，它暗含著的前提是，土地財(cái)政現(xiàn)在就要立即結(jié)束?！?/p>

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1999年至2011年，13年間，全國(guó)土地出讓收入總額約12.75萬(wàn)億元，幾乎年均1萬(wàn)億元。華生告訴《中國(guó)新聞周刊》，無(wú)論是讓政府來(lái)賣地，還是農(nóng)民賣地，繞不開(kāi)的就是，用什么樣的機(jī)制來(lái)替代土地財(cái)政。

姜明安笑稱：“農(nóng)民成為交易主體——百分之九十的市委書(shū)記都反對(duì)我的建議，老百姓喜歡，但的確暫時(shí)不能實(shí)現(xiàn)?！苯靼埠粲酰锻恋毓芾矸ā芬笮?，他希望通過(guò)立法打通城市和農(nóng)村、土地和房屋、集體和國(guó)有、征收和交易的阻隔。

“有這么多障礙，修法也只能是有限目標(biāo)，不是簡(jiǎn)單讓農(nóng)民自己賣地或者補(bǔ)償提高10倍，就會(huì)解決征地矛盾?！比~劍平說(shuō)。

曾經(jīng)參與《草案》研討的北京大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)教授張千帆對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，此次修法的重點(diǎn)是提高集體土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并不涉及農(nóng)村集體土地交易主體等問(wèn)題。

“想賣地，又害怕賣地”

河北省遷安市遷安鎮(zhèn)新寨村村民馬金山經(jīng)?？吹胶芏嗾鞯夭疬w的新聞，有人一夜一貧如洗，有人一夜暴富。從心里，他也希望成為那個(gè)暴富的人。

前兩年新寨村村西修路征地、村南治理河流污染，新建一個(gè)公園征地，因?yàn)槭枪怖?，村民的補(bǔ)償不多，一畝地有四五萬(wàn)元的補(bǔ)償。馬金山聽(tīng)說(shuō)了遷安市城南平房改造拆遷，很多人三間瓦房換了城里一套三居室，而灤河以西的規(guī)劃建設(shè)中，不少農(nóng)民分到上百萬(wàn)元補(bǔ)償款?！澳敲炊噱X，誰(shuí)不羨慕？”

但是很多規(guī)劃都與馬金山無(wú)關(guān)，他仍然“被規(guī)劃”為只是一個(gè)種地的農(nóng)民。想賣地，又害怕賣地。無(wú)一技之長(zhǎng)，沒(méi)了土地，何以安放自己的人生？馬金山的一個(gè)親戚是位獨(dú)身老人，2001年就賣了農(nóng)地，得3萬(wàn)元“巨款”后打算享受人生。沒(méi)想到之后物價(jià)、房?jī)r(jià)飛漲，到2008年就花光了。

土地被征收后，農(nóng)民怎么生活，臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)或許可以借鑒。

上世紀(jì)50年代，臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)行土地改革時(shí)，當(dāng)局曾勸農(nóng)戶不要為了眼前的享受便宜賣地，并在農(nóng)村成立互助組織，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，使農(nóng)民成為訓(xùn)練有素的產(chǎn)業(yè)工人，或者成為種植高收益產(chǎn)品的農(nóng)場(chǎng)主，這一舉措被認(rèn)為為日后臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)起飛奠定了基礎(chǔ)。

健康的城市化與農(nóng)村現(xiàn)代化的過(guò)程，使得臺(tái)灣減少了貧民窟，減少了未經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的低端的勞動(dòng)力，減少了未來(lái)的社會(huì)隱患。一旦大量的農(nóng)民失去土地，在城鎮(zhèn)又失業(yè)、基本生活保障受到威脅的時(shí)候，將容易引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。

“實(shí)現(xiàn)最大范圍的公平，而不是僅實(shí)現(xiàn)一部分人的公平?！比~劍平說(shuō)，征地補(bǔ)償需要政府在就業(yè)、社會(huì)保障上發(fā)力，要讓被征地農(nóng)民真正融入城市?！爸攸c(diǎn)要解決好被征地農(nóng)民的社保和工作問(wèn)題，還有住房問(wèn)題和隨遷子女的教育問(wèn)題等等。這才是土地出讓增值收益應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決的問(wèn)題?！?/p>

換言之，不能把補(bǔ)償和安置兩個(gè)問(wèn)題混在一起，將所有失地農(nóng)民的安置問(wèn)題甩給社會(huì)。

“未來(lái)的改革思路應(yīng)該是，財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償以貨幣化的方式支付，即現(xiàn)金補(bǔ)償；安置補(bǔ)償則通過(guò)就業(yè)安置、生活保障性安置、納入城市社會(huì)保障體系等方式實(shí)現(xiàn)，改變此前一次性發(fā)放征地補(bǔ)償款的結(jié)構(gòu)?！眹?guó)土資源部法律中心顧問(wèn)、中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所社會(huì)問(wèn)題研究中心主任楊重光告訴《中國(guó)新聞周刊》。