“陽光法案”的探索路

7月23日，重慶索通律師事務(wù)所律師韓德云收到中紀(jì)委對其“兩會”所提有關(guān)建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度建議的回復(fù)，“他們在電話里告訴我，目前正在加快起草進(jìn)程。”

身為全國人大代表，堅(jiān)持七年向全國人大進(jìn)言推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度的韓德云在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，用“終于有實(shí)質(zhì)推進(jìn)”來評述中紀(jì)委的回應(yīng)，并認(rèn)為此回應(yīng)讓人總算看見了些希望。因?yàn)橹屑o(jì)委相關(guān)人士在回復(fù)中并非泛泛之談，而是細(xì)致到正在做的工作：已經(jīng)啟動國家立法的研究論證，爭取盡快起草相關(guān)法律建議稿，并對韓德云所提建議中的問題“正研究解決方案”。

無獨(dú)有偶，在中紀(jì)委對韓德云回復(fù)同時(shí)，江蘇淮安市宣布消息稱，今年8月1日起，淮安將對市、縣兩級擬提拔鄉(xiāng)（科）級以上干部全部實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示，一時(shí)引起巨大反響。

至此，自1994年《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》進(jìn)入全國人大立法規(guī)劃18年后，該制度再次被撬動，這項(xiàng)“陽光法案”的中國路或可于近年趨于平坦，陽光將有望照進(jìn)現(xiàn)實(shí)。

壯志未酬吳偉平

然而，已經(jīng)去世的吳偉平再也沒有機(jī)會見證。他生前曾主政的新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委于2009年公歷新年第一天，在阿勒泰廉政網(wǎng)顯要位置公布了首批55名縣（處）級官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)表，緊隨其后公開了其余900多名官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)表。

這種做法將“塵封”十五年之久的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度拖入現(xiàn)實(shí)。一時(shí)間，“第一個(gè)敢吃螃蟹的人”“中國推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度第一人”等稱號集于吳偉平一身，各路記者紛至沓來。當(dāng)時(shí)，這位剛過知天命之年的中年人在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)言談舉止干脆利落，頗顯豪爽之氣。

此后數(shù)月間，圍繞財(cái)產(chǎn)申報(bào)秘密部分所引發(fā)的公眾爭議、下一步的申報(bào)公開計(jì)劃、所遭遇的困難壓力等等話題，吳偉平與《中國新聞周刊》數(shù)度通話，他總是信心滿滿地暢想著自己能或不能見諸報(bào)端的計(jì)劃，電話那端常是笑聲朗朗。

他認(rèn)為改革的第一步總會艱難，但是既然邁出去了，就要做好打持久戰(zhàn)的心理準(zhǔn)備。同時(shí)改革需要智慧，這也正是其采取秘密申報(bào)與公開申報(bào)兩部分的原因。當(dāng)時(shí)，他笑稱來自官員的阻力并不大。

但事實(shí)是，當(dāng)?shù)匾恍┕賳T私下告訴《中國新聞周刊》記者，有不少人對該制度持排斥態(tài)度。在吳偉平推出該試驗(yàn)前不久，國家社科規(guī)劃《新世紀(jì)懲治腐敗對策研究》課題組的一項(xiàng)調(diào)查表明：93%的調(diào)查對象認(rèn)為試行家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的阻力來自于領(lǐng)導(dǎo)階層；約13%的調(diào)查對象認(rèn)為該阻力是施行這一制度的最大阻力。

笑聲止于是年3月，一天，吳偉平打電話給《中國新聞周刊》，談及正要著手與銀行合作推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的相關(guān)技術(shù)事宜時(shí)，語氣中頗多無奈。被問及是否遭遇壓力，他說電話里不方便談。孰料五個(gè)月后，壯志未酬的他因病去世，時(shí)年51歲。阿勒泰財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度試驗(yàn)不再有新的消息。

前仆后繼的試驗(yàn)

吳偉平并不孤獨(dú)。在阿勒泰邁出第一步后一月余，浙江慈溪市將全市700多名副局(科)級干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)表拿出來公示三日；約半年后，湖南瀏陽市對新提拔干部進(jìn)行個(gè)人和家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)，并于次年再度推進(jìn)，對申報(bào)事項(xiàng)予以網(wǎng)上公示；次年，江蘇無錫也推出該制度。

一時(shí)間，“阿勒泰模式”“慈溪模式”“瀏陽模式”等見諸各大媒體，財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度的探索在中國各地形成一股不小的浪潮。韓德云正是在此背景下將自己此前在“兩會”的相關(guān)建議中關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的內(nèi)容，豐富完善為關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的立法建議。

不過，這些地方性樣本所走過的道路均不平坦。“失敗的改革都是相似的?！敝袊o(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長李永忠在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，對這些均似曇花一現(xiàn)的改革嘗試作出如是總結(jié)。

反觀這些改革，慈溪在財(cái)產(chǎn)公示兩年期間，并未收到過任何舉報(bào)。此前接受《中國新聞周刊》采訪的一位當(dāng)?shù)毓賳T坦言，其實(shí)所謂的財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示，到每個(gè)官員手中，都是“例行公事”地填寫表格，并無嚴(yán)格規(guī)定，更沒有問責(zé)，“大家都不太在意，談不上什么壓力或阻力。”

瀏陽在推行兩年后同樣不了了之，該市紀(jì)檢委黨風(fēng)廉政建設(shè)室相關(guān)人員在接受媒體采訪時(shí)表示財(cái)產(chǎn)申報(bào)已“換成別的形式”。重慶的部分司法崗位財(cái)產(chǎn)申報(bào)也于實(shí)行不足一年后停滯。隨后，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度嘗試再度進(jìn)入“沉寂期”，除了“兩會”期間有代表、委員提及，開始淡出人們的視野。

“改革、尤其是反腐敗改革，適用一條定律：改革是否成功，不取決于動力有多大，而取決于阻力有多大?！崩钣乐覍Υ饲案母镫y以推進(jìn)做了分析，“之所以一些改革失敗，就在于沒有找到怎樣去凝聚眾力，化解阻力。而阻力之所以大，在于利益的剛性大于理想的柔性，只有把利益的剛性想辦法分解，分而治之，就好打贏這一仗?！?/p>

北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安，長期關(guān)注官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度，在他看來，2009年后集中出現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度地方樣本，失敗的原因在于“缺乏上層支持和法律支撐”，另外，主導(dǎo)改革者一旦去世或者換屆調(diào)任，改革也會迅速停止。

除此之外，有些地方官員反對改革，認(rèn)為在當(dāng)?shù)赝七M(jìn)該制度是領(lǐng)導(dǎo)要出風(fēng)頭、獲取政績以謀求晉升資本；制度設(shè)計(jì)本身不完善，范圍太寬、方法不穩(wěn)妥；技術(shù)條件尚不完善，等等，都是導(dǎo)致改革失敗的重要原因。

“改革失敗的原因在于沒有有效化解阻力、擴(kuò)大動力。”李永忠直言不諱地告訴《中國新聞周刊》。韓德云則歸咎于缺乏完善的制度設(shè)計(jì)。

前景可期

7月16日，江蘇省淮安再出新規(guī)，打破“沉寂期”，正式出臺《關(guān)于同步公示擬提拔干部財(cái)產(chǎn)的暫行辦法》（下稱“辦法”），決定自今年8月1日起，對淮安市、縣兩級擬提拔鄉(xiāng)（科）級以上干部全部實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示。

根據(jù)《辦法》，淮安財(cái)產(chǎn)公示的對象是擬提拔人員，內(nèi)容主要包括：房產(chǎn)、車輛、投資、存款和債務(wù)，及其他需要說明的財(cái)產(chǎn)情況。而財(cái)產(chǎn)公示的內(nèi)容只在內(nèi)網(wǎng)公示，暫不對公眾公開。

類似做法引發(fā)爭議，有觀點(diǎn)評論認(rèn)為這種公示起不到任何意義，因?yàn)閮?nèi)網(wǎng)公示依然無法發(fā)揮公共監(jiān)督的作用。韓德云同樣向《中國新聞周刊》表達(dá)了“尚未超出以前的試驗(yàn)”的觀點(diǎn)，但認(rèn)為“總體是件好事”。

但是，接受《中國新聞周刊》采訪的李永忠、姜明安均將淮安樣本視為有突破性的改革嘗試。因?yàn)樗鶆澏▽ο蠛凸痉绞?，均表明了減小阻力的智慧；而所公示的財(cái)產(chǎn)內(nèi)容基本能涵蓋一名官員的主要財(cái)產(chǎn)，另外，該市方案設(shè)計(jì)了問責(zé)制，對過去的各地試驗(yàn)是一種制度補(bǔ)充。

“改革剛開始，步子可以稍微小一些，然后一步一步推進(jìn)?！苯靼舱J(rèn)為，所有試驗(yàn)都有好處，因?yàn)橹灰械胤皆敢馔苿樱敢鈬L試，即使失敗也可以為后來者尤其是高層進(jìn)行制度設(shè)計(jì)提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

根據(jù)姜明安與一些省市主要領(lǐng)導(dǎo)干部的接觸，這些官員對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度大都表示出支持的意愿?！暗且灿懈邔庸賳T多次提出，在中國推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的技術(shù)條件不成熟。”姜明安告訴《中國新聞周刊》，這顯示了在中國推行該制度，高層尚缺乏決心和共識。

對淮安試驗(yàn)的前景，李永忠持肯定態(tài)度。他給該市的建議是“減少阻力，擴(kuò)大動力”。持保守樂觀態(tài)度的姜明安則建議，該市的主導(dǎo)者應(yīng)能夠頂住各方壓力，不斷總結(jié)完善，逐步采取多渠道公開的方式并配合以有效的問責(zé)制。

（實(shí)習(xí)記者張玲、李洋對本文亦有貢獻(xiàn)）