保障房“更上層樓”

7月21日，北京暴雨。

潘玉林坐在三室一廳的房子里，倒上一杯茶，看著窗外的滂沱大雨。這是第一次，他不用為房子漏雨而擔(dān)心。如果是在以往，他可能忙著往房頂上鋪油氈，或者往裂開(kāi)的墻縫塞土，地上還要放上一個(gè)盆接水。

這是門(mén)頭溝采空棚戶區(qū)改造定向安置房，是北京市最大規(guī)模的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，涉及居民3.1萬(wàn)戶、8.5萬(wàn)人。

棚戶上樓

2011年6月，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)曾經(jīng)來(lái)到這里，考察棚戶區(qū)改造的進(jìn)程。這里的居民張進(jìn)芹記得，當(dāng)李克強(qiáng)來(lái)到自己家里時(shí)，由于房間很小，站不下很多人，她不得不站在門(mén)口。

這是一個(gè)由一間臥室和一個(gè)客廳組成的建筑。始建于上世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)由石頭和土砌成，90年代翻新改成了磚房。每個(gè)在門(mén)頭溝煤礦上班的礦工，可以分到一間臥室加上半間客廳。

上世紀(jì)五六十年代，中國(guó)城鎮(zhèn)的住房制度，實(shí)行的是實(shí)物分配加低租金分配。由于政治運(yùn)動(dòng)頻繁，經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，政府無(wú)錢(qián)投入住房建設(shè)，居民的住房條件不升反降。到1978年底，中國(guó)城鎮(zhèn)人均住房面積，由建國(guó)初的4.5平方米，下降到3.6平方米。

門(mén)頭溝曾是全國(guó)五大無(wú)煙煤產(chǎn)地之一。上千年的開(kāi)采歷史，造成了這里約7平方公里的采空區(qū)。由于地下采空，房屋地基下沉，墻體開(kāi)裂，C級(jí)和D級(jí)危房占40%以上。李克強(qiáng)去年曾經(jīng)造訪的劉金生家，就有一道因地基沉降出現(xiàn)的墻體裂縫。

棚戶區(qū)的房子原本沒(méi)有廚房。張進(jìn)芹建了一個(gè)臨時(shí)廚房，再在幾個(gè)建筑上搭上點(diǎn)東西，就成了一個(gè)小院。

院子里沒(méi)有廁所，公廁在幾十米以外的地方。每天早上，居民群起如廁，廁位馬上緊張起來(lái)，女廁有時(shí)候要等很長(zhǎng)時(shí)間；到了冬天，北風(fēng)勁吹，路面濕滑，老人如廁成了一個(gè)難題。

在丈夫去世以后，張進(jìn)芹和公婆、兒子住在這個(gè)院內(nèi)。公婆住里間，她和兒子住客廳。隨著兒子一天天長(zhǎng)大，狹小的空間變得越來(lái)越不方便。

這在潘玉林家里更為明顯。他有三個(gè)女兒、一個(gè)兒子。在通常情況下，四個(gè)孩子要擠在一張床上。實(shí)在擠不下，只好打地鋪。

在這個(gè)有限的空間內(nèi)，還要擺放一些煤塊或煤球。燒飯靠它，冬天取暖也靠它。在這個(gè)7平方公里的區(qū)域內(nèi)，一到冬天，整個(gè)棚戶區(qū)的上空就煙霧繚繞。在這種煙熏火燎中長(zhǎng)大的孩子，下意識(shí)地選擇逃離這個(gè)區(qū)域。

碰到陰雨天，日子就更加難熬。在上世紀(jì)90年代翻新之前，這些土坯房子沒(méi)有幾個(gè)不漏雨。一到下雨天，就得全家人出動(dòng)。有的拿臉盆，有的拿雨氈，還有的往漏雨處糊泥。

這些經(jīng)歷，已經(jīng)成為潘玉林提心吊膽的回憶?，F(xiàn)在一到下雨天，他愛(ài)人還會(huì)下意識(shí)地緊張。7月21日下大雨那天，她東瞅瞅，西望望，說(shuō)這下好了，不會(huì)漏雨了，除非整座樓漏雨。

潘琳現(xiàn)在的房子有三室一廳，80平米。這比原來(lái)平房的面積多出三倍。按照棚戶區(qū)改造的政策，政府先花了一筆錢(qián)把他的房子買(mǎi)下來(lái)。這筆錢(qián)除了夠他買(mǎi)下這套安置房之外，還能剩下幾萬(wàn)塊錢(qián)作為裝修費(fèi)。

5月6日搬家時(shí)，孩子們建議把原來(lái)的舊家具全扔掉，換上一套新的，潘玉林答應(yīng)了。

現(xiàn)在，每天早上，他和愛(ài)人都會(huì)早早起來(lái)，圍著尚未竣工的小區(qū)轉(zhuǎn)一圈。再過(guò)兩年，北京第一條磁懸浮地鐵S1就要開(kāi)通，終點(diǎn)站就設(shè)在離小區(qū)不遠(yuǎn)的地方。出門(mén)不遠(yuǎn)有個(gè)菜市場(chǎng)，菜種很齊全?，F(xiàn)在老伴一天要去兩趟菜市場(chǎng)，不一定買(mǎi)菜，就是去看看。原來(lái)他們住在棚戶區(qū)山坡上的時(shí)候，去一趟菜市場(chǎng)要走1里多路。出門(mén)坐趟車(chē)，也要走20多分鐘。

張進(jìn)芹家平房面積不到60平方米，分了兩套小兩居，都是60平方米，一個(gè)在龍泉，一個(gè)在黑山。前一個(gè)已經(jīng)封頂，目前正在搞設(shè)施配套，最遲今年年底交房；后一個(gè)剛剛開(kāi)建，初定于2014年交房。

由于公婆都上了年紀(jì)，為了看病方便，她選了離醫(yī)院較近的龍泉和黑山，沒(méi)有選交房較早的石門(mén)營(yíng)。

第一套房子交付后，張進(jìn)芹就能搬出現(xiàn)在租住的房子了——這是一間10平米左右的平房，吃住都在里面，夏天悶熱得厲害。讀大專(zhuān)的兒子暑假回家后，房間顯得愈發(fā)局促，母子倆不得不擠在一張床上。

按照棚戶區(qū)安置政策，在舊房被拆遷、新房交付之前，每月按交房的房型給予一定的租房補(bǔ)貼：一居1200元，兩居1500元，三居1800元?！吨袊?guó)新聞周刊》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很少有人舍得拿這個(gè)錢(qián)去租樓房，大部分租的是每月四五百元一間的平房。

從“賣(mài)”到“租”

從大的方面說(shuō)，立足于為老舊工業(yè)區(qū)改善居住條件的棚戶區(qū)改造，也屬于保障房的范疇。如果從1998年住房制度改革開(kāi)始算起，中國(guó)保障房建設(shè)已經(jīng)走過(guò)了14個(gè)年頭。

1998年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)【1998】23號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)“23號(hào)文”）。這意味著，以取消福利分房為特征的中國(guó)住房制度改革拉開(kāi)大幕。

在最初的制度設(shè)計(jì)中，經(jīng)濟(jì)適用房被確定為城鎮(zhèn)住房供給體系的主體，供應(yīng)對(duì)象是除了最低收入群體和高收入群體以外的所有家庭。設(shè)計(jì)的供應(yīng)面要達(dá)到80%左右的中國(guó)家庭。

而同樣是在23號(hào)文中，廉租房也被提上了臺(tái)面。但它的使用范圍被限定在“最低收入家庭”。

于是，當(dāng)時(shí)的住房制度設(shè)計(jì)就呈現(xiàn)出三輪共驅(qū)的格局：經(jīng)濟(jì)適用房滿足80%家庭的住房需求，另外20%則由廉租房和商品房共同滿足，其中廉租房面對(duì)最低收入群體，商品房則面對(duì)高收入群體。

從事后的發(fā)展歷程看，此時(shí)的經(jīng)濟(jì)適用房，承擔(dān)著一種從過(guò)去的福利分房向以后的市場(chǎng)化過(guò)渡的職能。

從1999年到2003年，經(jīng)濟(jì)適用房獲得了高速發(fā)展。這5年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房的累計(jì)竣工面積為4.77億平方米，解決了600多萬(wàn)戶中等收入家庭的住房問(wèn)題。

廉租房的建設(shè)力度則相差甚遠(yuǎn)。從1999年到2006年底，中國(guó)政府每年在廉租房上的財(cái)政投入不足10億元。截至2006年底，中國(guó)廉租房累計(jì)保障家庭54萬(wàn)戶。其7年時(shí)間覆蓋的家庭數(shù)，尚不足經(jīng)濟(jì)適用房4年覆蓋數(shù)的十分之一。

2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（簡(jiǎn)稱(chēng)“18號(hào)文”）發(fā)布。這個(gè)對(duì)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)影響巨大的文件，將房地產(chǎn)業(yè)定位為“拉動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一”。經(jīng)濟(jì)適用房從此前的“住房供應(yīng)主體”，調(diào)為“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”?！锻ㄖ吠瑫r(shí)要求“采取有效措施加快普通商品住房發(fā)展，提高其在市場(chǎng)供應(yīng)中的比例”，并“努力使住房?jī)r(jià)格與大多數(shù)居民家庭的住房支付能力相適應(yīng)”。

此后，中國(guó)商品房市場(chǎng)持續(xù)升溫，在住房供應(yīng)中的比例也水漲船高。同時(shí)，地方政府的發(fā)展訴求被迅速歸攏到土地財(cái)政下，其與市場(chǎng)中的投機(jī)因素一起，最終讓《通知》中“住房?jī)r(jià)格與大多數(shù)居民家庭的住房支付能力相適應(yīng)”的訴求難以實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)中國(guó)社科院藍(lán)皮書(shū)報(bào)告，1998年至2003年，全國(guó)商品住房每平方米的價(jià)格只增加了343元，在全面實(shí)施18號(hào)文的第一年——2004年，每平方米就比上一年上漲了352元。

一位房地產(chǎn)公司高管在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，與中國(guó)很多政策的制訂一樣，《通知》有兩個(gè)基本的訴求：一個(gè)是發(fā)展訴求，一個(gè)是穩(wěn)定訴求。過(guò)去過(guò)于偏重后者，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展不振，并最終使得政府難以承受；之后則過(guò)于偏重前者，令其市場(chǎng)價(jià)格嚴(yán)重偏離價(jià)值，使得大多數(shù)民眾難以承受。

2007年到2008年開(kāi)始，廉租房重新獲得高層的認(rèn)可，其建設(shè)進(jìn)入快車(chē)道。2007年，全國(guó)安排廉租住房資金77億元，超過(guò)歷年累計(jì)安排資金的綜合。2008年，廉租住房保障資金首次寫(xiě)入政府工作報(bào)告。2009年，中央加大了對(duì)財(cái)政困難地區(qū)廉租住房的補(bǔ)助力度：西部地區(qū)400元/平方米、中部300元/平方米、遼寧、山東、福建省的財(cái)政困難地區(qū)200元/平方米。

廉租房的受寵，說(shuō)明決策層正在從以前“制造產(chǎn)權(quán)”的思維模式，轉(zhuǎn)向滿足現(xiàn)實(shí)的需要。這不僅將總體上大大降低政府的投入，同時(shí)也有利于扭轉(zhuǎn)一個(gè)觀念：中國(guó)人根深蒂固的置業(yè)意識(shí)，是推高房?jī)r(jià)的一個(gè)重要因素。有人說(shuō)，中國(guó)人這一思維方式后面，一方面有澤被后人的傳統(tǒng)，也有深深的不安全感。

到了2009年，決策層對(duì)以租房形式提供住房保障的意圖更加明顯。2009年8月，江蘇常州市在全國(guó)率先出臺(tái)《公共租賃房管理辦法》。2010年6月12日，在住建部等7部門(mén)制定的《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)》中，正式引入了“公共租賃房”的概念。

2011年6月11日至12日，全國(guó)公共租賃住房工作會(huì)議召開(kāi)。中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在會(huì)上指出，發(fā)展公共租賃住房，主要是解決城市中等偏下收入家庭住房的階段性需求，提供租金較低、戶型較小的住所。

他對(duì)公租房的功能概括為：增加有效供給，優(yōu)化住房結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)居民合理住房消費(fèi)，遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)人才和勞動(dòng)力有序流動(dòng)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

一位資深業(yè)內(nèi)人士分析，相比其他住房保障形式，公共租賃房在實(shí)現(xiàn)中央高層“住有所居”的目標(biāo)方面效率最高?！耙环矫?，它的覆蓋范圍最廣，另一方面，它遭遇尋租的可能性相對(duì)較小?！?/p>

融資突破

但要把租賃型保障房做大，就得解決一個(gè)問(wèn)題：融資難。

與產(chǎn)權(quán)型保障房所不同的是，租賃型保障房不能靠出賣(mài)產(chǎn)權(quán)一次性收回投資，其資金的回收靠的是對(duì)租金的收取，因而是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。這對(duì)于商業(yè)銀行缺乏吸引力。

在這個(gè)問(wèn)題上，業(yè)界開(kāi)始探討一種在國(guó)外廣泛應(yīng)用的模式，即PPP（即公-私-合作關(guān)系）。在這里，“公”指的是中央政府或地方政府；“私”指的是銀行之外的投資商。前者的優(yōu)勢(shì)在政策，后者的優(yōu)勢(shì)在資金。這兩者的不同結(jié)合方式，衍生了PPP的三種模式：BT、拼盤(pán)開(kāi)發(fā)以及政府按揭。

BT即投資商先建好房，再按照約定轉(zhuǎn)讓給政府。在這一過(guò)程中，政府通常會(huì)給予一定的政策支持，比如提供周邊地塊的開(kāi)發(fā)權(quán)等。政府回收房子的價(jià)格，與其對(duì)投資商提供的支持力度相關(guān)。在收購(gòu)的方式上，既可以一次性回購(gòu)，也可以分期回購(gòu)。

拼盤(pán)開(kāi)發(fā)，即政府在向開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時(shí)，要求開(kāi)發(fā)商建設(shè)一定的公租房或者廉租房。這種做法的實(shí)質(zhì)，在于政府用原本可得的更高的土地出讓金的一部分，內(nèi)含式地用于建設(shè)廉租房或者公租房，省去了許多中間過(guò)程。

政府按揭指政府通過(guò)向銀行貸款購(gòu)房。與私人按揭購(gòu)房不同的是，政府按揭的購(gòu)房成本不包含土地出讓價(jià)格，僅包含建筑價(jià)格和開(kāi)發(fā)商的市場(chǎng)平均利潤(rùn)。

目前，PPP模式已經(jīng)從理論探討走向了局部實(shí)踐。其中河南省焦作市的探索尤為引人關(guān)注。他們的主要做法，一個(gè)是減免稅費(fèi)：在棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)，免征城市建設(shè)配套費(fèi)等各種費(fèi)用；房地產(chǎn)企業(yè)參與棚戶區(qū)改造，償還原拆遷房屋面積部分，按照有關(guān)規(guī)定減免稅費(fèi)；同時(shí)，該市的土地出讓收入，優(yōu)先安排拆遷補(bǔ)償形成的土地成本；另外，對(duì)于市政和公用設(shè)施用地及配建經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房用地，以劃撥方式供應(yīng)。最終，該市以2.2億元的扶持資金，引來(lái)了20多億元的社會(huì)投資。

2012年6月29日，在全國(guó)保障性安居工程工作會(huì)議上，李克強(qiáng)說(shuō)，保障房是社會(huì)和群眾極為關(guān)心、政府高度重視的重大民生和發(fā)展工程，今年中央財(cái)政對(duì)保障房建設(shè)補(bǔ)助資金繼續(xù)增加，相關(guān)部門(mén)加大了在土地、信貸、稅收、債券等方面的支持力度，并進(jìn)一步擴(kuò)大了棚戶區(qū)改造范圍，各地也積極加大投入，努力克服困難，保障房建設(shè)整體進(jìn)展順利。

7月23日，財(cái)政部透露，近日追加下達(dá)2012年中央補(bǔ)助城市棚戶區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)資金65億元人民幣，本年度已累計(jì)下達(dá)277億元人民幣，支持各地開(kāi)展190萬(wàn)戶城市棚戶區(qū)改造。

在上述會(huì)議上，李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)保質(zhì)按期竣工，確保分配公開(kāi)公平公正，使建設(shè)成果惠及更多中低收入住房困難群眾，更好地發(fā)揮保障房建設(shè)對(duì)改善民生、穩(wěn)定增長(zhǎng)、調(diào)整結(jié)構(gòu)的重要作用。