如何縮小收入分配差距

近日剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要研究制定收入分配改革方案，努力扭轉(zhuǎn)收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)。

近年來(lái)，隨著收入差距逐漸擴(kuò)大，社會(huì)保障制度的再分配職能越來(lái)越受到人們關(guān)注。與此同時(shí)，對(duì)其詬病和指責(zé)也屢屢見(jiàn)諸報(bào)端。那么，2012年，我們?cè)撊绾谓议_(kāi)人們對(duì)社會(huì)保障的困惑？

現(xiàn)行的社會(huì)保障是否擴(kuò)大了收入差距

目前我國(guó)社會(huì)保障制度到底有著怎樣的收入分配效應(yīng)？

合乎社會(huì)價(jià)值取向的社會(huì)保障應(yīng)該更有利于窮人，具備收入轉(zhuǎn)移向低收入人群傾斜的“正向調(diào)節(jié)”作用。而國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，可支配收入水平越高的家庭從社會(huì)保障得到的好處越大，并且富裕家庭的收入改善速度要遠(yuǎn)快于貧困家庭。

中國(guó)社科院城鎮(zhèn)居民住戶調(diào)查的微觀數(shù)據(jù)顯示，社保使城鎮(zhèn)居民初次分配收入基尼系數(shù)改善率在20%以上，不管工作還是退休人群其收入分配都變得更加均等。

并且，社會(huì)保障的再分配效應(yīng)更多體現(xiàn)在退休人口上。即使按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的宏觀數(shù)據(jù)，2002年到2008年間，社保也降低了城鎮(zhèn)居民家庭初次分配收入的基尼系數(shù)，當(dāng)然改善程度不高，平均改善率為0. 07%。然而，社會(huì)保障的再分配作用還不足以抵消逐年加劇的初次收入不平等程度，這也致使有人誤認(rèn)為社會(huì)保障加劇了貧富分化。

哪些人群從社保中獲益最多

從我國(guó)社會(huì)保障的再分配效應(yīng)看，有明顯的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征，這是較為重要而又常被忽略的方面。

比如，社保的受益具有一定年齡偏向性。根據(jù)中國(guó)社科院城鎮(zhèn)居民住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，中老年人都獲得了純受益，即從社保體系中得到的收入大于其所支付的社保費(fèi)用；16～39歲的年輕人從社保得到的轉(zhuǎn)移性收入要小于所支付的社保費(fèi)用。

由于社會(huì)保險(xiǎn)中主要部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)具有年輕時(shí)繳費(fèi)，老年時(shí)受益的特點(diǎn)，出現(xiàn)上述年齡偏向性無(wú)可厚非。不容忽視的問(wèn)題是，收入較低的年輕人并沒(méi)有得到較多的收入轉(zhuǎn)移，他們支付的社保費(fèi)用大于從社保體系中得到的轉(zhuǎn)移支付，也就是說(shuō)同樣是低收入者，中老年人得到了正向的收入轉(zhuǎn)移，而年輕人沒(méi)有得到。

除年齡偏向性特征外，部門差異也存在于社會(huì)保障中。在我國(guó)，行政事業(yè)單位和企業(yè)實(shí)行不同的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。而養(yǎng)老保險(xiǎn)在社會(huì)保障中起著主要的收入調(diào)節(jié)作用。根據(jù)中國(guó)社科院調(diào)查數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，如果沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)，社會(huì)保障對(duì)收入差距的改善程度大致在1. 12%。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，雖然1999～2008年以來(lái)行政企事業(yè)單位的養(yǎng)老金領(lǐng)取額都有所提高，但行政事業(yè)單位還是高于企業(yè)，是企業(yè)的1. 45～1. 83倍。不過(guò)，近年來(lái)，部門差異已呈縮小趨勢(shì)。

另外，用于社會(huì)保障的財(cái)政支出有著一定結(jié)構(gòu)差異。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1999～2008年財(cái)政用于社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比重在8. 6%～12. 2%之間，其中，財(cái)政用于行政事業(yè)單位離退休養(yǎng)老金的支出比重最大，基本維持在3%以上；用于就業(yè)補(bǔ)助、城市居民最低生活保障及自然災(zāi)害救助等方面的支出一直沒(méi)有超過(guò)1%，而近年來(lái)該比重正明顯增加并以較大速度增長(zhǎng)。

從這種支出結(jié)構(gòu)可以看出，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋對(duì)象、退休人員是財(cái)政社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的主要受益者，而低收入者、就業(yè)困難人群等其他社會(huì)成員的受益則有待提高。

如果考慮農(nóng)村地區(qū)的話，則社保對(duì)收入差距的調(diào)節(jié)又會(huì)打折扣。尤其在城市化和老齡化的大背景之下，社會(huì)保障的改革之路顯得任重而道遠(yuǎn)。

國(guó)民年金是一個(gè)值得嘗試的選擇

從制度建設(shè)角度看，政府在加強(qiáng)社會(huì)保障制度縮小收入差距的再分配作用方面還是有作為的空間：如近期可調(diào)整財(cái)政社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)財(cái)政對(duì)就業(yè)困難者以及低收入者的補(bǔ)助力度，建立城鄉(xiāng)最低生活保障領(lǐng)取金額與物價(jià)指數(shù)聯(lián)動(dòng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制是一項(xiàng)有效的措施。中長(zhǎng)期則可通過(guò)對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療等主要保障制度的完善發(fā)揮積極作用。

要改變中國(guó)社會(huì)保障逆向分配收入的現(xiàn)狀，一項(xiàng)重要的政策措施就是推動(dòng)城市企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度銜接，建立覆蓋城鎮(zhèn)各類勞動(dòng)者的統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

不過(guò)，考慮到城鄉(xiāng)收入差距，要想充分發(fā)揮社會(huì)保障制度的收入調(diào)節(jié)作用，建立促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度或許是一種更為有效的途徑。其中，建立可以覆蓋全體社會(huì)成員的普惠制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即國(guó)民年金是一個(gè)值得嘗試的選擇。

具體制度設(shè)計(jì)可采用非繳費(fèi)型的，也可采用繳費(fèi)型的。非繳費(fèi)型國(guó)民年金是指養(yǎng)老金的領(lǐng)取不以是否繳納保險(xiǎn)費(fèi)為條件，而是以公民資格為領(lǐng)取條件，無(wú)論居住在城鄉(xiāng)，無(wú)論退休前從事什么職業(yè)，只要是中國(guó)公民，達(dá)到規(guī)定的年齡后就可領(lǐng)取養(yǎng)老金。通過(guò)加大財(cái)政投入力度，使養(yǎng)老保險(xiǎn)能覆蓋全體社會(huì)成員，包括農(nóng)民、個(gè)體戶等，使社會(huì)所有的人在年老后都能夠享有相同的基本的保障待遇。

如果建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財(cái)政融資的國(guó)民年金制度，將改觀農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障水平，有助于降低城鄉(xiāng)的老年貧困人口，縮小城鄉(xiāng)內(nèi)部以及城鄉(xiāng)間的收入差距。而且，這也會(huì)彌補(bǔ)政府在農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)上長(zhǎng)期以來(lái)的缺位。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，隨著工業(yè)化城市化的推進(jìn)，許多國(guó)家都建立非繳費(fèi)型或繳費(fèi)型的普惠制養(yǎng)老和醫(yī)療保健制度，這些制度的引入使社會(huì)福利政策覆蓋到正規(guī)部門之外的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口，在預(yù)防和消除貧困，遏制城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大上發(fā)揮了作用。

日本在上個(gè)世紀(jì)60年代初就引入了普惠制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，稱為國(guó)民年金，覆蓋到20歲以上60歲以下的所有居民，資金來(lái)源在制度創(chuàng)建的第一年即1960年全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)，從1961年開(kāi)始實(shí)施參保者繳費(fèi)的制度，但其中1/ 3規(guī)定由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，列入國(guó)家預(yù)算，這一比例從2009年開(kāi)始提升到1/ 2。

在國(guó)內(nèi)，曾經(jīng)備受關(guān)注的“神木模式”就是具備普惠性質(zhì)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。雖然對(duì)該模式尚存在爭(zhēng)議，但加大財(cái)政投入力度，建立普惠制社會(huì)保障制度的啟示性意義仍然有價(jià)值。

更進(jìn)一步，考慮到城市化、老齡化、全球化等宏觀背景，雖然加大政府財(cái)政投入尤為必要，但社會(huì)保障制度的建設(shè)不能超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的承受能力。

也就是說(shuō)，在設(shè)計(jì)好再分配相關(guān)制度安排時(shí)，也應(yīng)該注重在初次分配上尋求縮小收入差距。在具體政策上可考慮通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、出臺(tái)支持性政策等措施，發(fā)展能吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入提高，讓初次分配中勞動(dòng)收入的提高成為縮小城鄉(xiāng)差距的第一途徑。

（作者系復(fù)旦大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)研究中心副主任）