中國(guó)養(yǎng)老金的近憂遠(yuǎn)慮

中國(guó)養(yǎng)老金究竟有沒(méi)有缺口？近期，官方和民間發(fā)布出不同的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

由中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征牽頭的研究團(tuán)隊(duì)和德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿牽頭的以復(fù)旦大學(xué)為主的研究團(tuán)體，在6月11日發(fā)布的《化解國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)》預(yù)測(cè)，到2013年，中國(guó)養(yǎng)老金缺口將達(dá)到18.3萬(wàn)億元。

如果這個(gè)缺口真實(shí)存在，其規(guī)模相當(dāng)于近20只全國(guó)社會(huì)保障基金，或者得投入2011年近四成的中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，才能將其填滿。所幸的是，這只是一個(gè)建立在數(shù)學(xué)模型下的推算結(jié)果。

作為養(yǎng)老金的主管部門(mén)之一，人力資源和社會(huì)保障部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“人保部”）近日公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入1.69萬(wàn)億元，支出1.28萬(wàn)億元，截至2011年末，基金累計(jì)結(jié)存達(dá)到1.9萬(wàn)億元。這就意味著，短期內(nèi)，中國(guó)養(yǎng)老金應(yīng)該不會(huì)存在支付危機(jī)。

曹遠(yuǎn)征也沒(méi)有料到18.3萬(wàn)億的數(shù)據(jù)公布后，在國(guó)內(nèi)引發(fā)了激烈討論?！?8.3萬(wàn)億數(shù)字是資產(chǎn)負(fù)債的一種算法，屬于存量的概念，和人保部統(tǒng)計(jì)中的流量概念并不矛盾?！辈苓h(yuǎn)征對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，如果不進(jìn)行改革，中國(guó)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌賬戶遲早將給財(cái)政造成巨大的負(fù)擔(dān)。

短期不會(huì)“斷糧”

雖然面臨著未來(lái)的資金缺口和日益加重的支出壓力，但單從整體的收入與支出的數(shù)據(jù)來(lái)看，目前中國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入依然大于總支出，中國(guó)的養(yǎng)老金發(fā)放暫時(shí)還不至于出現(xiàn)問(wèn)題。

人保部在6月4日發(fā)布的《2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2011年全年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入合計(jì)24043億元，比上年增長(zhǎng)27.7%，基金支出合計(jì)18055億元，比上年增長(zhǎng)21.8%。

針對(duì)當(dāng)前五項(xiàng)社保基金的收入增速快于支出增速這一現(xiàn)象，中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，這主要得益于中國(guó)正處于社保普及的窗口期，每年有幾千萬(wàn)人加入繳費(fèi)隊(duì)伍。

人社部的統(tǒng)計(jì)顯示，2684萬(wàn)人在2011年新加入了全國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，截至當(dāng)年底，該保險(xiǎn)覆蓋人群已經(jīng)超過(guò)2.8億人，約占全國(guó)人口的五分之一。

1991年，中央政府為解決部分國(guó)企倒閉后大批工人的養(yǎng)老金發(fā)放問(wèn)題，決定分省建立企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（全國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前身）時(shí)，這一保險(xiǎn)體系覆蓋的人口僅數(shù)百萬(wàn)人。中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼薪酬專(zhuān)業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)蘇海南對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，當(dāng)時(shí)大部分省市養(yǎng)老金幾乎全部是收不抵支，但后來(lái)，隨著繳納人口增長(zhǎng)，這一缺口近年來(lái)逐漸縮小，如果加上財(cái)政補(bǔ)助，幾乎所有省份的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)都是收大于支。

由于采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付體制，即用正在工作的一代人繳費(fèi)來(lái)支付現(xiàn)有退休人員的退休金，具體來(lái)說(shuō)，個(gè)人和單位分別繳納月工資8%和20%，按照這一制度設(shè)計(jì)，個(gè)人繳納的部分應(yīng)放入個(gè)人養(yǎng)老賬戶，而單位繳納的部分則被政府支付給退休一代。但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于各地財(cái)政實(shí)力不同，在絕大部分省市，個(gè)人和單位合計(jì)繳納28%的月工資繳費(fèi)都用于支付當(dāng)期的退休金了。

這一制度設(shè)計(jì)背后實(shí)際上是以國(guó)家信用為支撐，因此，國(guó)內(nèi)社保專(zhuān)家一般認(rèn)為，短期內(nèi)，在不發(fā)生重大危機(jī)的情況下，全國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不太可能出現(xiàn)發(fā)不出退休金的情況。根據(jù)蘇海南掌握的情況，全國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老金現(xiàn)狀的是就業(yè)的人多，退休的人少，繳費(fèi)的多領(lǐng)養(yǎng)老金的少，加上財(cái)政補(bǔ)貼，缺口不明顯。中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文也認(rèn)為，中國(guó)的養(yǎng)老基金當(dāng)前處于結(jié)余狀態(tài)，當(dāng)期財(cái)務(wù)是安全的。

充足的財(cái)政實(shí)力，也為養(yǎng)老金的當(dāng)期支付提供了支持。事實(shí)上，如果剔除政府的財(cái)政補(bǔ)助，國(guó)內(nèi)仍有一些省市的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不能實(shí)現(xiàn)收支平衡。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)社科院）發(fā)布的《2011中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告》披露，2011年，包含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)在內(nèi)共有15個(gè)省份的企業(yè)部門(mén)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支，缺口為679億元。但是相對(duì)于2011年中國(guó)10.37萬(wàn)億元的總財(cái)政收入，這一缺口并不大。

財(cái)政補(bǔ)貼之外，政府還有另一張底牌——全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金，這只按照市場(chǎng)化原則運(yùn)作的基金在2000年成立之初，就規(guī)定了其資金用途在于人口老齡化高峰時(shí)期填補(bǔ)社會(huì)養(yǎng)老金的收支不足。目前，全國(guó)社會(huì)保障基金管理資金規(guī)模已經(jīng)達(dá)到8800多億元，年均投資收益為8.4%，高于同期通脹率。

老齡化或引發(fā)危機(jī)

但是，全國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老金短期不會(huì)為無(wú)米之炊發(fā)愁，并不意味著未來(lái)不存在支付危機(jī)。

中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征和德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿，在《化解國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)》中就發(fā)出預(yù)警：明年，也就是2013年，全國(guó)養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到18.3萬(wàn)億元。

“18.3萬(wàn)億元指的是未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累積額減去養(yǎng)老金權(quán)益的凈額，是養(yǎng)老金的一個(gè)隱性凈負(fù)債概念?！眳⑴c上述報(bào)告研究的中國(guó)銀行研究員廖淑萍告訴《中國(guó)新聞周刊》，18.3萬(wàn)億元缺口是在一些假設(shè)前提下，把未來(lái)70年里，每年的養(yǎng)老金缺口或盈余折現(xiàn)到2013年所得到的一個(gè)存量缺口。

從隱形負(fù)債的角度看，這一數(shù)字并非夸大之詞。這一隱形負(fù)債，主要由中國(guó)所處的從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的國(guó)情所決定。

在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始之前，中國(guó)實(shí)行的是企業(yè)包辦的勞保制度。在轉(zhuǎn)制之前，企業(yè)員工基本無(wú)需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。因此，現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中沒(méi)有這部分職工的個(gè)人繳費(fèi)部分，而在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)立之后，這部分職工退休后卻從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中領(lǐng)取養(yǎng)老金。

這就是養(yǎng)老金制度的轉(zhuǎn)軌成本，理應(yīng)通過(guò)政府財(cái)政補(bǔ)貼的形式來(lái)承擔(dān)。雖然在2011年7月1日開(kāi)始施行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中明確規(guī)定了“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，政府給予補(bǔ)貼”。但現(xiàn)實(shí)的情況是，以前沒(méi)交錢(qián)的人正在用現(xiàn)在的人繳納的費(fèi)用領(lǐng)取養(yǎng)老金，剩下不足的部分再由政府財(cái)政補(bǔ)貼。

18.3萬(wàn)億元的缺口，還來(lái)源于當(dāng)前中國(guó)人口老齡化加速后，退休人員越來(lái)越多，而繳費(fèi)人員越來(lái)越少，并最終將在十多年后導(dǎo)致全國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從目前的賬目結(jié)余，變?yōu)樘澘铡?/p>

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，2011年中國(guó)有26個(gè)省已經(jīng)進(jìn)入了老齡化，按照目前的人口出生率，到2050年，中國(guó)的老齡人口將會(huì)達(dá)到3.32億人，超過(guò)總?cè)丝诘?3%。

基于人口結(jié)構(gòu)所發(fā)生的老齡化趨勢(shì)，曹遠(yuǎn)征通過(guò)建立數(shù)學(xué)模型發(fā)現(xiàn)，按現(xiàn)有的給付水平來(lái)保障，在已有的社保資產(chǎn)以外，還需要18.3萬(wàn)億的社保資產(chǎn)，它的現(xiàn)金流才可以覆蓋未來(lái)70年退休金的發(fā)放。

相應(yīng)地，目前在養(yǎng)老金支出中僅占小頭的財(cái)政補(bǔ)助，未來(lái)所占比重將大大提升。

德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿，從流量概念的角度估算了未來(lái)財(cái)政補(bǔ)助提升情況：“從2017年起養(yǎng)老金要求的財(cái)政補(bǔ)貼將持續(xù)上升，到2050年將達(dá)到當(dāng)年財(cái)政支出的20%以上。與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的規(guī)模比較，如果不改革的話，養(yǎng)老金缺口到2020年將達(dá)到GDP的0.2%，到2050年將達(dá)到GDP的5.5%?！?/p>

缺口怎么填補(bǔ)？

如果不進(jìn)行任何改革，養(yǎng)老金虧空將給財(cái)政造成巨大的負(fù)擔(dān)，也很有可能導(dǎo)致當(dāng)今的歐洲債務(wù)危機(jī)數(shù)十年后在中國(guó)重演。

在政府和學(xué)界看來(lái)，彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口的辦法有很多，包括國(guó)企紅利補(bǔ)貼、延長(zhǎng)退休年限、延長(zhǎng)繳費(fèi)年限、增加基金收益，以及制度外的增加財(cái)政補(bǔ)貼和國(guó)有股劃轉(zhuǎn)等。

在由中國(guó)銀行和德意志銀行聯(lián)合發(fā)布的《化解國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)》中，給出的關(guān)于養(yǎng)老金改革的建議是：提高退休年齡7歲和將80%的劃撥?chē)?guó)有股份給社保體系。

人保部統(tǒng)計(jì)顯示，從1980年至2010年期間，中國(guó)人口的預(yù)期壽命平均每5年上升約1歲，2009年，這一數(shù)字上升到了73歲。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口署的預(yù)測(cè)，這一趨勢(shì)在未來(lái)幾十年內(nèi)仍將持續(xù)。預(yù)期壽命的增加說(shuō)明中國(guó)人健康狀況的改善，客觀上增大了提高退休年齡的可能性。

因此，前述報(bào)告建議，從2020年開(kāi)始提高退休年齡，每隔五年提高一歲。通過(guò)人口模型計(jì)算，退休年齡提高7歲，可以使中國(guó)工作群體（相對(duì)基準(zhǔn)）增加25%，退休群體的數(shù)量（相對(duì)基準(zhǔn)）減少28%。

但是，人民網(wǎng)近期一項(xiàng)針對(duì)是否贊同延長(zhǎng)退休年齡的調(diào)查顯示，參與投票的227萬(wàn)多網(wǎng)民中，幾乎超過(guò)96%的人反對(duì)延長(zhǎng)退休年齡。

“老百姓不贊成提高退休年齡是世界的普遍情況。但是，幾乎所有嚴(yán)重老齡化的國(guó)家最后都提高了退休年齡也是無(wú)法回避的事實(shí)。”德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿表示。

退休年齡的提高能使養(yǎng)老金缺口明顯縮小。但僅僅實(shí)行退休年齡改革還不足以克服人口老齡化給我國(guó)養(yǎng)老金體系帶來(lái)的壓力。根據(jù)《化解國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)》中的數(shù)據(jù)顯示，退休年齡提高后，至2050年，中國(guó)養(yǎng)老金收支缺口仍占財(cái)政支出的9.9%。

這就需要引入其他改革措施，被認(rèn)為最便捷的一種途徑是將上市國(guó)有股份劃撥進(jìn)入社?；鹳~戶。

剔除在兩地同時(shí)掛牌企業(yè)的重復(fù)計(jì)算，目前中央和地方的國(guó)有資產(chǎn)管理系統(tǒng)持有市值約為13.7萬(wàn)億元的上市國(guó)有公司的股份。因此，曹遠(yuǎn)征設(shè)計(jì)的改革方案為，加大劃撥的力度，并且為了保證國(guó)有資產(chǎn)能可持續(xù)地支持養(yǎng)老金體系的運(yùn)行，要求社保體系只使用這些國(guó)有股每年分派的股息紅利，而不變現(xiàn)這些股票本身。

根據(jù)以上情況的模擬測(cè)算，從2013年起，如果逐步劃撥80%的國(guó)有股份到社保系統(tǒng)，加上退休年齡的提高，將能使中國(guó)的養(yǎng)老金賬戶累積結(jié)余持續(xù)約30年；到2050年，年度養(yǎng)老金收支也將保持基本平衡。

“中國(guó)的資產(chǎn)負(fù)債能力是比較強(qiáng)的，包括土地、國(guó)有企業(yè)都是國(guó)有資產(chǎn)，這些資產(chǎn)如果有一部分用于社保，就能夠形成外來(lái)的收入流，來(lái)支付社保的壓力。如果再延遲退休年齡或者覆蓋面小一點(diǎn)的話，那么現(xiàn)有的這18.3萬(wàn)億缺口就會(huì)小一點(diǎn)?！辈苓h(yuǎn)征告訴《中國(guó)新聞周刊》。

“雙軌制”拷問(wèn)養(yǎng)老公平

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所面臨的挑戰(zhàn)，不僅是資金缺口，更在于能在多大程度上實(shí)現(xiàn)公平。養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)資源的重新分配，首先要解決的是公平性問(wèn)題。而當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的“雙軌制”，則是一大障礙。

除了資金上面臨的缺口風(fēng)險(xiǎn)，目前中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還存在另一個(gè)缺陷，則是“雙軌制”問(wèn)題。中國(guó)目前實(shí)行兩套并行的養(yǎng)老金體系，一是政府部門(mén)、事業(yè)單位的退休制度，個(gè)人無(wú)須繳納社保，由財(cái)政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金；另一套是社會(huì)企業(yè)單位的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度，單位和職工本人按照一定的工資比例來(lái)繳納。目前，中國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)占工資收入比例是28%。

根據(jù)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員計(jì)發(fā)離退休費(fèi)等問(wèn)題的實(shí)施辦法》的規(guī)定，公務(wù)員退休金按本人退休前職務(wù)工資和級(jí)別工資之和的一定比例計(jì)發(fā)，其中，工作年限滿35年的按90%計(jì)發(fā)；工作年限滿30年不滿35年的，按85%計(jì)發(fā)；工作年限滿20年不滿30年的，按80%計(jì)發(fā)；即使工作年限不滿十年，也能按照40%計(jì)發(fā)。

相對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休費(fèi)對(duì)應(yīng)退休前工資的高比例，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金對(duì)社會(huì)平均工資的替代率低得“有些可憐”。雖然最近幾年，城鎮(zhèn)職工月均基本養(yǎng)老金不斷上調(diào)，但卻無(wú)法跟上社會(huì)平均工資的增長(zhǎng)速度。在不考慮通脹因素的情況下，即使按照現(xiàn)在的物價(jià)水平，如果只靠養(yǎng)老金生活，企業(yè)員工退休后的生活質(zhì)量將會(huì)面臨巨大落差。

中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文為養(yǎng)老金改革設(shè)計(jì)了“三步走”的方案：第一，事業(yè)單位和公務(wù)員的職業(yè)年金的制度設(shè)計(jì)，要一起宣布；第二，事業(yè)單位不要分出三六九等，一起參加改革；第三，公務(wù)員和事業(yè)單位一起聯(lián)動(dòng)參加改革。

“不要再做試點(diǎn)，直接啟動(dòng)改革，可以用老人老辦法、新人新辦法來(lái)過(guò)渡?！编嵄恼f(shuō)，養(yǎng)老金“雙軌制”這種待遇的差距，已經(jīng)影響到了政府的公信力。要解決這一問(wèn)題，必須對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行再次改革。